浅谈PPP项目投融资管理存在的问题及对策

2021-11-23王炜炜郑州路桥建设投资集团有限公司

现代经济信息 2021年14期

王炜炜郑州路桥建设投资集团有限公司

前言

随着我国经济的不断发展，近年来我国市场经济运行模式也发生了巨大改变，此种改变一方面而言，是一种成功的创新，促进了我国经济发展。另一方面而言，调查研究显示，虽然我国整体经济发展迅速，但政府债务却依然不少，这导致地方政府面临着较大的经济困难，政府缺乏为民众提供高生活水平的基础设施建设资金，从而无法满足民众日常生活需求，影响民众消费，民众资金全部堆集在银行，市场流动资金少，不利于地方政府实现经济持续增长，对地方经济的长远发展不利，进而影响我国整体经济发展。因此，地方政府应打破常规，积极引进社会资金，通过与社会资金合作方式，补全基础建设所需资金漏洞，改善民众生活水平的同时，刺激民众消费，促进地方经济发展。本文旨在综合分析PPP项目投融资管理中存在的问题，并针对问题给出相应解决措施，以供相关工作者借鉴与参考。

一、PPP项目概述

自国际上为鼓励外国投资，刺激国内经济发展以来，诸多国家与他国开始签订了双边投资保护协议，其保护协议作用主要以确保对方国家的个人和公司在己方境内的投资进行法律保护和支持。简而言之，即使外国投资人或公司在没有和东道国签订任何协议或合约的前提下，外国投资方仍然有权利要求东道国对其投资进行保护和支持。除此之外，如果东道国未按照投资保护协定的标准为外国投资人提供保护，投资方可要求东道国进行相应赔偿。据悉，时至今日，我国已经与国际上超100个国家签订了双边投资保护协议，随着此种协议的签订，一定程度上打消了外来投资人顾虑，刺激了外来投资人对我国项目的投资力度，其中自然包括与政府的合作项目。由于外来投资与政府合作收益大，社会资本与政府合作逐渐被认可，双方在平等协商基础上签订合同，秉持“利益共享、风险共担”合作理念，这不仅能够有效减少政府财政压力，并且可降低社会资本投资压力，以此确保双方能够达到合作共赢局面[1]。例如，据相关文献显示，截至2017年3月底，我国入库项目高达12 287个，累计投资金额达14.6万亿元，其中被国家列入示范PPP项目且项目协议已进入执行阶段的共有464个，投资额达11 900亿元，落地率66.6%。

二、目前PPP项目投融资管理存在的问题

(一)SPV公司的管理制度与PPP项目特点不符

SPV公司指的是社会资本与政府机构为构建和运营公共产品或服务过程中，创建的具有特殊目的地机构，是二者合作项目实施的重要载体，相当于二者合作过程中，项目正常运行的主要纽带。而据调查研究发现，部分SPV公司作为项目实施的主体，其内部管理模式以及对项目的管理规则无法适应PPP项目稳定发展要求，并主要表现于以下两方面[2]。

1.相关部门对项目公司的资质规定不合理

时至今日，我国对于此种枢纽项目联合体的资质、审核、管理要求不够统一，导致项目联合体的整体工作能力层次不齐。以建筑PPP项目为例，部分地方政府要求项目联合体的每一投资方必须拥有工程建筑资质，而此种要求则在一定程度上将部分金融机构挡于门外，遏制了相关投资者的进入。而就实际情况而言，如若投资金融机构能够在构建项目联合体前便进入其中，对后期项目联合体的构建、融资方案制定以及工程造价预算皆十分有利。

2.项目施工方需提供流动资金支持

当下制度影响下，对于部分大型项目而言，一方面项目投资周期过长、资金规模大，导致项目实施过程中，经常因资金到位率差出现空档，影响项目正常实施。另一方面，由于资金审批流程复杂，复杂的审批流程会导致项目实施过程中，资金流转衔接困难，此时为确保项目能够正常实施，不影响工期，决策者往往会要求施工企业先行提供流动资金支持。而此种解决方式则必将增加施工企业的投入成本和风险，出现风险与投资不对等的情况，长期以往，可能导致施工方与投资方之间徒生嫌隙，不利于项目稳定发展[3]。

(二)企业缺乏决策能力

据调查研究发现，现行制度下，部分地方PPP项目合作模式的开展，在实际应用层面依然存在诸多复杂问题。主要表现为以下两方面。

1.投资体制仍处于变化之中

随着我国经济不断发展，当下现代化经济体系正在构建之中，这也导致市场经济变化快，投融资体制不得不跟随社会市场经济变化做出相应调整，这一方面无疑加大了PPP项目投融资风险，对企业高层决策能力和判断能力要求更高。另一方面，由于社会市场经济变化快，社会资本投资权益制度不够完善，包括部门间标准不统一、协调能力不足、相关规则制定不够完善等等。致使项目参与方与施工方容易形成沟通偏差，而企业高层则会增加项目评估、项目风险资讯费用，增加了不必要的项目成本投入，对项目发展不利。

2.企业对PPP项目认知不足

根据调查研究发现，部分企业对PPP项目合作模式认知和了解不够充分，而在此基础上，企业高层一味追随风口，从而导致投资缺乏科学性、合理性、有效性，为企业发展埋下巨大隐患[4]。以建筑行业为例，诸多建筑企业对传统投资模式了解清晰，而对PPP项目合作模式认知差，并且建筑高层往往为快速拿下项目，在对项目内容了解浅薄的前提下，不顾项目风险和运行模式，采用传统方式参与PPP项目中，而此种参与方式无疑为企业增添了项目风险，甚至给企业造成不可逆性损失。除此之外，由于社会资本与政府掌握的信息存在不对称性，会在一定程度上降低社会资本企业投资积极性[5]。

三、针对PPP项目投融资管理存在问题的具体对策

(一)构建真正的SPV公司，实现破产风险的彻底隔离

时至今日，虽然在PPP项目投融资合作项目中，双方会建立SPV公司，但建立的SPV公司往往只是徒有其表，无法发挥实际效用。因此，双方应根据项目发展实际情况，对项目进行全方位综合考量后，包括融资资金、项目预算、施工期限等，构建能够发挥实际作用的SPV公司，以此实现企业破产风险的彻底隔离。SPV的母公司需要承担SPV公司的担保、连带责任，其它责任则由SPV公司自行承担，使SPV公司与母公司实现真正意义上的风险隔离，降低社会资本企业的投资风险，有利于PPP投融资项目的促成与开展[6]。除此之外，SPV公司作为PPP项目开展的主要载体，是社会资本与企业沟通的重要枢纽，故而SPV公司应承担起相应责任，秉持对双方负责的处事态度。例如，包括根据项目合作双方的实际情况，制定有效沟通、管理体系以及通过合理方式避免项目实施流动资金出现衔接问题，以此促进项目和平稳定发展。

(二)完善项目风险分担机制，减少企业高层决策压力

根据对大量成功的PPP投融资项目分析研究发现，其中对PPP投融资项目影响明显、且极其重要的因素便是项目风险承担机制，采用合理的项目风险承担机制能够有效强化双方信息沟通效率，降低项目施工成本，以此确保项目能够稳定、健康、持续的发展。除此之外，完善项目风险承担机制，还能有效减少高层决策压力[7]。例如，采用上文有所叙述的SPV公司分担企业风险，能够有效确保企业根本利益不受影响，有利于降低企业投资判断和投资决策压力。

(三)企业提升对PPP项目认知，采用多样化投资方式

企业应全方位提升对于PPP投融资项目合作模式的认知程度，要求企业员工针对PPP项目的成功案例和失败案例作出综合性分析，吸取成功经验，避免造成失败的漏洞，提升项目成功率。而后企业则可采取多样化投资方式，不可仅使用一种投资方式[8]。例如，投资方式可包括股权融资、贷款融资、债券融资等，以此降低企业投资风险的同时，能够丰富融资渠道，对项目后期发展具有积极影响。