乡镇政府生态环境治理能力现代化路径探析

张 芬

[中共山东省委党校（山东行政学院） 山东 济南 250103]

党的十九届四中全会围绕推进国家治理体系和治理能力现代化等若干重大问题做出重要部署，指出要“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”，为推进生态环境治理能力现代化提供了基本遵循。乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求也为乡村生态环境治理提出更高标准。乡镇政府是乡镇区域内生态环境治理的主体，也是整合企业、社会组织等各方力量的主要方面，更是保障生态文明建设顺利推进的重要基础。[1]因此，乡镇政府生态环境治理能力现代化既是实现国家治理能力现代化的基本内容，也是推进乡村振兴战略实施的重要因素。

一、乡镇政府生态环境治理能力现代化的重要意义

中国特色社会主义进入新时代，我国发展站在了新的历史方位上，推进国家治理体系和治理能力现代化是实现全面深化改革总目标和发展中国特色社会主义的关键。党的十八大以来，党中央高度重视生态文明建设工作，从“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”到“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计”，这是对新时代生态文明建设重要性的根本概括，也昭示了党建设生态文明的坚定决心。推进政府生态环境治理能力现代化不仅是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是处理好经济发展与生态环境之间关系的关键。[2]乡镇政府是最基层政府，是乡镇区域内开展生态文明建设的主体，推进乡镇政府生态环境治理能力现代化有着重要意义。

1.乡镇政府生态环境治理能力现代化是国家治理能力现代化的重要维度

国家治理能力现代化是应对新时代各种复杂挑战的关键，也是推进中国特色社会主义事业的重要保障。乡镇政府作为最基层政府，其治理能力现代化的实现情况关系整个国家治理能力现代化的进程与成效。新时代社会主要矛盾的变化，体现了人们日益增加的美好生活的需要，尤其体现在对优美生态环境和优质生态产品的需求下。坚持以人民为中心，就必须以改善生态环境质量为核心，满足人民对美好生活的向往。农村是涵养优美生态环境的主体区，是优质生态产品的重要供给者，因此，乡镇政府生态环境治理能力现代化是满足人民美好生活需要的保障，也是国家治理能力现代化的重要维度。[3]

2.乡镇政府生态治理能力现代化是实现乡村振兴的实践基础

乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求表明，乡村振兴并不是单纯地追求经济发展，而是要在发展经济的同时，处理好经济、社会与自然之间的关系。由于受传统发展观念的影响，一段时期以来，乡镇的经济增长方式主要依靠低层次或重复性的项目，使乡镇和农村地区经济有了很大发展，但也带来了资源浪费、环境污染和生态环境破坏等问题。由于乡镇是城市与农村之间的过渡，乡镇经济活动具有城市和农村的双重特点，乡镇生态环境问题也呈现出一些自身的特征，如工业污染与农业面源污染并存、生活垃圾和污水排放散乱等。乡镇的环境问题能否解决，绿色发展能否实现，依赖于乡镇政府的生态环境治理能力现代化水平。可以说，乡镇政府的生态环境治理能力现代化是乡村振兴的实践基础和重要砝码。[4]

3.乡镇政府生态环境治理能力现代化是转变乡村治理模式的现实需要

2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，“要持续开展农村人居环境整治行动，打造美丽乡村，为老百姓留住鸟语花香田园风光”。农村人居环境整治涉及农村污水、垃圾治理和村容村貌提升等内容，必须依靠政府、企业、社会组织和居民的共同参与。随着国家治理体系和治理能力现代化的提出，构建政府主导，企业、社会组织和乡镇居民共同参与的多元治理格局已刻不容缓。这就要求乡镇政府要通过对经济、政治、生态和文化等的职能进行全面改革，切实转变治理模式，提升乡镇政府的生态环境治理能力。乡镇政府要贯彻好党和国家的生态环境治理理念，正确处理好与企业、社会组织和乡镇居民之间的关系，并鼓励其积极参与生态环境治理，构建多元治理格局，从而产生新的生态环境治理模式，推动乡村治理现代化达到预期目标。

二、乡镇政府生态环境治理能力现代化面临的现实困境

当前，乡镇的生态环境问题已成为制约乡镇区域经济社会发展的重要障碍，甚至一定程度上阻碍了乡村振兴战略的顺利推进。破解乡镇生态环境问题，关键在于乡镇政府的生态环境治理能力，但目前乡镇政府生态环境治理能力现代化仍有较长的路要走，面临着许多现实困境。

1.治理主体单一，多元共治格局尚未形成

目前，在乡镇生态环境治理过程中，往往是乡镇政府作为单一的治理主体，企业、社会和个人参与不足。治理主体的单一化，会使政府的权力高度集中，政府在开展生态环境治理的过程中有可能会为了完成治理任务而处于企业的对立面，不利于构建良好的政企关系。随着经济的发展和城市化进程的不断推进，乡镇区域所面临的生态环境问题也更加复杂化，治理难度进一步提升，以政府为单一主体的生态环境治理模式已经难以应对日益复杂的环境问题。[5]造成治理主体单一的原因主要有两个方面，从政府方面来看，乡镇政府与企业、社会组织和乡镇居民联系较少，提供参与生态环境治理的空间和机会也较少，一定程度上阻碍了多元治理格局的形成；从社会方面来看，企业、社会组织和乡镇居民主动参与生态环境治理的观念仍然较弱，不利于多元治理格局的构建。

2.生态环境治理观念滞后，经济发展与生态环境治理之间关系失衡

对大部分乡镇政府来说，对生态环境治理的认识仍停留在污染治理层面，没有充分认识和践行绿色发展理念。面对日益严峻和复杂的生态环境问题，乡镇政府在处理经济发展与生态环境治理之间关系时表现得无所适从。一些乡镇政府走向了两个极端，要么是全然不顾经济发展，以强制性的方式治理生态环境，“一刀切”治理污染问题，使企业丧失了在本地追加投资的热情，给乡镇的经济发展造成冲击；要么就是以GDP为核心目标，不顾生态环境，仍然发展高消耗、高污染的项目，使环境问题更加突出。总的来说，目前大部分乡镇政府没有深刻认识和理解生态环境治理与绿色发展的关系，没有着力于调整产业结构和发展绿色生产方式，这也是乡镇政府生态环境治理能力不足的一个重要表现。

3.法律法规不健全，生态环境治理制度体系建设不完善

首行，法律法规不健全，对一些环境问题的处理规定过于宽泛，缺乏配套实施细则，使乡镇政府在处理环境问题时，操作性不强，难以取得预期效果。尤其是遇到一些新型环境问题时，无法可依，进一步影响了乡镇政府生态环境治理效果。其次，地方政绩考核、干部考核和监督机制不完善等，也导致乡镇政府生态环境治理能力不足。

三、乡镇政府生态环境治理能力现代化的路径探析

要实现生态环境治理能力的现代化，就必须形成多元主体治理格局，提升治理主体的现代化水平，并将绿色发展理念根植于各治理主体观念中，通过不断创新治理方式和手段，完善生态环境治理制度体系建设。

1.构建企业、社会、公众共同参与的多元治理格局

企业、社会和公众的共同参与是推进乡镇政府生态环境治理能力现代化的重要内容之一。政府不再是生态环境治理的唯一主体，对于乡镇政府而言，多元治理格局能汇聚各主体的经验和智慧，充分发挥不同主体在生态环境治理中的优势，形成治理合力，进而提高总体的治理能力，推进乡镇政府生态环境治理能力现代化的实现。[6]乡镇政府必须让渡部分治理权力给其他治理主体，可通过相关法规、条例等明确各参与主体在乡镇生态环境治理中的责任与权力，并对其行为进行规范和约束，防止某一主体滥用权力。同时，政府要创造良好的政策环境，积极培育保护生态环境的社会组织，促进环保组织的健康发展，为企业和个人参与生态环境治理与保护提供有利平台。

2.提升生态环境治理各主体的现代化水平

在多元主体参与的生态环境治理格局中，各治理主体如政府、企业、社会组织、居民的素质和现代化程度，对乡镇生态环境治理效果和现代化水平有着显著影响。乡镇政府在生态环境治理中发挥着主导作用，其现代化水平决定着能否有力协调各参与主体行动，从而最大限度地发挥各治理主体优势，实现“1+1＞2”的生态环境治理效果。对乡镇政府来说，要建立积极的生态环境治理参与机制，并通过政策支持保证各参与主体生态环境治理行为的正向效应。企业要提高自身的生态前瞻性，把握绿色产业发展方向，调整自身产品结构和生产模式，达到节能减排目的，履行企业社会责任。居民个人素质和参与生态环境治理活动的能力如何，决定着乡镇生态环境治理的方向和质量，是保证治理工作高效的重要因素。居民要依靠政府搭建平台，通过合法路径有序参与。

3.树立和践行绿色发展理念

绿色发展理念打破了唯经济发展的思想束缚，科学反映了自然界和人类社会发展规律，是中国特色社会主义建设理论的飞跃和升华，也是对突出环境问题所做出的的积极回应。意识指导实践，乡镇政府作为乡镇生态环境治理的重要主体，其生态环境理念直接影响着生态环境治理成效。在乡镇生态环境治理实践中，乡镇政府要着力转变经济发展方式，由经济优先向生态优先转型，推进经济绿色增长。同时，乡镇政府要对企业的生产环节进行监督，避免在生产环节中可能出现的污染，并通过出台激励政策促使企业实现绿色生产。此外，乡镇政府还要积极组织绿色发展理念的普及和宣传，强化社会群体的生态环境意识，将绿色发展理念贯彻到日常的生产和生活中。

4.健全乡镇生态环境治理制度体系

生态环境治理能力现代化既包括治理主体自身能力的现代化和树立先进的生态环境治理理念，也包括将相关治理主体协调组织起来，并对其行为进行监督考核，并构建信息公开机制和制度。健全的生态环境治理制度体系能够有效协调各主体间关系和行为，提高生态环境治理效率，是乡镇政府生态环境治理能力现代化的保障。健全生态环境治理制度体系，一是要推进生态环境治理法律现代化，加强法规政策的统一性和协调性，对生态环境问题的处理设置统一标准，并明确规定各级政府和政府各部门职责。二是要建立科学的生态绩效考核机制，加大生态文明建设绩效考核的比重，并进一步细化考核指标。三是要建立系统的生态环境治理协调机制，建立便捷化的生态环境治理平台，有效协调各参与主体行为，并通过制度建设形成常态化。四是要建立全面的生态环境治理监督机制，加大生态环境治理相关信息的公开力度，打通社会公众参与监督的渠道，主动接受社会公众监督。

四、结语

党的十九届五中全会公报提出到2035年基本实现社会主义现代化的九方面远景目标，其中包括生态文明建设实现新进步，生产生活方式绿色转型成效显著，城乡人居环境明显改善。乡镇政府生态环境治理能力现代化是实现这一目标的基础保障，因此，必须坚持构建多元治理格局，提升各治理主体的现代化水平，广泛形成绿色生产生活方式，不断创新治理方式和手段，完善生态环境治理体系建设，提升乡镇政府生态环境治理能力现代化水平。