基层社区公共卫生应急体系的构建方法研究

2021-11-24李小伟

现代交际 2021年12期

李小伟

（山西省社会科学院山西太原 030032）

基层社区在推进治理现代化的过程中，需要搭建广泛协同的治理平台，最终形成即时共享的互动关系，它遵循集中统一基本领导模式，建立社区核心。在该过程中，形成协同网络结构关系和公共卫生应急体系，城市社区治理体系与权力责任正式下放，基层治理中心也实现了全面下移，它推动了城市公共卫生应急体系的全面发展，实现了国家治理体系与治理能力的现代化升级。[1]

一、基层社区公共卫生应急体系的政策指引

社区是国家社会治理的重要根基，它在推进治理体系与治理能力现代化发展方面具有重要作用。就基层社区公共卫生应急体系发展建设而言，它追求国家安全与人民幸福，全面提升基层社区针对突发性公共卫生事件的应急响应能力。在2020年新冠肺炎疫情暴发以后，国内各个省份迅速启动重大突发公共卫生事件一级响应机制。在这一紧要关头，习近平总书记指出：“要健全公共卫生服务体系，优化医疗卫生资源投入结构，在加强农村、社区等基层防控能力建设方面组织建设第一道防线。”[2]基层社区在抗击新冠肺炎疫情过程中发挥了重要作用。基层社区公共卫生应急体系政策的提出，指引基层社区连接社会，成为社会发展的重要枢纽。基于此，基层社区协同多方主体构建了一套完整的公共卫生应急协同网络，凝聚居民、政府、医疗机构与社会力量形成了抗疫服务共同体。而在提升协同效率与服务供给能力方面，它基于抗疫经验建构了基层社区公共卫生服务协同网络结构体系，这也成为基层社区综合发展建设的关键课题。[3]

二、基层社区公共卫生应急体系的构建要求

基层社区公共卫生应急体系需要构建协同体系，它遵循体系架构理论与实践循证内容，基于理论实践原则共同垂范其价值塑造体系，专门针对突发性公共卫生事件优化调整基层社区公共卫生应急内容与方法。在此背景下，在建构完善社区公共卫生应急协同网络体系过程中，搭建了基层社区公共卫生应急治理平台。换言之，即形成即时共享互动关系，它同时也遵循集中统一基本领导模式。以下提出三点基层社区公共卫生应急体系构建要求。[4]

（一）构建广泛协同的治理平台

基层社区公共卫生应急体系在实践操作过程中就提出了关键协同需求，它基于协同网络理论构建治理平台框架。实际上，协同网络理论中就追求政策的长效执行与资源的合理配置，在跨部门、跨区域协同合作操作方面建立公共服务应急管理体系，保证服务与决策共同衔接，优化协同网络，共同建立突发性公共危机应急处理网络。在充分发挥部门专业性过程中，它也希望基于协同网络治理实践丰富相关数据内容，确保协同网络在各种制度背景下都能实现卫生应急管理工作全面铺开，体现广泛协同治理平台建设普适性。在此过程中，治理平台能够更快、更精准地反馈突发性公共卫生事件内容，解除紧急状态，形成应急响应处理体系。在构建广泛协同的治理平台过程中，它也希望基于多部门建设突发性公共危机应急机制，强调基层社区公共卫生应急协同管理到位。如此，基层社区公共卫生应急体系就拥有了延展性。[5]

（二）形成即时共享的互动关系

从国家层面看，重大突发性公共卫生事件影响巨大，为国家应急防治积累了大量成功经验，构建了公共卫生预防应急体系并逐渐成熟。在应急管理、公共卫生体系建立过程中，追求即时共享信息与资源内容，以有效解决公共卫生核心问题。真正打破应急信息不对称的桎梏藩篱，最终建立即时、全面且精准的应急响应体系。

在社区公共卫生应急协同网络建设过程中，其共享互动关系就已经形成，应从应急速率、资源禀赋及动态更新三大维度建立公共卫生应急协同网络，保证基层社区公共卫生应急协同网络更加侧重于针对突发性公共卫生事件的有效响应。[6]

（三）追求建立集中统一领导模式

考虑到基层社区公共卫生应急体系建设过程中网络治理组态并不固定、稳定，因此，在应对突发性公共卫生事件方面必须追求高绩效，确保集中统一领导模式制度优势真正内嵌于基层社区公共卫生应急协同网络体系之中，构建出有中国特色的基层社区公共卫生应急治理体系，实现集中统一领导模式。该模式本身是具有二重性的，基于决策权力刚性要求之上融入更多柔性管理策略，保证统一领导引领效应有效发挥。在体现网络构建管理体系过程中，要保证基层社区公共卫生应急体系多元主体的有效开展与合作，以在较大程度上推动、引领社区核心多元化协同发展。应深入民众实际需求，在公共卫生应急工作中充分发挥社区基层党组织政治引领工作，保证做到制度引领、行动引领、机制引领与能力引领，建设完善基层社区公共卫生应急体系。[7]

三、基层社区公共卫生应急体系的构建案例——以S基层社区为例

基层社区公共卫生应急体系在构建过程中追求基础建设、全面延伸，本文以S基层社区为例展开分析。

（一）S基层社区公共卫生应急体系建设情况

目前S基层社区在公共卫生应急体系建设方面已经小有成效，其总人口为69923人，人口密度达到1400人/km2，低于当地全市平均水平。S基层社区周边共有职业危害工厂81家，涉及工作人员超过3000人，其主要危害因素包含粉尘、二甲苯、高温及噪声。客观地讲，目前S基层社区的公共卫生应急体系建设还不到位，还未能围绕社区属地管理建立协同中心，未能基于社会力量与居民形成一套多元化的主体联防联控发展体系，即社区公共卫生应急协同架构还未完全形成。

（二）S基层社区公共卫生应急体系建设治理策略

S基层社区在公共卫生应急体系建设治理策略应用方面追求社区与政府、医疗机构、社会、居民及其他社区之间形成协同联动，共同建设公共卫生应急体系，提出治理策略。[8]

1.与政府协同治理策略

首先，S社区希望与政府协同构建公共卫生应急体系，提出带有政策性的治理策略，共同打造协同治理核心环节，其体系内容复杂且多元。就纵向维度层面看，针对突发性公共卫生事件暴发后，结合政府部门下沉进驻社区，优化社区管理，确保社区与政府构建协同系统，共同优化应急联动机制，确保社会治理重心不断下移，同时追求资源服务有效下沉。在横向维度上，追求社区与政府建设协同应急联动机制，政府应建立社区属地管理中心，为社区居民基本生活服务提供保障。疫情防控期间，S社区与地方政府共同建立工作小组协同商务部门确保物资供应充足，同时保持运输顺畅，确保特殊时期市场物资价格平稳有序。[9]

2.与医疗机构协同治理策略

S社区追求与医疗机构协同发展治理策略，即通过医疗机构保证协同应急治理工作实施到位，而S社区位于防控系统后端，医疗机构位于S社区前端，二者构建了前后呼应的相互协同完整系统，共同提出协同治理策略。针对突发性公共卫生事件，应构建社区与医疗机构二者的协同机制，基于不同层次、不同时期展开重要节点管理。就社区本身而言，新冠肺炎疫情暴发前期是最困难时期，医疗资源、人力资源都相对紧张，公共卫生应急工作处于极度不平衡状态，因此社区需要协调医疗机构部门，更多关注大量治愈患者的社区康复治疗，并始终保持与患者建立跟踪与康复观察关系，体现S社区公共卫生应急体系的管理建设价值作用。

3.与社会力量协同治理策略

社会力量是激发突发性公共卫生事件的关键，社区应积极协同社会力量共同构建公共卫生应急体系，治理优化重大突发性公共卫生事件，确保普通大众在资源、服务、信息端都能给予应急系统重要的支持与辅助。如此可有效弥补政府支持不足带来的缺陷。从国家治理角度看，社会力量与社区协同效益在针对基层公共服务方面属于有效补充，在积极引导社会舆情、营造优秀社区治理氛围方面作用相当显著，有利于帮助社区居民树立广泛参与、共同治理、资源共享的公共卫生应急管理体系，优化价值观内容。

4.与社区居民协同治理策略

要与社区居民共同建立协同治理策略体系，确保社区与居民应急协同紧密结合。在与社区辖区居民对接过程中，要关注居民需求，目前，S社区与社区居民的协同内容主要分为三类：一是建立信息协同重要机制，保证社区居民协同中充分利用网络智能平台；二是结合管理协同要求，建立社区居民公共卫生应急网络智能平台，丰富渠道信息收集路径，确保应急管理机制能准确、全面、迅速地掌握居民信息内容；三是在服务协同过程中，确保集中服务与多元服务有机结合，保证多部门对接，构建S社区与居民之间的良性互动，共建共治共享环境。针对疫区流动人口，跨区管理，使疫情防控有效到位，提高协同管理水平，丰富协同管理内容。如在疫情联防联控期间，可联合社区居民和基层网格，集聚专业力量，在社区居民之间建立诸如“生活必需品团购群”“医疗药品配发小组”“农贸市场应急队”这样的组团服务模式，对接农户、超市、药店等多个机构，确保社区生活必需品合理集中调用，提高突发性公共卫生事件应急管理机制建设安全性与稳定性。

5.公共卫生应急协同网络体系的构建

最后，建设公共卫生应急协同网络体系。在信息网络建构过程中，遵循即时共享原则。即基于信息网络构建决策网络，优化决策流相关内容，保证S社区内多部门之间建立信息贡献对称体系，实现信息共享，最终形成即时科学应急决策。保证多协同主体都能围绕公共卫生应急协同网络建立双向互联机制，保证信息共享，统一协同调度信息技术内容。在该过程中，基于主题之间的信息网络传递内容会保证职能差异各不相同，基于社区居民信息互动优化应急协同网络体系，保证在暴发突发性公共卫生事件后，依然能够合理传达居民政策信息与服务信息。换言之，它所构建的是一套双方信息互动共享机制，基于时序角度分析应急管理问题，保证突发性公共卫生事件在暴发前期也能实现信息流从下层到中层、再到上层顺利转化，完成信息网络上中下三层次的有效对接，提升应急响应与协同速率精准度。新冠肺炎疫情期间，全国各地公共卫生应急防控体系都是基于此技术设置信息协同框架，有效缓解疫情防控信息压力，同时减少沟通成本，为决策与服务网络提供有效操作空间。而在决策网络建构过程中，它也希望体现统一领导基本原则，保证做到公共卫生应急管理网络转化成依赖信息网络，保证决策网络快速下达决策命令，遵循客观、科学的前提，实现制度优势转化，提升治理效能。[10]