国内外国有资产运营管理模式的经验与启示

2021-11-23田春园

商品与质量 2021年41期

关键词：淡马锡国有资产资产

田春园

盐城市城市建设投资集团有限公司江苏盐城 224005

通过探析国内外国有资产运营管理模式，并总结这些模式的实践过程，从中归纳出适合我国相关事业发展的优秀经验，从而推动相关事业的创新与改革，为合理地解决发展中存在的矛盾提供有效的处理思路，促进管理水平与服务质量的进一步提升。

1 我国国有资产运营管理模式概述

1.1 清江模式

首先，清江模式的含义。所谓清江模式，具体指代我国清江流域的水电开发，在构建现代企业制度时，严格以明确产权和责权、政企分离及科学管理等要求为依据，在组织生产的同时不断的进行研究与归纳，从而建立起的满足发展需求的国有资产运营管理制度，不仅包括业主负责、建管结合与主体明确、产权明晰等方面，还涉及了流域开发和滚动发展等内容。其产权关系结构囊括了国家、国资委、商业性国有资产经营机构、地方性资产经营企业等。其中，各产权关系主体的具体职权如下：第一，国家。国有资产归国家所有；第二，国资委。国资委是我国重要的政府部门，其需要对国有资本的运作进行严格管理并实施监督，同时监督商业性国有资产运营机构的国有资产的运营情况以及保值增值的情况，并审计该机构的财务报表等。针对商业性国有资产运营机构的生产经营，国资委不能进行干预；第三，商业性国有资产运营机构。主要是指省级水电投资公司，是投资主体，在相对程度上具备国有资产的拥有权，与此同时，还可行使法人财产权与收益权。该机构能够对国有资产产权的改变与重组进行决策，负责管理国有资产的产权管理情况及价值形态。除此之外，针对和具体的资产经营企业之间的权益关系，商业性国有资产运营机构需要借助董事会决议等措施进行规定；第四，具体的资产经营企业，是市场经营主体，对水电的生产、电站的建设与管理负责。

其次，清江模式的特点。第一，为有效分离政府管理职能、国有资产所有者职能发挥了重要的作用。省级商业性国有资产运营机构作为投资主体，拥有国有资产的相对所有权，打破了传统的政府部门来投资的格局，从而有效解决了国有资产权能结构错位的问题；第二，为分开国有资产行政监督管理职能、国有资产经营职能提供了强大的助力。商业性国有资产运营机构需要发挥所有者职能，是对传统体制下的国有资产管理方式的创新，将以往的单纯的行政手段转变为经济手段[1]。

1.2 其他模式

我国部分地区政府的相关部门与单位建立了国有资产经营开发公司，以此来管理国有资产，总体来说，实践效果还是不错的。这种类型的公司作为投资主体对相关工程项目的资产运营进行管理，将存量资产全面盘活，进而把国有资产的应有价值充分地呈现出来。

2 其他国家国有资产运营管理模式概述

2.1 管理模式

（1）两层模式。两层模式就是政府根据不同的方式直接对公共资产展开监督和管理，即政府、资产使用者之间不再配备中间机构，对中央财政部、相关主管部门进行有机地结合，其间以财政部为主要负责部门。现阶段，德国、法国、美国和日本采用的就是两层模式。

（2）三层模式。所谓三层模式，是指设置专门的国有资产管理机构，该机构拥有国有资产所有权，同时通过各家控股公司管理国有企业。此处的专门机构不隶属中央财政部，并且也不属于国有企业的主管部门。三层模式国有资产运营管理模式具体包括三个层次：

（3）国有资产综管机构，又称为国有资产行政管理机构，该机构需要统筹设计国有企业发展经营的方针目标，以此保证控股公司的发展方案与国家经济总目标相符。不仅如此，国有资产综管机构还需要对计划的落实情况进行核查监督，同时针对控股公司申请国家款项的问题，该机构负责提出自己的建议。此外，该机构还要负责审批股份的转让及买卖。值得一提的是，国有资产综管机构不能参与控股公司负责人的任免以及日常的管理工作。

（4）国有资产产权经营机构，主要是指国有资产专门管理机构直属的各控股公司，对上认真执行国有资产综管机构的指令，对下科学管理下属国有企业，与此同时，还必须要对国有企业的利益进行密切保护。

（5）国有企业。从本质上而言，国有企业是由国家或国家持股机构控股的企业，主要负责进行生产经营活动。在全球范围内，国有企业也分为多种类型，其中涵盖了中央政府国有企业、地方政府国有企业、多个投资者的混合型国有企业等。意大利的国有资产运营管理模式采用的就是三层模式。

2.2 实践成就

在国外的国有资产运营管理模式的实践过程中，形成了两种优秀的管理模式：其一，美国的TVA管理模式，设立美国田纳西流域管理局，主要负责对公共资产的运作进行管理；其二，新加坡的淡马锡模式，淡马锡控股有效公司是全资国有控股公司，不仅需要对国有资产进行管理，还要通过产权结构对国有企业展开管理，同时利用市场运作经营国有资产。

2.2.1 TVA管理模式

（1）在经营方面，构建了较为完善的运行机制。美国田纳西流域管理局在经营过程中建立了良性的循环机制：①联邦政府的政策扶持，其中包括为工程项目拨款，同时鉴于TVA隶属联邦机构，因此符合免税政策，后期改为抵税征收。在TVA模式的发展初期，联邦政府的政策扶持发挥了巨大的作用；②经营活动多为盈利项目，其中以电力开发为典型。通过开展盈利项目，为该项模式的进一步发展成熟奠定了资金基础[2]。早期主要经营水电项目，同时投资火电站，后期随着公司的发展壮大，有开始经营核电及燃气电站等工程，这些项目的利润为公共管理提供了充足的资金；③通过债券的形式筹集发展资金，为开发各项电力项目提供资金支持，进一步推动了公司的稳定发展。

（2）在管理方面，形成了成熟的运作模式。TVA作为美国联邦政府一级机构，其管理权力的实现需要通过三层机构来实现，即拥有政府权力的机构、TVA董事会、地区资源管理理事会。一般情况下，TVA董事会主要有三位成员，政府总统提出成员名单，并经由国会进行讨论和通过，之后再进行任命。该成员可以形式TVA的一切权力，并接受总统与国会的直接管辖。在董事会之下设立执行委员会，主要是由15名高级管理人员共同构成，其中每位成员都需要主管一项业务。此外，董事会可以自主建立内设机构，同时以业务的实际需要为依据对其展开合理调整。总而言之，完善的管理体制与成熟的运作模式在TVA成功的道路上发挥了极其重要的作用。

2.2.2 其次，淡马锡模式

新加坡淡马锡控股有限公司归国家财政部管辖，同时亦是新加坡规模最大的全资国有控股公司。

（1）管理体制。淡马锡对国有资产进行管理，同时利用产权纽带对国有企业展开管理监督，并依靠市场手段经营国有资本。淡马锡不仅拥有独立法人权，还具备足够的自主权，通过市场化方式进行经营发展，在这一过程中，即使国家政府没有直接参与经营，但是也充分实现了其对国有资产的所有权。由政府委派公司董事把控人事权，与此同时，对财务报告进行审阅，并参与公司经营、投资计划等的讨论制定。此外，还需要控制公司的发展方针，利用各种投资形式为国有资本的保值增值提供保障。

（2）法人治理结构。淡马锡完全是以新加坡公司法及其他相关章程为依据进行管理的。董事会领导全体公司员工进行经营运作。而在董事会之下，需要设立三个委员会来共同展开管理，其中包括常务委员会，审核委员会、领导力发展与薪酬委员会。董事会拥有高级经理层的聘任权，而高级经理层需要负责经营活动，同时接受董事会的考核及监督。

（3）母子公司权限明晰。淡马锡充分运用了积极股东的管理方式，对下属关联公司的发展战略提出建议，以此来实现股东权利，不参与属下公司的日常经营。对于关联投资公司的管理层，淡马锡不实施直接任命，实际上是通过下属公司聘任高素质的经理人才[3]。

（4）模式特点。新加坡国内良好的公司政治经济环境以及成熟的法律机制为淡马锡的发展发挥了积极的作用。淡马锡模式主要有三点特征：①明确分开了投资主体和决策主体，为公司的独立决策权提供保证，从而为企业更好地适应市场变动提供有利的条件；②淡马锡属于母公司，利用董事代表制度管理和监督属下公司，并且借助财务手段展开把控。另外，淡马锡还会对下属企业的发展战略形成强大的影响，以此来实现股东权利，然而却不会直接参与子公司的日常经营活动；③淡马锡公司是新加坡最大的全资国有控股公司，其发展的主体思维是以效益为先，同时经营的最终目标就是获取最大利益，从投资者的立场出发进行企业运作。

3 国内外国有资产运营管理模式的启示

我国水利事业单位能够充分学习国外国有资产运营管理模式的优秀经验。除此之外，即使水利事业单位不接受国资委的监督与管理，然而国资委统辖的国有资产运营管理模式却可以给予水利事业单位较多的借鉴。

3.1 明确划分产权关系，创新管理模式

通过研究并吸取国内外国有资产运营管理模式的优秀经验，水利事业单位为了有效解决目前存在的发展矛盾，推动单位的可持续发展，对自身的资产运营模式展开了不断的改革与创新，更加凸显了国有产权的关键地位，同时对产权关系进行了明确划分，实现了事业单位与下属企业的有效分离。不仅如此，对下属企业来说，水利事业单位作为股东享有资产收益权，并且可以参与管理者的选任、重大决策会议等，但是不得对关联企业的经营运作进行干预，真正突出了下属企业的独立法人权，这样确保在市场经济的影响下，国有资产依然能够稳定的保值增值。

3.2 事业单位履行政府职能，同时合理进行资产经营

在市场经济成熟的希望国家国家，政府以及社会组织会利用各种各样的方式来获取经费，其中最为主要的方式还是借助自身的资产进行多样化投资，以此为自身的运营提供足够的资金支撑。其中以TVA模式为典型。而对于我国的事业单位而言，情况也是大同小异，会通过自身的资产、技术等合理地参与投资，从中收获一定的资金效益。因此，事业单位不仅需要履行政府职能，与此同时，还可以进行资产的经营运作，二者之间并不冲突。我国政府支持某些事业单位将自身的资产与资源投入部分行业，合理地建立具备行业优势、资源优势的企业，从而为事业单位的改革与创新奠定经济基础。水利事业单位在全面发挥行政职能的前提下，可以学习国内外国有资产运营管理模式的实践经验，进行对外投资。

3.3 搭建资产运营平台，促进事业产业化发展

在市场经济成熟的发达国家，政府会对非营利性的、公益性和公共性都强的领域进行投资，而对于除上述领域之外的其他社会事业，政府会出台相关的法律规章，以此来推动社会事业产业化发展。因此，我国的水利事业单位也能够遵循市场变动的规律，结合我国事业单位改革的要求和目标，规划国有资产投资的产业与规模，硬脆同时，还应当建立健全资产运营平台，进而为国有资产的运作经营提供助力。

3.4 不断优化资产经营者业绩考核机制，构建完善的约束体系

通过分析我国清江模式与新加坡淡马锡模式可知，在资产运作的过程中，成熟完整的资产经营者业绩考核机制可以发挥出重要的作用。所以，我国的事业单位需要按照国家出台的相关法律法规及行业规定，构建完善的资产经营者业绩考核制度，从而更加科学地招揽人才，同时严格测评资产经营者的资格和成绩，进而促进事业单位的稳步上升。

3.5 进一步完善相关制度

大幅度提高事业结构资产管理的科学性与规范性。建立健全相关制度，不断提高机制体系的科学性与合理性，进一步推动配套制度的成熟完善，同时制定明晰权责关系、促进职能发挥的监督机制，以此确保国有资产运营的顺利进行。应用完善的运作体系对国有资产进行管控，这样更加凸显了管理的权威地位，有效规避了管理中断的问题，与此同时，通过有效分离各个主体的权利义务的关系与范围，在很大程度上提高了事业单位国有资产运作的稳定性与科学性。