后疫情时代背景下空间碎片问题国际软法治理研究

王泽宇,曹心怡,2

(1.华东政法大学,上海 200042;2.万商天勤律师事务所,上海 200120)

1 引言

自1957年苏联发射第一颗人造卫星后,人类正式进入太空时代,伴随着蓬勃发展的外空事业,空间碎片问题也随之出现。对此,国际社会在国际法层面有着诸多建设。尽管没有管理空间碎片的专门性条款,但外空五大公约体系有着相关的规定规制这一问题。1967年生效的 《关于各国探索和利用包括月球和其它天体在内的外层空间活动的原则条约》(简称 《外空条约》)第九条规定各缔约国对外层空间进行的探索应避免使其受到有害污染。这一条款明确了缔约国的外空环境保护义务。之后,1972年生效的 《空间物体造成损失的国际责任公约》(以下简称 《责任公约》)、1976年生效的 《关于登记射入外层空间物体的条约》(以下简称 《登记公约》)对空间碎片追踪、赔偿责任解决方面都有着相当积极的作用。但在蓬勃发展的外空探索活动面前,我们不得不承认这些条约已经显现出相当的滞后性,例如,空间碎片责任主体和求偿主体的模糊性使得《登记公约》和 《责任公约》束手无策;清理空间碎片手段的军事化特征令空间大国对此十分敏感;发展迅速的商业航天让空间碎片的责任主体愈加多样化等问题都无法通过已有的国际条约进行规制。

肆虐的新冠疫情警示了国际社会需要尤为重视非传统领域的安全问题,外层空间正是其中之一[1]。然而,国际社会,尤其是航天大国,在外层空间合作的问题上一直十分摇摆,再加之目前仍处于新冠疫情的国际大环境之下,该以何种合作方式和治理手段控制和减缓空间碎片将会是一个值得重视的问题。距离上一部外层空间领域生效的国际条约的制定已有40余年 (即 《月球协定》),在现阶段的国际关系环境下,将空间碎片的治理问题诉诸于灵活性极强的国际软法将会是一个全新的且不缺乏可行性的途径。因此,在现有的外层空间国际法律体系下,国际社会有必要对国际软法的治理效果和可行性进行重新考量,并思考以此作为对空间碎片治理中的问题进行规制的手段。

2 空间碎片治理的重要性

人类对外层空间的探索活动不可避免地会向外层空间环境排放废弃物,这也必将给外层空间环境造成一定的破坏[2]。然而,事实也的确如此,人类的外层空间活动已经对地空环境造成了不同程度的污染,其中最为实际的危害便是对外层空间环境可持续发展利用的威胁。在外层空间可持续发展利用这一话题当中,空间碎片问题依然是阻碍人类探索外层空间、影响人类可持续性发展外层空间的重大潜在威胁,碎片的减缓和主动移除问题是人类外层空间发展和进行外层空间活动所面临的当务之急。

空间碎片指的是散布在近地轨道和同步轨道上的非功能性 (无功能的)的人造物体[3]。空间碎片的主要来源是废弃、失去功能的航天器,以及这些航天器的零件。截至目前,空间碎片对于发射卫星、载人航天、深空探测和在轨空间物体飞行和运作等多数外层空间活动造成的威胁,已经远超过化学污染、生物污染、电磁污染和核放射污染等 “传统外层空间环境污染源”[4]。

空间碎片对于外层空间环境和外层空间人类活动的威胁是多维度的。首先,数以亿计漂浮着的空间碎片可能与正在服役的空间物体碰撞致其损毁,甚至使在轨空间物体缩短或是永久丧失使用寿命。空间碎片与在轨空间物体的相对运行速度极快[5],毫米级的空间碎片便能将空间物体的保护外壳击破,穿透表面破坏内部元件系统、损害空间物体的关键部件,轻则致使空间物体的使用寿命缩短或是丧失功能,重则造成空间物体结构和载荷严重受损导致整个空间物体的爆炸和解体[6,7]。其次,空间碎片再入地球也会对地面的建筑和人类造成难以预知的危害。最后,最令人担忧的是,空间碎片之间的碰撞会不断产生新的碎片,甚至会造成连锁碰撞 (级联效应[8]),使得空间轨道完全不可用,进而人类会永久丧失对外空的探索能力。

因此,对空间碎片问题的治理刻不容缓,空间碎片问题的治理不仅是技术难题,还是治理路径和法律层面的一大难题。

3 国际软法在外空环境治理中可起到的作用

3.1 国际软法的含义及其内涵

国际法领域软法 (soft law,以下简称 “国际软法”)是与以国际条约、国际习惯为主的 “硬法” (hard law)相对应的概念范畴,自20世纪70年代由西方法学学者提出后,发展良久,但仍没有权威对其进行定义,这也从侧面说明了国际软法概念本身的似是而非和模糊性。王铁崖教授提出,国际软法 “是指在严格意义上不具有法律拘束力但又具有一定法律效果的国际文件。国际组织和国际会议的决议、决定、宣言、建议和标准等绝大多数都属于这一范畴[9]”。深析这一定义,显而易见的是,所谓的 “严格意义上不具有法律拘束力”,实质上是指这些文件没有强制约束力,而这也是国际软法最重要的特征,即对国家没有强制的约束力。因此,国际软法与硬法相对,并不是法律,从形式上和规范上都不具有国际条约等硬法文件所具有的对缔约主体的强制约束力,这也意味着国际软法文件缺乏相应的司法保障和执行力。但 “国际软法”又具有一定的“法律效果”,具备其自身的运行规则以及相应规则的运行模式,而这一规则的顺利进行来源于国际软法文件的事实效力[10]。而其中的事实效力指的是国家对其自身权力和国家行为的自我约束[11];国际软法文件承载了一个国家对于某一具体国际问题可为或不可为的行为准则和承诺,并通过国家诚信等因素进行 “软约束”。此外,国际活动中,国际软法成为国际社会普遍参考的标准和对象,如此,国际软法会在实践中不断地得到 “硬化”,从而成为国际习惯或成为国际条约签订的基础。

3.2 国际软法治理效力探究

国际软法有着较高的道德约束力。“软法的渊源可追溯到国际商会在100多年前制定的一些非强制性约束规范,作为示范性规则以供有需要的商人采纳和使用”[12]。不过国际软法却是在国际人权保护和国际环境法中较为多见。《斯德哥尔摩宣言》 《人类环境宣言》等宣言性质的文件都表现出了巨大影响力,促进了全球环境的保护;联合国于1948年通过的 《世界人权宣言》也得到了各国普遍的认同和遵守,在人权保护方面发挥了重要作用。究其原因,国际社会往往对人权、环境保护有着相当高的共识,且环境、人权领域十分敏感,所以在这些领域内国家和国际组织会倾向拥有较高道德约束力的软法[13]。“虽然国际软法本身不会产生任何法律责任,但是国家还是会在很大程度上负有道德上的义务,在国际人权和国际环境领域表现尤为明显[14]。”

国际软法有较强的实践性和专业性。国际软法文本往往有着极其规范的内在框架逻辑,是专家小组反复商讨的文本,符合国际事务的实践需求。例如,2007年,联合国通过的 《空间碎片减缓指南》对各国制定相应的空间碎片减缓标准参考意义巨大, “围绕着这个指南,一系列的国际谈判和合作机制正在展开和形成[15]”。

国际软法并不是真正的法律,也并非国际法的渊源,部分学者认为其可以被归类为 《国际法院规约》第三十八条中的 “辅助材料”[11]。国际软法的治理效力表现为道德层面的 “软约束”和实际操作层面的标准,且在适用范围上有比较大的限制。

3.3 国际软法治理空间碎片问题的优势

(1)更易达成共识

空间碎片治理,很大程度上与 “全球环境变暖”等问题类似,不是深度而是广度的问题,其目的是需要让更多的国家意识到空间碎片的危害,并积极参与到空间碎片的治理活动当中。

国际软法的法律性质契合空间碎片治理问题中国家协商一致的议事模式[16]。与硬法不同的是,国际软法对于国家仅为 “软约束”,对于软法的赞成并不意味着给国家创设新的国际法律义务。申言之,相较于国际条约的谈判,国家在对于软法文件的探讨时,负担不会过重。这也有利于更多的国家参与到空间碎片治理的软法性文件的讨论当中,并在此后接受和认同讨论的软法文件。

(2)更易顺势而变

国际背景、外层空间环境瞬息万变,前车之鉴便是现有的外层空间法律体系的五大条约。急切地制定国际条约,为了达成广大的共识而不得不将条约措辞模糊化,使得目前的外层空间法律体系中的国际条约很难适应当下的国际环境,或是能够应用到空间问题的解决当中;越来越多的法律条款已然成为了难以发挥实质作用的 “不咬人” 的原则性叙述[17]。

在国际社会态度摇摆、空间大国互相博弈、空间碎片问题亟待解决的背景之下,国际软法可能会顺应变革和发展的最佳治理手段。国际软法的形成和修改无需经历严苛的程序,更能顺应时事的变化,做出较为正确的应对[18]。

(3)更专业实操

外层空间软法文件的制定者往往是以联合国外空委和联合国外层空间事务办公室为主体的工作小组和各国外空领域的专家成员。其制定的侧重点不仅包括原则性的陈述,还包括了针对某一事务的具体操作准则,例如, 《和平利用外层空间委员会空间碎片减缓准则》详细地为各国在空间活动中如何减缓空间碎片的产生提供了指引[19]。

3.4 空间碎片治理的 “软法需求”

空间碎片问题是外空环境保护的重要问题之一,其危害性已在第一部分述尽,各主要空间大国也都有对空间碎片问题危害的高度认知。但是,空间碎片问题较一般的环境问题更为复杂。

首先,空间碎片责任的主体模糊,李寿平、赵云教授认为, “空间碎片造成空间环境污染的行为的责任主体应是所有从事过或正在从事外空活动的国家”[20],但求偿主体尚不能确定,建立一个外空管理机构在短期内尚不能实现。所以要使各国在现阶段承载耗资巨大的减缓和清除空间碎片义务,是极其艰难的事情;其次,空间碎片领域也一直是各空间大国的重要利益领域之一,一些空间碎片上往往带有国家的外空技术信息,共同清理势必会侵犯各国的知识产权保护要求,现行空间法对空间碎片的知识产权问题则尚无明确规定;最后,清理空间碎片的手段,往往具有双重性,强力的清理手段不仅可以起到清理空间碎片的作用,也有着很强的军事化特征,这势必会影响外层空间的非军事化利用[21]。

因此,尽管各国已经在相当程度上认识到了空间碎片的危害,却迟迟不能够达成订立条约的共识。空间碎片问题的紧迫性却又要求各国的积极参与,而在国际环境保护领域往往能产生较高道德约束力的国际软法正适应治理空间碎片问题的需求,具有灵活性、实践性的国际软法文件可以适应复杂的空间碎片治理问题,国际软法的道德约束力则可以使国家道德理性、社会公众舆论倒逼国家的行为理性,从而促成空间碎片治理的进一步推进。

此外,近年来最重要的外空国际软法成果之一 《外空活动长期可持续性准则》 (LTS准则)于2019年被联合国外空委通过,各国就序言和二十一条准则达成共识,但剩余七条准则未能达成一致,其中一条便是俄罗斯提出的关于空间物体主动移除的建议,从中可窥见空间碎片问题之复杂,其中牵扯了许多国家间的政治和军事博弈。如此背景下,预期达成新的国际协议在短时间内的难度颇高;然而对待空间碎片治理这一棘手的问题,国际软法似乎是一种见效快、接纳程度高的方式。

4 后疫情时代国际软法治理空间碎片问题的建议

新冠疫情不得不让国际社会当下国际合作与国际治理的改变。全球协调机制合作乏力、治理缺失、国家间缺少互信,都是在新冠疫情下暴露的核心问题。空间碎片治理作为一大全球性问题,在国际条约难以推进的大环境下,其解决的途径也需要重新进行思考。

空间碎片问题的国际软法治理路径并非新有之物,而是在实践中早已存在,并且形成了部分的软法治理基础。1993年,美国国家航空航天局(NASA)、日本宇宙事业开发团 (NASDA)、欧空局 (ESA)和俄罗斯联邦航天局 (RKA)发起成立了机构间空间碎片协调委员会 (Inter-Agency Space Debris Coordination Committee,以下简称IADC),中国国家航天局于1995年6月加入。这一组织致力于交流、解决空间碎片问题,规制空间碎片相关活动,其于2002年发布的 《IADC空间碎片减缓指南》 (IADC Space Debris Mitigation Guidelines)是世界上第一个专门针对空间碎片的国际文件[3]。此外,联合国在空间碎片问题上也有诸多建树。联合国于1999年便发布了 《关于空间碎片的技术报告》,警醒各国家空间碎片问题的危害,且联合国和平利用外层空间委员会于2007年6月通过了 《空间碎片减缓指南修订草案》的文本。欧空局、国际无线电联盟等组织和美、日等诸多国家也为空间碎片问题制定了一些行动框架和法律准则,此处不多赘述。一方面,已有的国际软法基础在过去证明了其引导实践的良好效果;另一方面,国际软法对许多空间碎片问题仍未做出规制,或者说远远落后于实践,例如低轨大规模星座近年来已经出现新的大发展浪潮,但对其造成的空间碎片问题,国际社会却显得有些束手无策。愈加复杂的实践对过去的软法提出了更多挑战,国际社会在后疫情时代条约制定艰难的情况下对国际软法治理空间碎片问题深入探究的需求愈加紧迫。

4.1 坚持 “软法硬化”的方式

国际软法治理空间碎片问题应坚持软法配合硬法、将现有软法硬化的方式。究其原因,是由国际软法本身的特性与外层空间法的发展趋势决定的。

国际软法本身最大的缺陷在于不具有强制的约束力,且国际软法之间没有明确的效力等级、广泛的国际软法文件可能产生规则方面的相互抵触,因为国际软法自身的特征和其 “软约束”的性质,国家无需强制性遵守软法文件,所以国际软法仅能应对当务之急和成为硬法的基础,其软法文件的本身并不能够成为解决空间碎片治理问题的最终方式。

外层空间法律体系的发展经历了 “软法主导—条约主导—后条约时代”三个阶段。自20世纪70年代末至现在所在的后外层空间国际条约时期,软法积累和创新无疑会成为未来新的国际条约签订的基石。“如同第二阶段的条约脱胎于第一阶段的国际软法一样,在未来或许又会有条约的大规模制定,而目前后条约时代所订立的国际软法和国家依照国际软法进行的国家实践,也必将成为未来条约制定的重要基础。”[11]且空间碎片问题是一个与外空探索紧密连接的问题,随着太空探索脚步的加快,空间碎片问题也会愈发严重,故而,形成硬法是国际社会最终必须要面对的客观事实。

因此,对国际软法治理应明确的是:首先,国际软法是配合硬法、增强扩展对外空五大条约体系的解释,而非替代硬法;其次,对所有的国际软法应该坚持逐步硬化的原则和方式,不断修改完善软法框架、凝聚国际社会共识,从而使得现有的软法成为未来硬法形成的基础[22]。

4.2 增强空间大国的合作和互信基础

在后疫情时代背景下,国际合作成了更加困难但却更有必要的方式,在空间碎片治理的问题上,尤其是航天大国之间的合作和互信。国际软法治理空间碎片问题应主要以外空活动频繁的空间大国为主导,增强空间大国的合作基础,增加空间大国间的信任,但同时也需要警惕部分国家利用国际软法为自己的外层空间军事化的目标牟利。

为此,IADC可以继续发挥其组织的作用,吸引更多国家加入国际软法文件的讨论,制定更完善和广泛的软法性文件。目前,IADC的组织成员包含了主要的空间大国,国际社会可以以此为基础开展广泛的合作和讨论。

但值得注意的是,中国仍需警惕部分国家利用国际软法为自己的外层空间军事化的目标牟利,这无疑会对空间大国之间的合作造成破坏和猜忌。例如,王国语提到的联合国外空委科技小组委员会外空活动长期可持续性工作组中包含空间碎片领域的B专家组几乎为美国所把持,大部分最佳实践指南的草案都是美国代表预先准备好,在谈判桌上直接抛出的[15]。这就要求中国更加积极主动投身到空间碎片治理的合作中,并努力引领空间碎片治理和大国合作朝向和平、共赢、互信的方向。

4.3 形成治理空间碎片的技术性指导的软法文件

空间碎片问题不仅仅是一个管理问题,也是一个技术问题。现今空间碎片问题治理存在着技术手段少、技术规范不明确的问题。“目前空间碎片移除策略的相关研究较少且不够深入,且基本都停留在简单的作用角度和速度改变量计算上,其主要目的也都着眼于对平台移除能力的估计,缺少包括目标选择策略、碎片降轨路径规划、激光驱动策略等较精细的移除策略分析和研究,更没有对此类过程的模拟演示手段。”[23]

而 《空间碎片减缓指南》则只有关于预防、减缓的要求,并未对空间碎片的非军事化清理路径有更加积极主动的姿态。这些都要求进一步明确更加精细的技术规范、确定的技术手段,以及各国之间部分信息的共享和共同研发的推进。

故此,形成治理空间碎片的技术性指导的软法文件在空间碎片清理实践上有着重要作用。国际软法的性质决定其通过程序简单,更契合联合国外空委的工作模式,且更易绕开各国国内的繁琐程序,从而得到各国的赞同,所以在制定治理空间碎片问题的技术标准上有着明显的优势。笔者认为,这一软法文件的起草制定工作应主要诉诸联合国外空委的途径,重视联合国外空委科技小组的作用。与此同时,应进一步发挥以联合国为主的国际组织框架的作用,积极联合各主要国家进一步开发减缓和清理空间碎片技术,增强空间碎片治理的技术基础,制定更多技术规范操作规程,以及明确外空环境空间碎片治理标准。

技术性指导的软法文件的形成,也会为空间碎片治理问题的法律化、制度化减少障碍;有利于在空间碎片引发的国际争端中被引用和强化,也有利于指导各国自主移除空间碎片的活动。

4.4 纳入非政府主体进入国际合作机制

随着商业航天的兴起,参与外空探索活动的已不仅仅是国家,还有一系列的商业公司和个人。例如,太空探索技术公司 (SpaceX)的星链计划发射的卫星之多,令人瞠目结舌。“太空探索技术公司计划在2019年至2024年间在太空搭建由约1.2万颗卫星组成的 “星链”网络,其中1584颗将部署在地球上空550km处的近地轨道,并从2020年开始工作。但据有关文件显示,该公司还准备再增加3万颗,使卫星总量达到约4.2万颗。”[24]

非政府主体进行大量的发射活动,意味着他们也必须要负担起空间碎片的清理责任。但这正是问题所在,即现有国际法在管理非政府主体上的相对空白。根据 《登记公约》,商业公司的发射活动应受到发射国的规制,但在目前阶段,政府和商业公司之间的权利和责任关系、监督和管理关系、国家的国际法义务和商业公司致损的责任关系尚未得到很好的厘清和规制。

笔者认为,对于非政府主体承担空间碎片清理责任,参与空间碎片治理不能简单地交给国内管辖,而应更积极地将其吸纳进国际合作机制中。

一方面,国际软法在纳入非政府主体进行国际合作机制中有着得天独厚的优势。通过部分空间国家的项目,可以促成非政府主体的合作以及政府与非政府主体的共同活动。这些都需要相关国家制定相应的灵活、简单的国际软法,促使诸如商业公司等非政府主体更快被纳入到国际合作机制中。

另一方面,在后疫情时代背景下,非政府主体比之国家政府,可能更易展开合作。其比之国家政府更强的利益诉求、更少的政治色彩,或能进一步出台更多、更有效的外空探索规范,丰富国际软法治理路径,促进空间碎片治理的良性发展。

综上,在已有一定国际软法治理基础的空间碎片领域,通过大国合作、技术性软法的制定、纳入非政府主体等方式,可以更好地发挥国际软法实践性、专业性、强道德约束力的特点,应对利益纠葛复杂、制度落后的空间碎片领域治理要求,进一步推动国际软法治理空间碎片路径的成熟,实现后疫情时代背景下空间碎片问题的良性治理。

5 结语

在后疫情时代国际局势愈发扑朔迷离的情况下,国际软法治理空间碎片问题可以增强各航天大国的共识和合作基础,形成更多的技术性规范,丰富国际合作机制,其优势显而易见。近年来,有关外空环境治理的软法规范也越来越多。对国际软法治理途径,国际社会理应抱有更多的期待,投入更多的精力。但与此同时,国际软法的概念仍未厘清,内涵尚显模糊,对待空间碎片问题,国际社会最终仍需要回到 “硬法”体系中去,解决 《外空条约》等五部条约的遗留问题,促使空间碎片治理问题进一步的法律化、机制化,从而在未来形成更完善的国际框架,为外空探索活动形成一层真正的 “保护膜”。