市场监管责任清单制度法治化研究

宋松宛

（中共中央党校（国家行政学院）研究生院，北京 100091）

理清政府与市场的关系是建立现代市场经济的关键。在人类发展的历史长河中，政府和市场的职能都是不可或缺的，但在不断变化的技术、经济、政治环境下，需要进一步理清政府与市场的各自边界或者需要在政府职能与市场机制之间寻找平衡。因此，新型市场监管体系的焦点问题是明确政府监管权责边界。市场监管清单制度是确立政府责任，划分政府监管权限的重要方式，该制度为市场监督主体履行职责提供了合法依据，为社会、公民以及其他组织创造了监督平台。其中市场监管责任清单制度建立是在权力清单的基础上“有效保障政府权力规范运行”的关键，也是理清政府与市场关系的具体措施。

1 市场监管责任清单制度的内容

目前，各监管机关及其部门制定了大量内容各异的责任清单，其原因在其责任清单的建构标准并不明确，只是停留在政策层面，在责任清单的建构上各市场监管机关及其部门具有较大的自主权。各市场监管机关及其部门编制的责任清单内容一般有以下内容：①具体责任，包含监管责任事项、监管责任依据、监管责任主体等；②责任界限，包含各监管机关间的责任划分界限，多监管机关协调监管事项的责任界限、各监管机关及其部门的监管责任范围等；③事中、事后监督制度，事中、事后监管是建设现代化市场经济的关键一环，是责任清单制度内容的重要部分；④责任承担，它规定了对于监管机关相关部门及其工作人员违反市场监管法律或超越职权，以及不积极履行监管职责等所应追究责任的情形、追究监管责任的程序与依据等。

2 市场监管责任清单制度构建的理论依据

2.1 责任清单构建的理念

作为市场监管中的重要一环，也是实现有效监管的关键一步，市场监管中责任清单制度的建构必然要遵循一系列市场监管的法治理念。

一是依法监管理念。社会主义市场经济是法治经济，市场监管行为也要以法律为准绳，构建市场监管责任清单需要依据市场监管法律。二是底线监管理念。社会性监管的相关重点领域应包括涉及公共安全和人民群众生命健康的领域，如药品、食品、生产、医疗器械等重点领域，构建市场监管责任清单制度需要遵循底线监管理念，对人们群众利益相关的监管领域应加以关注。三是审慎监管理念。在建构责任清单制度时要考虑到市场活力，谨慎构建监管机构及其部门的监管责任，保证市场的活力运行。四是精准监管理念。国务院《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》中强调精准监管的理念，即对各监管领域的不同特点和风险程度进行精细划分，采取相应的监管手段，提高监管效率，以适应新型现代化监管体系。相应的，在责任清单制度的构建中，责任的细化程度也应与相关领域相匹配。五是整体政府理念。在以大部门为基本特点的整体政府改革中，我国呈现出监管权力整体运用的趋势，而责任清单制度的构建不仅要保证监管权力的整体运用，而且要限制监管权力的滥用。六是协调监管理念。目前，我国的监管理念正在向监管型国家理念转变，这与监管型国家理念高度契合，在新型现代化市场监管体系的要求下，社会共治是其内在要求。社会共治是指多元化主体参与，多元化手段并用的“多元治理”格局，而如何实现多元化主体的参与有效协调配合是问题的关键。这就需要坚持协调监管理念，使市场监管中的各类主体相互配合，相互协调，从而实现有效监管，构建新型市场监管体系，实现社会共治。而市场监管中责任清单的建构也要依据协调监管原则，使各市场监管主体实现更好地协调配合，加快构建科学、有效的新型市场监管体系。

2.2 责任清单构建的原则

制定市场监管中的责任清单制度既要遵循市场监管法的基本原则，又要遵循其特定原则，具体而言主要有以下几方面。

一是公开监管原则。公开监管原则是实现市场监管法治化的内在要求，适用于市场中的各方当事人。公开监管是以信息公开为核心，要求市场主体准确、及时完整地披露其信息，是提升监管效率，降低监管成本的重要途径。责任清单的公开也属于信息公开的重要组成部分，其建构与制定当然需要遵循公开监管原则，因而市场监管责任清单要依法公开。二是公平监管原则。公平监管原则是要求努力营造市场中的公平竞争环境，这是市场经济健康运行的基本要求，也是市场监管所要达到的目的，所以市场监管中责任清单制定的建构也需要依据公平监管的原则来营造市场运作的良好环境。三是公正监管原则。公正监管就是要执法公正，而制定市场监管责任清单很好地确立了监管主体的监管责任，能够有效保证监管者依法监管、严肃执法。有关信息公开的一系列制度正是公开、公平、公正监管原则在市场中的体现，信息公开是解决市场中信息不对称问题的重要法宝，是解决市场失灵、达到有效监管目的的重要手段，而责任清单制度是信息公开制度的关键一环。四是有效监管原则。有效监管是构建科学有效的新型现代化监管体系所要达到的目的，体现了现代化市场经济中政府的新型监管理念。五是权责统一原则。在权力清单制度基础上构建的责任清单制度，必然要遵循权责统一的原则，该原则是实现有效监管的内在要求，也是监管机关在履行监管职责时需要遵循的原则。

2.3 责任清单构建的政策依据

一系列有关信息公开的法律法规、规范性文件等都是制定责任清单制度的基础，其能够使市场监管责任清单制度在政府改革的深入推进中逐渐形成并完善。当前，我国正在构建一个符合现代市场经济发展要求的科学有效的新型市场监管体系，必须以构建新型市场监管机制为依托。党和政府发布了一系列重要的政策性文件，奠定了新型市场监管机制的基础，其中包括一系列关于清单机制的重要文件。例如2004 年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》；2013年9月，中共中央、国务院印发的《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》，其中明确要求各级政府部门公布权责清单、明确责任主体；2013年11 月通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2014 年10 月通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2015 年12 月发布的《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》，要求以清单的形式大力推进权责公开；2019 年国务院发布的《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》等。

3 市场监管中责任清单制度的法治逻辑

为建立科学有效的新型市场监管体系，实现有效监管的目标，政府的监管理念应随之转变。监管的透明度与问责机制是影响市场监管有效性的关键要素。透明度是指有关市场监管的信息必须如实公开，在透明度的要求下，监管机构对于其公开的信息要依法负责，并依法履行其监管职责。与透明度紧密关联的是问责制，监管部门要以公共利益为依归，采取有利于经济社会发展的监管措施，其不仅需要对法定的立法机关和相关政府部门负责，而且需要对被监管对象和社会公众负责。为使监管机构在其监管过程中积极承担责任，需要一系列制度加以保障，如立法、信息披露等。而市场监管责任清单制度是保证市场监管主体责任的重要制度。要实现有效监管，必然要遵循法治，那么新型市场监管体系必然也是法治市场监管体系，据此，市场监管中责任清单制度的法治逻辑，即通过构建责任清单制度来明确监管机关的责任，保证监管机关的责任实现，同时限制监管机关权力，在此基础上明确责任主体、理清与权力相对应的责任事项，并进一步明确市场监管中各监管主体及其部门间的责任界限，健全问责机制。

总之，市场监管中的责任清单制度应遵循上述的法治逻辑，具体体现为：①明确责任——确立监管机关责任，明确监管机关责任边界；②限制权力——限制监管机关权力；③公众监督——通过公众监督落实监管责任；④有效监管——达到有效监管目的。

4 市场监管中责任清单制度存在的问题与优化

4.1 市场监管中责任清单制度存在的主要问题

4.1.1 责任主体、范围、边界不明确

首先，目前该制度缺乏上层指导，没有统一的建构标准，各市场监管机关及其部门多持有以形式主义与拿来主义对待责任清单的不认真态度，又因各市场监管机关及其部门具有其特定的部门利益，在没有统一标准的情况下，责任清单制度中存在大量的责任主体不明问题，造成确定监管责任困难。其次，目前的监管主体设置的责任清单对民生问题和其他重大问题关注不够，对社会性监管的相关重点领域，如涉及公共安全和人民群众生命健康的食品、药品、医疗器械、特种设备等领域，市场监管责任清单中责任边界的设定并不明确，具有模糊性，这为监管责任主体在承担责任时进行相互推诿提供了可能性。

4.1.2 内容不完善，部分责任链条缺失

“构建贯穿责任清单的完整责任链”是建立责任清单的关键环节，责任事项、责任主体、责任形式、监督方式和事中事后监管等主要链条在各省市场监管责任清单中有所缺失，其主要原因是市场监管责任清单制度缺乏统一的制定规则和中央的专门指导。

4.1.3 缺乏法律依据，责任清单缺乏权威性、规范性

目前，我国几乎没有关于规范责任清单制度的法律，各市场监管部门在构建责任清单时具有很大的自主性与随意性，这样会使责任清单制度缺乏法律正当性和权威性，进一步导致责任清单制度无法发挥应有效用，不利于实现监管目标和建设新型市场监管体系。

4.2 针对市场监管中责任清单制度存在的问题所采取的的应对措施

4.2.1 加强顶层设计，实现有法可依

目前，市场监管责任清单缺乏统一的法律依据，出现了杂、乱、冲突的现象，要解决这些问题，必须从加强顶层设计入手，完善市场监管责任清单相关立法，尽早实现有法可依，确保该制度的正当性、权威性，从而实现有效监管，为市场经济保驾护航。同时，市场监管责任清单法律法规的完善实际上是中国特色社会主义法治体系的进一步完善，是实现良法善治、建设法治经济的重要一步。

4.2.2 完善责任链条，重点加强事中事后监管

各地方的监管实践表明，监管责任链条的不完善是普遍现象。这就需要完善责任链条，对于相关责任缺失部分加以补充明确，构建贯穿责任清单的完整责任链。同时，新型市场监管体系要放宽市场准入标准，加强事中事后监督，尤其是对市场监管责任清单应重点关注事中事后监督环节，实现监管的持续性，改变监管主体主抓事前准入的陈旧观念，真正实现有效监管。

4.2.3 明确责任主体、范围、边界，落实责任追究，强化责任承担

责任主体不明确为责任推诿留下了空间，因此，完善该制度首先要明确主体责任，明确落实责任，杜绝责任的相互推脱。而明确责任主体要依靠法律、政策等上层文件指导，当务之急是完善相关法律法规，进而落实责任追究。另外责任范围、边界的混乱也是导致监管主体推诿责任的重要因素，明确责任边界、范围需要相关部门相互配合、共同明确责任，以避免责任的冲突或者缺失，这样才能倒逼监管主体主动作为，实现有效监管。