论中国空间站运行轨道环境治理机制的构建

蔡高强,吴斐然

(湘潭大学法学院,湘潭 411105)

2021年是中国空间站正式开启征程的一年。4月29日,“天和”核心舱发射升空并进入预定轨道;6月17日,“神舟”十二号载人飞船成功发射,与 “天和”核心舱交会对接,中国空间站首批驻站航天员也顺利进入核心舱,开启为期3个月的在轨飞行任务。现阶段,保障中国空间站安全在轨运行是最重要的议题。

常见的航天器运行轨道包括近地轨道(LEO),太阳同步轨道 (SSO),中地球轨道(MEO)等,大部分对地观测卫星及空间站会选择在近地轨道运行,而大部分通信卫星会选择高轨道运行,这取决于航天器的运行需求。考虑到空间站需要资源补给等原因,中国空间站选择的运行轨道高度为400～450km,处于近地轨道区域,该区域环境是外层空间环境的组成部分,既具有外层空间的法律属性及基本特征,也有其专属的环境风险。自20世纪50年代末人类发射了第一批人造卫星,空间物体对近地轨道的环境污染问题就已出现。但经过长期的治理实践,近地轨道环境仍处于混乱的状态。在治理缺失的背景下,空间站运行所排放的废气废水、所载科学实验系统 (如中国空间站燃烧科学实验柜)可能引发的辐射、扩散等其他污染又将继续恶化运行轨道环境。尽管和平号空间站与国际空间站有领先数十年的运行经验,但并没有针对运行轨道环境治理进行立法。面对运行轨道环境治理挑战,必须从立法着手,为实现长期可持续的运行轨道环境构建事前与事后两阶段相结合的治理体系。

1 中国空间站运行轨道环境治理的应有之义

中国空间站承载着巨大的科研价值,也肩负着中国载人航天的重要使命。基于中国空间站的战略地位以及当前外空环境的治理形势,确保运行轨道环境安全就是保障中国空间站运行安全。同时,通过治理中国空间站运行轨道环境,可以为未来更多的空间站提供治理经验,共同推进外层空间整体环境的可持续发展,实现外空命运共同体。

1.1 保障空间站运行安全的需要

中国空间站在轨运行过程中将遭受空间环境的多重作用,例如,低能等离子体会造成电流泄漏、材料溅射;太阳耀斑粒子会带来材料位移损伤效应;空间碎片导致碰撞效应等[1]。为了演示环境风险对中国空间站运行安全的影响,这里以空间碎片为例模拟环境致损,结果如图1所示。

从图1可以看出:(1)中国空间站一旦未能及时发现或躲避运行轨道中的环境风险,将对空间站的人、机和运行轨道环境造成不同程度的损坏;(2)轨道环境损害修复过程将降低空间站工作效率;(3)如果提前治理运行轨道,可以降低环境损害风险发生的可能性。

图1 模拟中国空间站与空间碎片相撞后果演示图Fig.1 Simulation of the Chinese space station colliding with space debris demonstration

通过模拟演示可知,中国空间站是运行轨道环境致损的第一受害者,运行程序中断、工作效率降低、舱内人员受损、装置功能失效等是运行轨道环境致损的连锁反应。中国空间站需要人、机、环境形成和谐的共生关系。因此,保障安全可持续的空间站运行轨道环境,不仅可以延长空间站在轨飞行寿命,还可以一定程度上确保舱内航天员的安全、健康和高效工作。

和平号空间站运行处于空间站发展初期,其在轨期间的外空商业化活动并不多,运行轨道环境也相对安全。而国际空间站运行时期,商业化程度加深,运行轨道环境压力也随之增加,运行轨道环境风险也愈发复杂,国际空间站不仅曾多次自主在轨灵活机动规避空间碎片,还设置了数百块空间碎片防护屏障增强环境风险防御能力。基于此,中国空间站更应该重视运行轨道环境治理,确保运行轨道安全和中国空间站的平稳运行。

1.2 推进外空环境治理的需要

中国空间站运行轨道环境治理是外空整体环境治理的一个缩影。中国空间站运行轨道环境是外层空间环境的组成部分,具有外层空间的法律属性及基本特征。外层空间环境治理和中国空间站运行轨道环境治理所适用的法律依据以及所治理的环境风险也基本相同。因此,空间站运行轨道环境治理的立法及实践可以一定程度上影响国际外空环境治理体系。

在以往的国际外空治理体系中,美欧占据了一定的制高点,并试图主导国际空间法律新秩序,左右空间法条约的解释与运用,但其发展理念缺乏共同体意识,并不以国际社会、全人类的利益为目标,忽视了外空环境治理的优先等级,阻碍了外空环境治理机制的发展进程。以国际空间站为例,自1998年正式建站以来,经过多年的建设与使用,美俄欧等国得到了足够的预期利益与超期利益,却未借助空间站平台维护外空环境健康、可持续发展,也没有推进国际外空法律机制的完善。通过探索中国空间站运行轨道环境治理的应对措施,尝试重塑外空环境治理格局,完善外空环境治理法律体系,从局部到整体推进外空环境治理。

1.3 实现外空命运共同体的需要

中国空间站贯彻落实外空命运共同体理念,将自身命运与外层空间、国际社会紧密相连。运行轨道环境治理所蕴含的外空命运共同体理念主要表现为以下两方面。一方面,通过开展环境治理工作凝聚空间站合作主体力量。有别于苏联的礼炮号系列空间站和国际空间站的发展模式,中国空间站是完全自主建造的,拥有绝对的所有权与管辖权,但中国空间站坚持开放、合作的态度欢迎各主权国及相关实体参与[2]。在中国空间站运行轨道环境治理问题上,我国注重在中国主导、中国参与的角色转换中与共同体各国的友好关系的构建,通过共同治理保障中国空间站运行安全。另一方面,保障空间站运行轨道环境安全也是对人与自然负责任的表现。运行轨道属于近地轨道,轨道内的空间碎片等污染可能会对地面人类生存环境和生态系统构成威胁[3],为有效减少空间站运行轨道的环境风险,避免碰撞、辐射等事故带来的环境二次伤害继续降轨,甚至掉落至地球表面,有必要为中国空间站的发射、推进、运行全过程制定长期的环境治理规划。

2 中国空间站运行轨道环境治理的困境

明晰治理的困境是提出应对策略的事实基础与逻辑起点。现行国际外空法在外空环境治理方面提出了倡议,也作出了限制与禁止,但其影响有限。并且,由于中国空间站的运行轨道处于无主权管辖的全球公域,将面对非常规性的治理对象,需要借助特殊的治理手段防控各类环境风险。

2.1 现有外空环境治理机制难以满足中国空间站运行轨道环境治理的法律需求

在长期的外空环境治理实践过程中,国际框架下的法律机制及各主权国内部的法律机制共同构成了外空环境治理的行为准则,但具体应用于中国空间站运行轨道环境治理并不一定具有指导性、针对性。

2.1.1 已有国际立法经验具有弱适用性

在国际社会立法层面,以 《联合国宪章》、空间法五大公约为主的空间治理规则所规定的外空禁军事化条款内容比较原则性,没有具体的要求和实施细则。例如, 《联合国宪章》第1条第(1)款规定,宪章的宗旨是, “……维持国际和平与安全;并为此目的,采取有效集体办法,以防止且消除对于和平之威胁,制止侵略行为或其他对和平之破坏;并以和平方法且依正义及国际法之原则,调整或解决足以破坏和平之国际争端或情势。”并不能完全排除中国空间站运行轨道被用于军事对抗的可能性。

在各主权国家的立法层面,大多数国家的国内立法仍停留在通过管控空间活动的登记、许可减少产生空间碎片的可能性,这是降低空间碎片增长率的最短期手段,且此类事前降低空间活动致损外空环境可能性的法律规范只能间接帮助中国空间站维护运行轨道环境,我国国内立法的相关规定面对空间站入空运行后更多即时环境风险,亦无明确适用指引。

表1 现有外空环境治理规则Table 1 Existing rules for outer space environment governance

2.1.2 缺少可直接适用的国内法律依据

外层空间属于全球公域,而中国空间站的运行轨道位于外层空间中,因此空间站运行轨道环境治理是 “公域治理”的新延伸。依据公域治理的特点,中国空间站在法律框架内进行制度安排应遵循两项基本规则。与常规的环境治理不同,超出国家管辖范围的环境治理不能直接依据各主权国家的国内法,而更多的适用国家间公约、协定及国际环境软法。基于此,在进行环境治理的过程中,一不得违背现有的国际空间法律制度;二必须通过国家间合意达成政府间协议,以确定治理工作的各项事宜。

虽然,国际空间站运行轨道也同样位于公域,但国际空间站由16个国家共同建造、运行和使用,其主要通过 《国际空间站政府间协定》(IGA)对相关事宜作出约定。但这并不意味着无主权管辖的区域环境治理不需要国内立法。首先,依据国际法与国内法的关系,主权国在制定国内法时,不能忽视其应尽的国际义务。中国是《联合国宪章》及 《外空条约》的缔约国,应依据条约规定履行相应的治理义务,并将其适当地转化为国内立法。其次,中国空间站是中国专属管辖的空间基础设施。依据国际法,每一主权国都有权并有义务为其管辖范围内的空间活动提供完善的法律体系。但截至目前,我国的空间法发展进程处于落后状态[4],未能形成专门性的外空环境法律体系,也没有构建起中国空间站自身的法律规范体系,已有的相关政策性文件与法律法规的位阶不高,也没有可以直接适用于空间站运行轨道环境治理的条款内容。

2.2 传统地面环境治理机制难以匹配中国空间站运行轨道环境治理的制度需求

身处外层空间的区域环境,空间站运行轨道环境治理具有特殊的制度需求。如表2所示,有无主权管辖是区分传统地面环境治理与空间站运行环境治理最重要的因素。鉴于此,中国空间站运行环境治理的法律依据、对象、背景都将随之发生变化。

表2 传统地面环境治理与空间站运行环境治理对比Table 2 Comparison of traditional ground environment management and space station operating environment management

2.2.1 运行轨道环境治理技术和经验匮乏

中国空间站既处于外层空间的生态系统内,也处于无人管辖的法律领域,其面对的治理对象既包括空间碎片、核污染等传统污染源,也包括外空军事化等 “主体行为”带来的环境风险[5]。空间碎片及中国空间站组装、维护、运行过程中产生的废弃物等污染 (如自身的废气废水排放、密封舱漏气等污染源[6])和外空武器等待治理对象难以依靠人工治理的传统手段,必须借助高精尖科学技术[7]。

当前中国空间站运行轨道环境治理困难主要体现在:第一,现有外空环境治理技术大多以空间碎片为清除目标。在近地轨道的空间碎片清除技术研究方面,NASA、ESA提出了激光清除技术、碎片收集装置、电动力缆绳、增加阻力装置等几种在理论上较为成熟的清除技术[8]。但这无法全面满足空间站运行轨道环境治理的技术需求。第二,我国的空间环境及效应在轨探测缺乏系统性,所获数据与航天器在轨故障之间的关联性分析有待加强[9]。第三,欧美的外空发展方针缺乏共同体意识,并不以国际社会、全人类的利益为目标,阻碍了外空环境治理技术的发展,更忽视了外空环境治理的优先等级。

2.2.2 运行轨道环境治理机制不健全

通常,环境治理需建立监管体系、政策体系、法治体系、保障体系、行动体系及责任体系等。例如,为了保障空间站的安全运行,和平号空间站及国际空间站都采用了环境控制和生命保障系统 (ECLSS)[10],但该系统设计主要适用于空间站舱内环境,并不能直接移植至外部轨道环境治理。

联合国外空委就为实现 “外空活动长期可持续性”设立了工作组和四个专家组,工作组形成了一套包括28个条款的草案,内容覆盖政策、监管机制、国际合作、科学技术与管理五大部分。若以此为体系构建思路,除却已明确的法治体系缺陷,中国空间站欲顺利开展运行轨道环境治理至少还需先建立行动体系及责任体系。空间站运行轨道环境治理的需求是特殊的,如表2所提出的空间碎片这一治理对象,其对运行轨道环境的影响并不能仅通过对空间物体的登记、许可等程序的规制达到彻底消除的目标,更多地还需借助长期的监测手段,这就要求行动体系中必须包含预警评估制度,类似于国内的海洋环境监测体系或环境影响评价制度。同时,若不落实各类主体责任,对运行轨道环境损害的责任分配、赔偿主体、赔偿方法以及求偿主体等问题进行明确规定,体系化解决轨道环境问题,不仅会削弱前置的行动治理手段的实际效能,还会阻碍运行轨道环境治理法治体系的完善。正因为运行轨道环境治理缺少法律适用依据,无法进一步形成具体的治理规则及程序,将使治理机制处于多体系缺失的空白状态。

3 中国空间站运行轨道环境治理的应对策略

中国空间站运行轨道环境治理需建立在外空命运共同体理念基础上,应由多方主体共同协商合作治理。只有完善空间站运行环境治理立法,在框架协议的基础上进一步制定具有约束力的治理制度,明确各治理主体责任,才能推动中国空间站运行环境治理体系化、法治化。

3.1 完善空间站运行轨道环境治理立法

环境治理通常以法律制度为依据进行具体制度设计。构建中国空间站运行环境治理体系应当从国际与国内两个层面出发,先制定政府间框架协议,在协议项下明确运行环境治理主体、治理内容,并通过修改完善我国的国内法律制度,加强与政府间协议的衔接适用。

3.1.1 制定中国空间站政府间框架协议

基于共生共治的内在使命,必须明确中国空间站的所有参与国负有 “适运行义务”,即各国有义务保证中国空间站运行环境处于安全、稳定的状态,并应当及时处理可能威胁空间站运行的情况,以恢复正常运行环境。此义务可以通过空间站合作国就环境治理问题达成政府间协议予以确认。国际空间站曾通过达成IGA确立了基本法律框架。IGA涵盖了空间站登记、管辖权、责任制度等规则,是国际空间站合作模式的核心依据。就中国空间站环境治理法律机制的构建而言,有两种选择:一种是在中国空间站合作国最终达成的政府间合作框架下,以附件或子协议的形式达成治理合意;另一种选择则是专门就运行环境治理议题达成一个全新的合作框架,并在此框架下形成多边协议,缚以法律拘束力。不论最终选用哪种方式,都应重点明确以下两项内容。

(1)治理主体:中国空间站框架协议下的所有合作方都是运行环境治理的当然主体。中国空间站是合作的积极推进者,全球环境治理也主张通过合作达成目标。在空间站的合作框架下,运行环境治理义务是所有受框架协议约束的主体都应当承担的强制性责任。现已入选空间站合作项目的主体 (俄罗斯、瑞士、日本、印度、法国、德国等国)享有了利用空间站舱进行医学、物理等科学实验的机会,并享有中国空间站的资源、技术支持及相关保障。那么相应地,各合作主体应当承担保障中国空间站安全运行的责任,而治理运行轨道环境即是履行义务的有效途径。

(2)治理内容:治理规则及具体内容应在国际外空法与政府间协议的框架内围绕预警、监测、责任三条主线展开。主要包含以下内容:一是以预防为主,通过划定外部安全识别区与制定运行环境影响评估制度达到防控监测的目的;二是强调责任的划分,明确各治理主体的责任划分,并在原有的外空责任机制基础上完善环境责任追究机制;三是推进法律技术化、治理科技化发展,通过加强国际研发合作提高外空环境治理的效率与质量;四是要求各协议国,尤其是我国,积极进行国内法律的对应衔接,使中国空间站环境治理法律体系更具有 “可操作性”与 “整体性”。

3.1.2 推进国内相关立法的补充完善

《2016中国的航天》白皮书强调要 “推进以航天法立法为核心的法治航天建设”。在我国外空立法体系尚未形成的背景下,我国暂可以通过在一般法中增设条款的形式规定空间站环境治理内容。一是制定统一的 《中华人民共和国航天法》,在该法中增设外空环境治理章节,间接为中国空间站的环境治理工作提供法律依据。二是制定 《中华人民共和国空间站活动法》,对空间站的一切活动进行规制,并将空间站运行内部环境与外部环境治理分别作特别规定。三是在我国的环境立法体系中增设有关外空环境方面的条款,将空间站环境问题纳入国内法律治理体系中。同时,国际层面缔结的协议需要通过修改和制定国内法律的方式成为国内行动的依据。以国际空间站损害责任机制为例,美国通过 《国家航空航天法》《太空实验室协议》《NASA发射服务协议》等相关规定回应国际层面的 《责任公约》、IGA等文件的责任要求。因此,无论是制定 《航天法》亦或是 《空间站活动法》,涉及环境治理的具体条款需要能够成为有关国际规定或协议义务的转化适用依据。

3.2 建立空间站运行轨道环境治理预警评估体系

空间碎片及其他运行中人造天体是有可能通过预警规避碰撞风险的[11]。国际空间站为了减少空间碎片对空间站活动造成的影响,采用雷达对近距离范围的空间碎片进行监视,并建有29部地基探测器、一颗天基空间监视卫星组成空间监视网 (SSN),对在轨运行的卫星进行碰撞预警评估[12]。中国空间站可以以此为借鉴,探索环境治理预警评估的具体措施,以提升运行轨道环境的风险防护能力。

3.2.1 确立运行轨道安全识别区

以空间换时间是划定运行轨道安全识别区的内在逻辑。各有效人造天体共存于一个大环境内,难免会发生直接或间接碰撞,但准确测定碰撞的时间与方式是不太可能的。因此,以运行轨道环境为起点,确定一个可以提前识别、确认可能影响空间站运行的轨道环境风险,从而对其采取相应治理手段的特定区域,即安全识别区具有一定的实践意义。

运行轨道安全识别区中的识别 (Identify)一词多延伸至国际法中的防空识别区 (ADIZ)概念,而安全一词则容易联想到 《阿尔忒弥斯协定》所提出的 “安全区”概念。但实际上,依据中国空间站政府间协议确定的安全识别区,在治理过程中主要执行两大任务,一是对运行轨道的环境风险进行 “识别”;二是对运行轨道的环境风险进行 “处置”。从安全识别区的功能设置来看,其并不主张空间权利,仅作为内部治理手段,在合理限度内排除对空间站运行造成威胁的轨道环境危险。

3.2.2 制定运行轨道环境影响评估制度

环境影响评估制度是对区域环境进行监测、分析,判定环境是否存在风险,并提出治理方案的日常维护程序。国家管辖范围以外的区域环评制度已出现在国家管辖范围外海域的生物多样性(BBNJ)养护和可持续利用协定中[13],其区别于地面传统环评,是对处于无主权管辖区域的区域环境进行评估,而不是对将在该区域内活动的项目评估。

若认为安全识别区为空间站提供了缓冲时间,轨道环评制度则可以为空间站运行轨道环境安全提供长期保障。轨道污染监管、空间站废弃物管理、空间目标的规避安全距离保持等都需要空间站运行环境治理主体对运行轨道进行日常监测、维护,以保证运行轨道环境时刻处于 “适运行状态”。国际空间站曾成立由各国专家组成的多个研究小组,对空间站表面的环境污染进行评估,并通过对污染的研究及在轨污染监测试验结果,制定相应污染控制标准[14]。中国空间站可以此为模版,在政府间协议框架下制定运行轨道环评制度,设立环评小组,制定环境治理标准及治理方案。

3.3 创新空间站运行环境治理合作体系

治理 (governance)区别于传统的政府统治,是一个联合行动的过程。为了确保空间站运行轨道环境治理不至于因损害人类共同利益或其他国家合理利益而遭受抵制,必须以开放的态度突破狭隘的 “利己”主义,用协商、平等参与等方式在合作的载体上积极探索治理路径。

3.3.1 建立环境治理信息共享平台

轨道环境状况、环评数据、轨道空间碎片位置等信息的互通共享对于治理主体把控待治理轨道环境,开展具体治理工作具有极大的参考价值。为了保障国际空间站运行安全,NASA就曾采用安全与任务保证工作 (SMA)体系与运营模式,专设核安全审查委员会、航空航天安全委员会、NASA工程与安全性中心等多个支撑机构[15],为国际空间站存在的安全问题提出建议与意见,重视对在轨数据的量化评估,制定了一系列行为规范和信息共享库,强调尽早的扼杀风险。

中国空间站现无法容纳所有项目参加国的宇航员及科研人员,驻站工作人员对轨道环境的把控以及所掌握的评估数据若不能及时反馈给其他治理主体,则可能导致治理主体对轨道环境及其治理需求了解断层,再次上演囚徒困境。因此,以保障空间站安全运行为终极目的,构建环境治理信息共享平台,分类整合环境治理信息具有重要意义。考虑到有关信息可能具有一定的主权性质,在构建共享平台的同时应为成员方附加保密义务,要求成员必须承认并执行两项基本原则,一是不得损害中国的核心利益;二是不可超出中国空间站轨道环境治理的使用目的。这两项原则是信息共享范围及方式确定的依据,并且在确定相关主体的责任时,也应依此为逻辑起点进行规定。

3.3.2 共同研发轨道环境治理技术

中国空间站运行轨道环境治理技术研发耗时长、投入多、技术要求高,此类技术研发仅靠一国之力很难在短期内得到预期成果。目前,国际空间技术应用、空间科学实验等领域的多边、区域合作是主流合作方式。国际空间站环境治理所进行的制度设计也多以合作模式具体展开,在进行环境治理技术研发时也延续这一方式。

中国空间站政府间协议缔约主体之间可以根据其研发产品 (服务)自行选择其合作对象,达成多边协议或双边研发合作协议。同时,缔约主体与其他拥有高技术水平的非缔约主体也可以进行环境治理技术研发合作,推进外空环境治理水平整体提升。但由于这种合作模式的核心是知识产权合作,必须在政府间协议中确定合作的基本原则,例如,轨道环境治理技术成果优先适用原则,技术产品 (服务)的归属、使用及保护问题等。此外,我国还可以通过税收减免优惠政策鼓励国内科研机构及企业参与轨道环境治理技术的研发。

3.4 健全空间站运行轨道环境治理责任体系

联合国2001年通过的 《国家对国际不法行为的责任条款草案》规定:一国的国际不法行为引起国际责任,并对国际不法行为进行了详细解读,即一国违反国际法规定的作为或不作为行为,或是一国行为违背了该国所应承担的国际义务都将引起国际责任的承担。在外层空间领域的国家责任制度主要可划分为违反有关条约或习惯国际法的国家不法行为而引发的责任承担,以及国家从事国际法上不加禁止的外空活动而造成损害性后果的责任承担两类。

国际空间站损害责任的国际法律框架包括了《外空条约》 《责任公约》 《登记公约》 《涉及外层空间活动争议仲裁任择规则》 《国际空间站政府间协议》等文件。其中IGA第17条规定 “除第16条另有规定的外,参加国包括ESA应依据《责任公约》的规定承担责任”。这意味着,国际空间站的责任制度也是在现有国际责任框架内进行的新探索。因此,中国空间站运行环境责任机制的法律框架,除了政府间协议,将不得偏离现有的国际责任框架。中国空间站运行轨道环境治理责任应至少包含内部治理责任及外来致损责任。

一是明确空间站运行轨道环境治理责任。治理责任由 “环境维护”与 “环境修复”构成,具体指中国空间站内部治理主体依协议承担的保障空间站运行外空环境 “适运行”的责任。政府间协议确立了各治理主体的各项治理义务,但其是否履行,履行的效果如何,履行的程度又如何,一系列问题都需要有相应的责任机制对其进行规范。应依据政府间协议设立中国空间站环境治理委员会,制定治理责任细则,规范遵约与不遵约的判定程序,判定治理主体的义务履行程度。

二是明确运行轨道环境侵权致损的外部责任。理论上,由于中国空间站的运行轨道环境无主权,只有当外来致损的后果延续到了中国空间站本身及舱内宇航员、科研人员时,才能依据《责任公约》提出损害赔偿要求,但这显然忽略了环境污染的持续性潜在影响。鉴于外空委没有处理环境损害赔偿的成熟经验,可以先依照联合国赔偿委员会处理跨境环境损害赔偿案例的处理模式,由各治理主体共同组成环境治理委员会、赔偿委员会,具体负责对环境损害的状况认定,求偿数额计算等工作。

同时,应重视将 《责任公约》等国际公约中所应承担的责任义务转化为国内法规则,促进国内法、政府间协议、 《责任公约》三方的协调互动,构成完整的空间站运行轨道环境责任机制。

3.5 构建联合国框架下的空间站运行轨道环境治理合作机制

联合国是外空治理不可或缺的重要主体。自苏联发射了人类历史上的第一颗人造地球卫星“斯普特尼克” (Sputnik),联合国就成立了 “和平利用外层空间特设委员会”,且随后将其改为常设机构 “和平利用外层空间委员会” (联合国外空委)。

外空委的主要任务之一是研究和制定外层空间的探测和利用可能产生的法律问题,并下设法律小组委员会,负责向联合国大会提交工作报告[16]。中国空间站欲在外层空间进行运行轨道环境治理,必须在联合国框架下进行制度构建。

首先,联合国的内部机构及其合作组织能够一定程度上辅助中国空间站实现运行轨道环境治理。依据国际法,遵守联合国外空法律框架是维护外空秩序的合法行为。外空委下设科技小组和法律小组,负责协调和沟通联合国系统内有关外空事务,且裁军谈判会议与机构间空间碎片协调委员会也保持与联合国的密切联系,共同促进、参与和平利用外层空间的行动。中国空间站应当利用联合国的平台,加强与有关国际机构的合作,寻求轨道环境治理的技术支持等助推力。

其次,联合国作为外空治理的全球性权威机构,能够在国际范围内督促各主权国履行国际义务。联合国五大公约等国际文件的现存问题在于执行力不足,这一缺陷也将直接或间接影响中国空间站运行轨道环境治理的效率与效果。当中国空间站构建其运行轨道环境治理体系后,政府间协议及项下机制的推行都需要借助联合国的力量,保障治理义务能够得到及时履行。

4 结语

自 “天和”舱顺利升空,中国空间站未来的运行安全保障议题的重要性愈发凸显。而现行外空环境治理机制是不同发展水平的主权国家及其地方政府通过博弈和协商达成的阶段性成果,有关国际空间法律制度和国内空间法律制度均存在缺陷,无法为空间站运行轨道环境安全提供法律支撑与制度保障。

考虑到中国空间站运行轨道环境治理的特殊需求及现实困境。首先,在法律层面,架构政府间框协议并完善国内有关立法,先为后续开展的治理工作提供法律依据,使整个治理工作体系合法化;其次,在行动层面,提出以预警评估为脉络主线的运行轨道环境安全识别区及环境影响评估制度,以期满足空间站运行的长期需求;最后,从责任追究层面,分别通过内部自治和外部追责两方面进行了责任划分,确保各治理主体在空间站长期治理过程中各司其职。

从空间站运行轨道环境的治理体系构建逻辑可以发现,其以中国空间站运行轨道环境安全为起点,充分考虑空间站治理主体的诉求与能力,并由各主体共同决策和共同参与,既秉承了国际外空法律体系的内在精神,也从实体到程序全面保障相关利益主体的诉求。此治理体系不仅能够整合治理力量,避免参与主体因戒心和猜疑在治理责任分配、利益诉求取得等方面产生冲突,更重要的是,以此为基础制定的治理规则能够最大程度地优化、保障空间站运行轨道环境,实现中国空间站运行目标。

继 “和平”空间站及 “国际空间站”之后,中国空间站作为新一代空间基础设施,不仅力图在航天活动、科技研发等方面取得新的发展,还期望其运行轨道环境治理实践能为未来更多的空间站轨道环境治理提供范本与借鉴,协调空间活动与外空环境的冲突,以运行轨道环境治理为切入点,深入推进外层空间环境可持续发展。