完善调价机制，在污水处理行业推行政府购买服务

凌 卫 柳州市污水治理有限责任公司

一、污水处理企业现状

国家对污水处理设施的大规模投资始于2008年，经过2008—2014年各地政府委托政府平台公司利用政府拔款、银行贷款(包括政策性银行)、国际金融组织和外国政府贷款建成污水处理设施，使各地、市污水处理能力显著提高。

随着国家对环保要求提高，建成的污水处理厂纷纷进入设备维修期，因为运行经费不足，在一些城市特别是不发达、欠发达的市、县、乡污水处理设施不能正常运行，有的甚至成为“晒太阳”工程。城区、县区的内河成为污水蓄水池，直接威胁人民生活和身体健康；一些中西部城市十分紧张的水资源短缺现象日益严重，可以利用的水资源不能进入再利用的良性循环。完善污水处理收费来源，实施政府购买污水处理服务，是保证污水处理企业运行费用的最佳方式。

二、污水处理设施运行经费来源

根据2014年12月31日，财政部、国家发改委、住建部三部委下发《污水处理费征收使用管理办法》(下称管理办法，财税(2014)151号)第十三条、第二十二条明确：随自来水水费一并收取的污水处理费是污水处理设施经费主要来源；不足部分地方财政应当给予补贴，地方财政是污水处理设施经费必要补充。在2015年发布了有关污水处理的收费标准的规定，在规定中明确提出在最迟是2017年前要进行相应调整。其中，城市居民产生的污水每吨收费应在0.95元以上，非居民污水每吨收费应在1.4元以上；而县城以及重点镇居民产生的污水每吨收费应在0.85元以上，非居民产生的污水每吨的收费应在1.2元以上。

污水处理设施运行有明确的资金来源，却因经费不足部分停运，原因如下：

(一)污水处理运行成本与处理收费标准长期倒挂

广西南宁市污水处理收费标准为“自来水用户收费单价为1.17元/立方米，而财政局与南宁绿城水务(股票代码“601368”)《特许经营权协议》中约定的污水处理服务单价为1.78元/立方米。云南昆明地区居民污水处理费标准为1.00元/立方米，但昆明市滇池管理局与滇池水务(股票代码“3768.HK”)《特许经营权协议》中约定的污水处理服务单价为1.58元/立方米。

上述两个属于中西部省会城市，两污水处理企业已成功上市，污水收入单价与政府购买服务的单价严重偏离却无法调整，在一些污水处理量小，而污水处理单位成本高的中小城市，单位污水收费与污水处理单位成本偏离尤为严重。在我国污水成本与污水处理收费长期倒普遍存在，长三角经济带、部分省会城市能在污水处理行业实现污水处理收费不足，财政给予一定补贴。但在一些中西部地区及不发达、欠发达地区财力不足，难以实现“在污水处理收费不足，给予财政性补贴”。

(二)难以实施的调价机制

污水处理费标准制定本质为“政府定价”，即当污水处理成本与污水处理收费价格偏离时，政府的有关部门要按照相关法律规定对企业污水处理需要的金额进行审查，还要请相关的专家进行证实，然后有关人员通过集体会议的方式对污水重新定价。

污水处理收费作为政府定价，却难以实施调价，其一是污水处理收费直接涉及民生，范围广，服务受众多，其价格的微小调整容易引起广泛关注，影响社会稳；其二是污水处理收费调价涉及考核政府绩效物价指数，直接影响政府的绩效考核。

国家环保要求持续提升不断推高污水处理运行成本，与多年不变的污水处理费标准，使得地方政府污水处理财政支出压力与污水处理企业经营效益之间的矛盾日益加深。

三、建立“污染者付费”调价机制

《国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》(发改价格规〔2018〕943号)等相关文件，协调政府打造出适用于绿色发展的价格制度，为污水行业推行政府购买服务提供资金来源。

完善污水处理收费机制。加快构建覆盖污水处理和污泥处置成本并合理盈利的价格机制，推进污水处理服务费形成市场化：

(一)确立城镇污水处理费用的动态调治制度，根据要处理的污水排放以及污泥的处理情况所需要的费用(不包含其他费用)，和企业所得到的合理利润，规定处理污水收费情况，还要依靠定时地评估情况进行相应的调整。

(二)确立企业污水排放差异化收费制度。其中，收费标准根据不同的污水浓度、污水中所包含的类别以及企业的环保信用等级也会有所不同。制定不一样的收费标准可以让处理污水的企业把污水处理得更好。

(三)相关部门应当完善各项指标以及检测系统，最好实施绩效考核的策略，在规定时间检查污泥处置、出口水质等等方面的运营情况，多建设一些污水处理厂水质监控平台，最终的考核结果留待以后参考。

(四)健全城镇污水处理服务费市场化形成机制，推进污水处理行业政府购买服务。

发改价格规〔2018〕943号文件从“收费标准制定”和“调价机制”两方面提出完善意见，并明确了具体时限要求“到2020年底前城市污水处理费标准与污水处理服务费标准大体相当”，旨在疏导持续增长的地方财政污水处理支出压力与污水处理企业经营效益之间的矛盾“到2020年底城市污水处理标准与污水处理支出压力与污水处理企业经营效益之间的矛盾”。

四、实施政府购买污水处理服务

据了解，实施政府购买污水处理服务目前只在PPP方式投资运行、已经上市的污水处理企业开展，对于国有投资的污水处理企业仍采用政府通过财政预算方式拔付。拔付额度在收取污水处理收入范围内，财政收入宽裕的地方财政部门能够实现对运行缺口给予差额补贴。

(一)必要性

1.实施政府购买服务方法，可以有效提高污水处理企业的相关收入，保证污水处理企业摆脱亏损的状况。随着十四五期环保要求将进一步提升，污水处理企业的刚性成本如电力、人工成本、污泥处置费用逐年上涨，在污水收入不增加情况下，处理污水的企业损失的金额将会更多。如果只依靠处理污水的所赚到的钱，企业根本不能改进处理的技术，处理污水的工作效率也不能提高上去。

2.要严格把政府要做的工作和企业要做的工作区分开来，把政府购买服务写于合同上，政府给企业处理污水的特殊权利，且在法律上拥有相同的地位。明确双方的权责范围；政府方主要制定服务政策、目的、内容、标准，主要责任是按规定拔付、评价、监督。管理污水处理的企业，则需要检测排放的污水是否达到了标准，还要对污水排放后留下来的污泥进行合理的处理。对于报务过程中出现问题，按契约承担相应的责任，二者是平等的契约合作。

(二)内容

1.服务内容：把政府购买服务写到合同中，政府和企业属于合同关系，政府与污水处理企业签订特许经营协议。《特许经营合同》明确污水处理服务内容包含了对污水、污泥的处理标准，和排水管的维护工作等。

2.服务价格：污水处理服务单价根据《政府制定价格成本监审办法》([2017]第8号令)及污水处理运营内容则通过地方政府与污水处理企业《特许经营合同》计算污水处理单价，服务数量主要与合同中其他的规定内容有关，且对处理污水的劳动费用要合理。

3.服务周期：服务周期一般定在36个月，期满后根据前36个月运行成本进行价格调整。对服务期内发生重大成本变动，可以追加服务费用。

五、政府监管措施

(一)强化监管力度

相关人员应当建立一个收费机制，其必须与污水处理标准相协调，并且符合相关标准，某些污水处理排放设定苛刻的地方园区或者乡镇，对其按照较高的污水处理收取费用。

(二)建立污水处理成本约束机制

有关政府部门对污水处理所需要的金额进行了监管，进一步加强了对污水处理成本的监督，对污水处理企业经营成本、费用开支标准等进行考察处理，然后请中介进行成本监控，中介要定时发布结果，公开污水处理需要的金额。

(三)健全污水处理服务规范

发改部门、住建部门、生态环境部门研究出台污水处理、排污管理工作相关规定，要确立出完整的绩效评估系统，以及完善的运行监管方式，对污水进行合理的排放。把任务分配到具体的部门管理，确保污水管理工作可以按计划实施。必须能够在对于污泥的清理以及污水的处理等等各方面做详细的规定要求，以达到设计内容和运行维护以及建设方面都能达到所要求的标准。还要加强后面的评价要求，能够随时进行修改。

六、结语

十四五期国内污水处理仍存在诸多问题：大部分地区仍雨污合流，污水处理成本居高不下，污水配套管网建设相对滞后；按政府要求十四五期城市污水排放水质由1B提高到1A标准，提标改造后污水处理成本将提高30%—50%，但现在还有很多的污水处理设备达不到环保标准；污泥处置能力不足造成二次污染问题；污水再生水利用程度低，设施建设不齐全，通过社会资本参与方式加大污水处理投入；将原财政预算拨款改为向污水处理企业实施政府购买服务都是改变污水处理企业运行难途径。

国务院提出实施政府购买污水处理服务，这个方法能有效推进政府职能转变，增大公共服务提供的范围，还可以充分使用财政资金，改善对污水的处理情况；此外，它还可以改善监管的方法，能够调节国资管理的性能，且对国有企业也有很多的帮助，可以增添企业的生气。真正实现政府部门从管人、管资金到管资本过渡。