PPP财政风险管理研究

刘 楷 中国财政科学研究院

一、PPP财政风险的基本分析

(一)定义

要对PPP财政风险进行分析，必须充分认识财政风险。关于PPP财政风险，从不同的角度有不同的定义。以财政风险为侧重点，其可以定义为客观因素叠加政府在PPP领域财政行为的不确定性造成财政职能无法有效发挥，引致公共利益发生损失的可能性。以PPP的风险为侧重点，其可以定义为政府方在参与PPP时阻碍政府通过PPP项目高效地实现财政职能的任何一种可能性。

综合多种视角，笔者认为PPP财政风险可以这样定义：在PPP项目的全生命周期过程中，政府因承担责任或履行义务而产生的或可能产生的财政资源消耗造成财政职能无法有效发挥，引致公共利益发生损失的可能性。

(二)内容

从根源上讲，PPP财政风险来源于政府在PPP项目中需要承担的责任和履行的义务，主要有两点，一是履行公共产品和服务的供给职能，二是履行合同约定。根据Hana的财政风险矩阵，共有四类PPP财政风险：直接显性风险、或有显性风险、直接隐性风险和或有隐性风险。该类划分方法需要区分两组概念。第一组是直接风险和或有风险，其区分标准是：是否为特定情况才会产生的风险。第二组是显性风险和隐性风险，其区分标准是：是否为法律或合同规定的政府需承担的责任而产生的风险。

就显性风险而言，根据21号文①和10号文②，显性风险包括股权投资、运营补贴配套投入和风险承担。其中前三项都属于政策规定的政府需要承担的直接支出责任，属于直接显性风险。风险承担的支出责任的形成与否，取决于风险事件是否发生。只有当政策或法律发生变动时，才会形成政府的支出责任，属于或有显性风险。

就隐性风险而言，在某些特定情况下，政府基于履行财政职能、保护公众利益的考虑，或迫于利益集团的压力，不得不承担部分支出责任，这就构成了或有隐性风险。如社会资本方破产或无力继续运营时，为了保护公共利益，政府会直接将PPP项目回购。此外，由于PPP项目具有复杂性和长周期性，因此，会有一些不可预见的因素，导致合同调整或重新谈判，这就产生了额外的支出责任。若该类支出按照比较优势原则本应由社会资本方承担，但在项目操作的实践过程中政府不得不追加支出，这就形成了直接隐性风险。

二、PPP财政风险管理现状分析

PPP财政风险管理就是对PPP可能产生的财政风险进行充分的识别、防范和化解。它是防范化解重大风险的重要环节，是强化地方政府债务管理的必要举措，也是PPP充分发挥财政职能的基本前提。

(一)PPP财政风险管理的内容

在我国PPP实践中，PPP财政风险管理内容主要包括三部分：“两评”和绩效管理，其中两评是指物有所值评价和财政承受能力论证。

物有所值评价(VFM)通过比较PPP和政府传统采购两种模式，评估采用PPP模式提供公共服务项目是否更为有效。有两种评估方法：定性和定量评价。定性评价采用专家评分法，评分指标主要有两种：基本评价指标(权重80%)和补充评价指标(权重20%)。评分时，每种指标都包含多个指标，每项指标都分为五个等级，对应相应的分数，最终评分≥60则可通过定性评价。定量评价则是在收集相关数据的基础上，通过比较PPP值和PSC值的大小来判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。其中PPP值是指PPP模式下政府方收支相抵余额的净现值。PSC值又称公共部门比较值，即政府传统采购模式下全部成本的现值。若PPP值＞PSC值，则非物有所值，不能通过定性评价，若PPP值≤PSC值，则物有所值，可以通过定性评价。

财政承受能力论证则是对PPP项目的实施是否影响财政可持续性评估。主要分为四个步骤：1.明确PPP项目全生命周期的财政支出责任。2.对确定的支出责任进行计算和汇总。3.根据上述总结对财务承受能力进行评价，评估范围包括财政支出和项目的行业和领域平衡性。4.公开相关信息，包括项目目录、项目信息和跟踪进度。

绩效管理是对PPP项目的全生命周期中开展的绩效目标和指标设置、绩效监控、绩效评价、结果应用等管理。绩效管理对项目各个周期进行及时监控和评价，有利于政府决策。对于达到绩效目标的项目，政府足额拨付预算资金。对于未达到绩效目标的项目，政府在拨付财政资金时，就会选择减少支付或不予支付。

(二)PPP财政风险管理方式

为防范PPP财政风险，我国主要采取了综合信息平台管理的方式，具体包括项目库管理、机构库管理、专家库管理等。

项目库管理主要包含四部分内容。首先，根据项目的不同阶段，将项目库分为两类：项目储备清单和项目管理库，项目识别阶段的项目包括在前者中，后者管理处于其他阶段的项目。二是严格规范新建项目仓储标准，“两评”不合格的项目不准入库。三是对入库项目进行集中清理，其中明确要求未按规定开展“两个论证”的项目，应予以清退。四是建立示范项目库，对于运作程序规范、运营状况良好且具有示范作用的项目，纳入示范项目库。机构库管理是指依托综合信息平台建立一个咨询机构的集合，为政府方提供包括“两评”和绩效管理在内的咨询服务。专家数据库管理是指建立专家数据库，确保PPP相关项目评估等活动的公平公正、科学开展，防止出现PPP项目前期评审环节过于宽松而导致产生财政风险。

(三)我国存在的问题

一是缺乏针对性的法律法规。我国并未针对PPP专门进行立法，在实际操作过程中，多是参考其他领域相关法律进行处理，且这些法律并没有针对PPP做出具体规定。但PPP参与主体较多，操作流程复杂，具有很强的综合性，在对PPP财政风险进行管理时经常会出现法律不适用的状况，既增加了不必要的工作环节和成本，也加大了风险发生的可能性。此外，由于目前已有的政策法规层级较低，且没有对PPP项目要件进行精确界定，实践中出现了PPP异化现象，明股实债、保底承诺等以PPP的名义进行变相融资的项目频出。

二是风险管理内容有待进一步科学化。在财政承受能力论证方面，10%红线在实际测算过程中存在很大的不确定性，容易使地方政府出于当前利益最大化的目的将财政风险向未来转化。具体操作有两种：一是通过忽略日常维护等支出责任有意识地减少预算安排中的支出责任；二是通过有意识地放大增速增加一般公共预算支出规模。在物有所值评价方面，目前我国主要使用定性评价，采取专家组评价的方式。该方式主要受人为主观因素影响，不确定性较大。在定量评价中，我国相关技术有限，缺乏相关数据进行参考，计算的PPP值和PSC值与实际水平尚有较大差距，有待进一步优化。

三是风险管理方式有待优化。目前，我国PPP财务风险管理主要是基于项目数据库管理，行政化色彩浓厚，降低了项目运行效率。设置项目库的最初目的是建立统一的信息统计平台，但在实施过程中逐渐演化为管理者，项目需要经过层层审批和反复修改，延长了项目流程，增加了项目环节，大大降低了项目的实施效率。

三、PPP财政风险管理的国际经验借鉴

(一)英国

英国PPP模式应用较早，在PPP财政风险管理方面经验丰富。一是英国相关法律法规体系较为完善。在法律层面，英国没有专门针对PPP展开立法，而是在《政府采购法》、《公共合同法》等通用法律中规定了私人资本进入公共基础设施领域的准入规则及筛选标准。在法规指引层面，既有《公共财务管理》规定政府的财政原则，又有细项规范性文件如《PFI/PPP采购和合同管理指引》对具体操作细节进行规范。二是建立完善的风险评价制度。在长期实践中，英国已经形成了标准化的“物有所值”评价程序，可以确切的评估项目价值，为有效防控财政风险提供了基础性条件。三是建立了明确的项目风险分配机制。项目经营风险一般由私人部门根据有关信息自行承担，政府不会采用补贴和提前付费的形式为私人资本降低风险。政府仅根据PPP合同承担固定的成本，面临的或有风险较低。

(二)澳大利亚

澳大利亚的PPP模式应用在世界处于领先水平，在PPP财政风险管理措施方面也具有较强的借鉴意义。一是设立专门的PPP管理机构，即澳大利亚基础设施局(IAU)，负责管理和审批全国的PPP项目，并制定相关政策满足需求。二是构建严格的审计和绩效评价机制。以维多利亚州为例，维多利亚审计署对本州内所有的PPP项目进行审计和绩效评价，并将最终结果向州政府报备。三是形成公开透明的信息披露制度。一方面，按照澳大利亚会计准则理事会的规定，PPP合同的政府签约部门必须提供一份材料，对其合同期内资产和债务安排进行说明。另一方面，要求披露项目合同信息。以维多利亚为例，维多利亚PPP中心参与的所有项目合同必须在融资计划完成后三个月内公布，所有人均可查阅合同细节。

四、完善PPP财政风险管理的建议

(一)建立完善的PPP法律法规制度体系

短期来讲，一是要协调各部门之间的法规政策，避免政策打架的现象发生。二是对相关法规政策进行实施效果评估并及时做出调整，对实施效果好的政策加以坚持，实施效果差的政策及时叫停加以改进。三是针对PPP异化现象出台新的法规政策进行严格管理，如采取相关政府部门一定期限内不得新上PPP项目，与官员绩效考核体系挂钩等手段严禁明股实债、保底承诺等以PPP的名义进行变相融资的现象出现。

长期来讲，应当针对PPP进行专门的立法。具体包括以下步骤：首先在国家层面进行全局化的PPP立法，对PPP项目实施界限、政府的审批权限、流程管理、整体合同框架、风险分担机制和退出机制进行明确规定。其次，建立一个全国性的PPP法律政策解释机构，由全国人大授权，及时收集和处理PPP实施过程中出现的问题，为法律的调整构建缓冲期，提高整体运行效率。

(二)改善PPP财政风险管理内容

短期来讲，在财政承受能力论证方面，继续改进10%红线。具体操作包括：1.对PPP操作中随意增加一般公共预算支出规模的行为，进行严格监察，发现后根据实际情况严肃处理，包括但不限于处分责任人、一定期限内不允许地方新上PPP项目等措施。2.建立分项目类别的支出责任表，对各类项目主要支出方向进行列示，根据此表对各项目预算安排中的支出责任进行筛查。在物有所值评价方面，微调定性评价。具体操作为：1.严格规定定性评价和定量评价两种评价均通过才可视为通过物有所值评价。2.严格审查参与定性评价的专家资格，实行动态退出机制，对于所有有资格参与评审的专家实行全国统一信息平台管理，及时全面披露相关专业信息。3.利用大数据、云计算等新技术提升企业竞争力技术水平定量评价，逐步增加定量评价在实际操作中的质量和比重。

长期来讲，在财政承受能力论证方面，引入新的评价指标，不仅要从财政支出角度出发，还要综合考虑财政收入、负债率、偿债能力等多种存量因素，建立更加全面的评价指标体系，并通过科学测算赋予不同指标的适度权重。在物有所值评价方面，从定性评价转向定量评价，提高风险定量分析技术，从风险识别、风险分配、风险量化等角度不断完善风险分析方法，提高定性评价的科学性和准确度。在绩效评价方面，对13号文(同上)的实施效果进行定期评估，在动态评价的基础上不断完善评价方法和内容，逐步完善PPP项目全生命周期绩效评价，全面防范PPP财政风险。

(三)优化PPP财政风险管理方式

短期来讲，一是完善项目库管理的方式。在保证严格防控PPP财政风险的基础上，减少其行政化色彩，把项目库管理重点放在提高PPP项目质量、运行效率上，避免重复审批、反复修改等状况的出现。二是划清中央和地方政府PPP财政风险管理的事权界限。中央政府负责识别、监控和防范全国性PPP财政风险，如对全国PPP项目整体支出责任绝对值和相对值的宏观性把控等。地方政府负责识别、监控和防范地方性PPP财政风险，例如，审查PPP项目各阶段的财务风险等。

长期来讲，应当建立完善的PPP财政风险信息披露管理方式。具体包括：1.紧抓PPP项目中后期的信息公开工作，借鉴其他国家的相关经验，对中后期的信息公开特别是财政风险管理的信息公开高度重视，严格管理。2.将PPP的财政支出责任纳入向人大报告、审批的范围，并将每年的PPP财政风险管理状况以报告形式向社会公开，接受社会监督。3.对财政风险较大的项目进行单独信息披露。尤其是对其财政支出责任、支出过程、支出结果以及财政风险管理标准进行重点披露，并分析其是否对相关政府部门财政职能的有效发挥产生影响。

注释：

①21号文指《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金〔2015〕21号。

②10号文指《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》财金〔2019〕10号。