“政银担”合作模式分析及政策创新建议——以安徽省为例

张灵慧，戴欣晗，蒋洁茹

（安徽财经大学金融学院，安徽蚌埠 233030）

引言

近年来，小微企业已成为国家重点发展对象之一，国家已出台适用于小微企业的各项政策。就安徽省情况来看，小微企业对全省经济贡献率、税收贡献率均超过50%，就业贡献率则高达90%，发挥着社会稳定器的作用。但相比于大中型企业、龙头企业，小微企业贷款门槛高，往往需要承担较高的融资成本，担保机构同样也承担着巨大的代偿风险。对于小微企业来说，融资的难与贵是当下的一大难题。为了打造适合该类企业的生存环境，同时推动该类企业的发展，安徽省政府于2014年底先于全国推出了“4321” 新型政银担合作模式，建立了“资源共享、风险共管、优势互补、多赢互利”的新型政银担合作关系，并在全省组织开展试点。

新型“政银担”合作模式以初始模式为基底，将政府信用这一因素添加进新模式，弥补了原有模式暴露出的弊端，规定了小微企业违约后政府、银行、省担保集团和担保机构的代偿比例，有效发挥了政府在小微企业融资担保问题上的引导作用，具有明显的政策性功能，同时使得模式中的每个主体能够实现共赢。然而安徽省在大力推动“政银担”业务中因为小微企业融资担保的基本性质中所带有的准公共物品属性，以及合作模式中各主体因素的影响，也在业务实际推进工作中暴露出许多需要解决的问题。通过研究分析“政银担”合作模式，挖掘潜在风险因素，针对病因提出有效改进意见，推动“政银担”业务更好的发展，充分发挥支微支农作用，回归其政策性功能。

一、“政银担”合作模式创新优势

（一）比例责任再担保，增强银行放贷信心

在传统的担保模式中，银行的职责仅限于放贷，违约责任不由其承担，一旦发生违约情况，担保机构将承担全部代偿责任。对于融资担保机构，政府仅根据补贴政策分担一定的风险压力，致使融资担保机构的违约风险变大，从而使得银行在选择贷款企业时的标准较高。新型的“4321”担保模式则为以往融资担保机构的全额代偿风险分担了一定比例的风险，从而“政银担”一体的担保分担和代偿补偿机制形成。该模式规定，单户2 000 万元以下的小微企业贷款担保业务一旦发生代偿，由承办的市、县政策性融资担保公司、安徽省信用担保集团、银行、当地政府，按4∶3∶2∶1 的比例同担风险责任，分担了融资机构的全额代偿风险，提升了银行对小微企业和个体农户的放贷信任度[1]。

（二）以省担保为主导，明确政策性定位

从过去的银担合作模式中能够发现，小微企业由于信誉度不足和担保抵押品匮乏，使得担保机构和商业银行业务合作过程中出现困难阻碍，民营担保机构的盈利性更是使得银担合作出现不少潜在隐患[2]。如今，政府作为第三方加入到原有模式中来，用政府信用弥补了个体信用的不足，明确了省担保作为政策性融资担保体系的主导，确定了融资担保的政策性功能，给予了小微企业很大的支持。

（三）财政资金持续投入，支持模式创新

在小微企业贷款融资过程中，公共财政的适度介入起到了积极正面作用。2014年，代偿补偿资金池在安徽省正式设立，当小微企业贷款业务发生违约时，将会用这个由中央和地方财政共设的资金池中的资金对承担代偿责任的省担保机构予以补偿，省担保机构的风险承担能力因资金池这一新模式得到了增强。财政资金的持续投入将会带动全省政策性担保体系积极服务于小微企业的融资贷款业务，能够有效缓解银行在面临小微企业贷款风险大时的顾虑，为小微企业打造更宽裕的融资环境，使得在社会中流动的资金能更多注入小微企业，从而助力小微企业的发展[3]。

（四）建立健全担保体系，服务小微企业

在新型合作模式的推进下，“政银担”一体上下贯通的政策性融资担保体系得以在全省范围内构建，改变了以往各担保机构分散、业务规模小、担保能力弱的特点[4]。担保合作关系不再是融资担保机构与银行的单一合作，对于新型的融资担保体系和银行金融机构体系来说，这是两个体系的融合互助。在实际业务开展中，银行与担保机构二者因为不对称的信息获取而带来的无意义的时间损耗也会大幅度降低，小微企业的担保费率有了明显的降低，小微企业的贷款资金到位的效率也得到了提高。政策性融资担保体系的建立健全，能给小微企业带来更优质的服务。

二、“政银担”合作模式推进过程中存在的问题

（一）融资担保业务政策性定位不清晰

作为“政银担”合作模式主体之一的融资担保机构，其自身具有两种经营业务，即政策性融资担保业务与市场性融资担保业务。前者发挥的是政府导向功能，后者则是将盈利能力作为主要经营目标。融资担保机构对这两种业务并没有清晰明确的界定，所以在业务开展时往往业务类型不明确，会使担保机构在执行政策导向业务时伴随有一定程度的盈利性，功能定位不清晰，成为了“政银担”合作业务开展的一大阻碍。

（二）新型合作模式风险管控能力不足

基于海外与国内其他省份的过往经验，安徽省于2014年出台的“政银担”合作模式。新模式规定了小微企业发生违约后各主体的代偿比例，虽然降低了代偿率，但是违约风险还是会随着模式的推进慢慢显露出来。且因为模式中的各主体缺乏风险识别与及时管控的能力，政府面对贷款后的违约风险也没有制定相应的应对措施，造成了新型合作模式整体的风险管控能力不足。

（三）政策性融资担保监管体系不健全

我国目前对于政策性融资担保业务所制定的监管制度相较于国外的融资体系有着明显的缺陷，各主体的职责不明确。例如，德国成立的联邦金融监管局可以直接对小微企业的融资担保业务进行监管，而我国目前出台的文件只是从政府层面对小微企业的融资担保进行了政策性引导，并没有对“政银担”业务后期的跟踪与监管做出严格的规定[5]。

（四）银行内在动力不足，参与积极性低

银行是极度的风险厌恶者，出于保守的风险投资心理，其只会在明确核验过无风险后才给企业贷款。新型的合作模式虽然加入了政府信用，增强了银行的放贷信心，银行的业务流量也得到了提升，但因为“政银担”业务量不在银行考核指标当中，政府只起到了引导鼓励作用，并不是强制其开展，银行本身也更倾向于风险较低的担保机构全额担保形式，造成了银行缺乏内在动力，也就削弱了银行参与的“政银担”业务的积极性。

（五）担保机构自身能力弱

开展“政银担”合作业务的多为地方性的担保融资机构，受规模大小和区域的限制，发展缓慢。相比于我国实力强、规模大的银行业，担保机构存在明显的差距，在实际合作中与银行实力并不对等。另外，担保机构本身对人才的吸引力不足，人才更愿意选择实力更加雄厚的银行，加之机构还未拥有较为完善的人才育成制度，培养不出专业性人才，所以不能很好发展业务。专业人才的匮乏一定程度上导致了机构自身的能力较弱。

三、“政银担”合作模式业务推进的建议

（一）明确政策性融资担保体系定位

首先，政府应加大投入体系建设的资金量，明确规划政策性融资担保体系的功能，有方向性和计划性地使政策性融资担保体系得到充分完善。其次，以美、日、德、法四个国家为例，这些国家的中小企业的担保体系都体现出非盈利的特征，我国政府应该认真学习，以其为建设蓝本，细分体系内的规定，定性区分政策性融资担保业务和市场性融资担保业务，划分建立专门从事政策性融资担保的金融机构，保证融资担保的政策性功能。

（二）增强新型合作模式的风险管控能力

借鉴国外经典的担保模式。德国建立了担保银行与各州政府分担风险，保证了担保体系的正常运行。日本政府以自身强力的再担保政策让本国担保机构能够得到自由发展[6]。有鉴于此，第一，我国政府要制定相应的管理办法，针对贷款后期的风险进行监控管理。第二，政府可以学习借鉴德国模式，考虑将担保机构和银行合并建立具有政策性功能的担保试点银行，有针对性地为企业做出个性化的融资担保业务，更好服务于小微企业。

（三）加强对小微企业的资产评估力度

小微企业的资产信誉等情况信息可能不准确，这会让银行与融资担保机构做出不准确的评估，以至于在放贷时有各种顾虑，导致了融资难环境的存在。因此，政府应加大对小微企业的资产评估力度。一是利用资产评估机构的专业经验，促进小微企业完成改革和兼并重组，使小微企业在这一过程中进行优胜劣汰，筛选出优质的小微企业，让真正值得投资扶持的小微企业获得资金，改善经营状况，得到更好发展，从而达到银行的放贷标准。二是完善资产评估的全面性，不仅对于小微企业的有形资产进行评估，对于其所持有的无形资产也要涉及，由此估算出小微企业较准确的实际价值，筛选出优质企业，从而节省银行和金融机构投入的时间和资金成本[7]。

（四）担保机构完善人才培养和人才引进制度

首先，担保机构应该制定一系列完整的人员培训机制。定期让机构业务人员进行学习，并积极组织能力培训，丰富业务人员的知识储备，提升业务人员的综合素质，从而提升自身的业务承担能力。其次，为从外部引进专业性人才制定专属的引进制度，为引进人才提供优越的福利待遇，让引进人才来得了、待得住。最后，每年担保机构可以从一流高校中选拔人才，挑选培养对象，提供相关的住房、奖金等福利待遇，培养适合机构担保融资业务的专业人才。唯有拥有具备专业能力和综合素质高的人才，担保机构才能在“政银担”业务给予的政策支持中抓住机遇、做大做强，在与银行的合作中提升自身的地位。

（五）政府完善相关法律

通过研究发现，经济发达的国家在融资担保业务方面的法律法规比较完善，针对担保业务的准入制度有较高的标准，在规章制度中阐明了担保业务中各主体所对应的定位与功能。以美国的《中小企业法》和《小型企业投资法》为例，这两部法律中规范了美国融资担保的具体对象、标准以及融资担保金额的额度和资金的具体用途。我国政府应及时修正完善法律法规，确保政策性融资担保体系正常有序进行。