«排污许可管理条例»与相关环境管理法律制度衔接的研究分析

王璇，郭红燕，郝亮，贾如

(生态环境部环境与经济政策研究中心，北京 100029)

党的十八大以来，排污许可制改革全面推进，各项环保专项法相继修订，排污许可相关法规、规范、标准和政策等陆续实施，排污许可制度体系初步建成[1]。2021 年3 月，«排污许可管理条例»(以下简称«条例»)正式生效，为排污许可制的发展完善奠定了坚实的法治基础[2]，也标志着排污许可制四梁八柱基本建成。进入“十四五”时期，对标党的十九届五中全会提出的“全面实行排污许可制”要求，排污许可制改革进入提质增效阶段，制度效能结构优化和局部调整较为迫切。基于此，本研究对«条例»与相关环境法律法规、管理制度政策等进行对比分析和差异化识别并提出相关建议，以期为排污许可管理制度体系的继续完善提供参考。

1 «条例»与环保专项法对比

目前，主要环保专项法均对排污许可制的实施作出了相关规定(表1)，从法律层面确立了排污许可制度的法律地位。«中华人民共和国环境保护法»(以下简称«环境保护法»)第四十五条规定“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”，«中华人民共和国大气污染防治法»(以下简称«大气污染防治法»)第十九条、«中华人民共和国水污染防治法»(以下简称«水污染防治法»)第二十一条、«中华人民共和国土壤污染防治法»(以下简称«土壤污染防治法»)第二十一条、«中华人民共和国固体废物污染环境防治法»(以下简称«固废污染防治法»)第三十九条等分别对大气、水、土壤和固体废物污染防治领域的排污许可作出原则性规定。同时，«大气污染防治法»和«水污染防治法»均授权由国务院规定排污许可的具体办法。对比分析研究发现，排污许可制的法律保障存在薄弱环节，上述环保专项法与«条例»之间存在着衔接问题，也有个别法律相关规定不够详细，主要表现如下:一是环境管理要素暂未能全覆盖；二是环境管理领域暂未能全覆盖；三是部分排污许可法律责任的规定不够全面。

表1 环保专项法关于排污许可的相关规定

1.1 环境管理要素暂未能全覆盖

为落实环保专项法要求，«条例»规定“依照法律规定”实施排污许可，依法将水、大气、土壤和固体废物等污染要素纳入许可管理，逐步通过修法将噪声等污染要素全部纳入管理，最终实现环境要素的全覆盖。但是，目前排污许可“一证式”管理尚未实现环境管理要素全覆盖，如«中华人民共和国环境噪声污染防治法»(以下简称«噪声污染防治法»)尚未完成修订，因而环境噪声还未真正被纳入排污许可管理范畴。

1.2 环境管理领域暂未能全覆盖

«环境保护法»对于排污许可制度原则性的规定同样对海洋领域具有约束作用[3]。但是，目前实施海上排污许可管理法律支撑不足，排污许可管理暂未能实现陆域和海域全覆盖，主要原因是«中华人民共和国海洋环境保护法»(以下简称«海洋环境保护法»)暂未明确将海洋领域纳入排污许可管理范畴。

1.3 部分排污许可法律责任的规定不够全面

横向对比来看，«大气污染防治法»«水污染防治法»«固废污染防治法»均规定了违反排污许可规定的法律责任及处罚措施等，但是，«土壤污染防治法»对于排污许可的规定过于笼统，仅第二十一条规定了土壤污染重点监管单位要履行的排污许可义务，未对不执行排污许可规定或落实排污许可责任的情形作出处罚规定，不利于后续责任落实。

2 «条例»与其他排污许可规章政策对比

“十三五”期间，按照«控制污染物排放许可制实施方案»改革要求，生态环境部不断建章立制，构建排污许可法规制度体系，先后制定实施了系列重要规范性文件，包括:«排污许可管理办法(试行)»(以下简称«办法»)，规定了排污许可证核发程序等内容，细化了生态环境部门、排污单位和第三方机构的法律责任；«固定污染源排污许可分类管理名录(2019 年版)»优化了行业类别的设置和划分、分类标准，共细化为108 个行业类别和4 个通用工序，较上一版名录扩充了30 个行业类别，新增加了登记管理类别，进一步提高了管理的科学性、全面性和可操作性；«固定污染源排污登记工作指南(试行)»明确了对排污量很小的单位实行登记管理，规范了登记内容、程序和登记表格式；«关于固定污染源排污限期整改有关事项的通知»将长期游离在环境监管之外的违法违规排污单位纳入生态环境管理。总体来看，已有的排污许可主要规章文件与«条例»之间不存在冲突问题，但是，«办法»与«条例»之间存在衔接问题。

从法律效力来看，«条例»是国务院颁布实施的行政法规，«办法»是生态环境部颁布实施的部门规章，两者法律效力不同，应优先执行前者。从内容来看，«条例»与«办法»之间的规定存在着差异性，主要包括三类情况:

第一类:新增加相关规定。如«条例»新增不查处违法行为的罚则，对生态环境主管部门不作为的行为进行了规范；新增不履行排污许可相关的台账、记录和报告义务的行政处罚；新增对伪造、变造、转让排污许可证的行政处罚；新增对于排污许可技术机构弄虚作假信用惩戒机制；新增“按次计罚”的规定等。但是，«办法»并未作出相关规定，以上不属于衔接问题。

第二类:删除原有相关规定。如«办法»第五十条规定了排污许可证注销，同样也适用于«行政许可法»第七十条的规定，故«条例»不再作出单独的专项规定，以上也不属于衔接问题。

第三类:就同一事项作出不同规定。其中，部分规定差异较大，可能涉及执行层面，且影响较大，属于衔接问题，主要包括以下内容:

(1)关于排污许可分类管理名录的管理权限

«条例»规定，排污许可分类管理名录由生态环境主管部门拟订并报国务院批准后公布实施。«办法»则规定，原环境保护部依法制定并公布固定污染源排污许可分类管理名录。

(2)关于颁发排污许可证的审核条件

«条例»将依法取得环评审批或备案手续作为颁发排污许可证的审核条件之一，并不再将«办法»规定的“按照有关规定经地方人民政府依法处理、整顿规范并符合要求的相关证明材料”视为履行环评手续文件。

(3)关于受理和审批时限等要求

«条例»分别规定了简化管理和重点管理排污单位的排污许可证审批时限，前者为“受理申请之日起20 日内”，后者为“自受理申请之日起30 日内”，如需现场核查则延长至“45 日内”。«办法»并未区分管理类别，统一规定审批时限为“20 个工作日内”，要求作出是否准予许可的决定。

(4)关于排污许可证的有效期

①«条例»明确规定“排污许可证有效期为5 年”，不再区分首次发放和延续换发排污许可证的有效期。«办法»规定，首次发放的排污许可证有效期为三年，延续换发的排污许可证有效期为五年。

②«条例»规定，排污许可证有效期届满，排污单位需要继续排放污染物的，应当于排污许可证有效期届满60 日前向审批部门提出申请。«办法»则规定应当在排污许可证届满30 个工作日前向原核发部门提出申请。

(5)关于排污许可证的变更及重新申领

①«条例»规定触发“变更排污许可证”的情形为两种，包括排污单位变更名称、住所、法定代表人或者主要负责人的，以及排污单位适用的污染物排放标准、重点污染物总量控制要求发生了变化的。而«办法»则规定为八种。

②«条例»规定了重新申请取得排污许可证的三种情形，包括:(A)新建、改建、扩建排放污染物的项目；(B)生产经营场所、污染物排放口位置或者污染物排放方式、排放去向发生变化；(C)污染物排放口数量或者污染物排放种类、排放量、排放浓度增加。而以上“重新申请取得排污许可证”的情形属于«办法»第四十三条规定的“变更排污许可证”的情形。

(6)关于自行监测

«条例»明确规定，原始监测记录保存期限不得少于5 年。«办法»并未明确规定监测记录保存期限。

(7)关于环境管理台账

①«条例»明确了建立环境管理台账记录制度，并规定环境管理台账记录保存期限不得少于5 年。«办法»规定台账记录保存期限不少于3 年。

②针对超标排放等异常情况，«条例»要求排污单位上报，并明确污染物排放计入排污单位的污染物排放量。«办法»未对排污单位上报超标排放异常情况作出要求。

(8)关于排污单位配合执法检查的要求

«条例»明确规定排污单位有配合检查义务。«办法»仅规定被检查单位有如实反映情况、提供必要资料的义务。

(9)关于违法排污的处罚

«条例»提升了“无证排污”“超标排污”行政罚款的“起步价”，将«大气污染防治法»«水污染防治法»以及«办法»中规定的罚款数额“10 万元以上100 万元以下”调整到“20 万元以上100 万元以下”。上述规定都处于上位法规定的处罚幅度之内，符合«行政处罚法»规定。

3 «条例»与其他环境管理法规制度政策对比

排污许可制是固定污染源监管制度体系的核心制度[4－5]。«条例»进一步明确了排污许可制度的基础性地位，构建了“环评、总量管准入，许可、标准管排污，监测、执法管落实，统计、考核管效果”的固定污染源生态环境管理体系。现阶段来看，排污许可制度与其他固定源环境管理制度之间的衔接仍是焦点和难点问题。本研究重点将«条例»与环评、执法、监测等环境管理制度政策等进行对比分析，发现存在如下需要衔接的问题:环评与排污许可关于登记管理的要求不一致、生态环境监管执法的相关规定不一致、对于自行监测记录保存时限的规定不一致、对于不执行信息公开相关罚则的规定不一致。

3.1 环评与排污许可关于登记管理的要求不一致

«中华人民共和国环境影响评价法»(以下简称«环境影响评价法»)第十六条规定“对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表”。但是，为衔接排污许可制度，当前实施的«建设项目环境影响评价分类管理名录(2021 年版)»已经做出调整，对部分在固定污染源排污许可分类管理名录中实施登记管理的建设项目，不再要求填报环评登记表，以进一步减轻企业负担。与此同时，依据«条例»«固定污染源排污许可分类管理名录(2019 年版)»相关规定，排污许可登记管理的对象是指对污染物产生量、排放量和对环境的影响程度很小的排污单位。因此，«环境影响评价法»第十六条的规定与现有的排污许可分类管理名录、环评分类管理名录规定及实施存在不一致之处，暂未涉及环评与排污许可制度的衔接及两个分类管理名录的衔接，建议下一步作出相应修订。

3.2 生态环境监管执法的相关规定不一致

«生态环境保护综合行政执法事项指导目录(2020 年)»规范了生态环境保护综合行政执法的事项名称、职权类型、实施依据和实施主体等。但是，其关于排污许可违法行为处罚的实施依据为«办法»，而«办法»的个别规定与«条例»并不一致，后续应根据«条例»的内容，尽快做出相应的修订。

3.3 对于自行监测记录的保存时限规定不一致

«条例»明确规定，原始监测记录保存期限不得少于5 年。«国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)»规定国家重点监控企业自行监测记录的保存时限是3 年。

3.4 对于不执行信息公开的相关罚则规定不一致

«条例»规定未按照排污许可证规定公开或者不如实公开污染物排放信息，罚款为2 万元以上20 万元以下。«企业事业单位环境信息公开办法»规定，重点排污单位不执行信息公开的规定，罚款金额为3 万元以下。

4 相关建议

构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系是推动生态环境治理体系和治理能力现代化的重要部署[6]。基于以上综合分析，为进一步推动排污许可制落地实施，强化排污许可制度与其他固定源环境管理制度衔接，提出相关建议如下:(1)重点推动环保专项法修订，进一步夯实排污许可法律基础；(2)聚焦«条例»实施，完善排污许可制度体系；(3)健全政策体系，着力推动排污许可制度与其他环境管理制度衔接融合。

4.1 重点推动环保专项法修订，进一步夯实排污许可法律基础

一是修订«噪声污染防治法»«海洋环境保护法»，探索将环境噪声和海洋工程等纳入排污许可管理的内容和实施路径，实现排污许可制对环境管理要素的全覆盖。

二是推动«大气污染防治法»«水污染防治法»«固废污染防治法»«土壤污染防治法»等的后续修订，吸纳排污许可制度新的管理要求，如执行报告、自行监测等内容，并增加违反排污许可法律责任的处罚规定，完善排污许可相关规定。

4.2 聚焦«条例»实施，完善排污许可制度体系

一是尽快给出«办法»的处理意见，破解地方政策执行的困扰。建议两条解决思路，第一条:对照«条例»，逐项修订«办法»，尤其是关于受理和审批的时限要求、环境管理台账制度、排放口管理、违法排污的处罚规定、对排污许可技术机构的处罚规定等。第二条:废止«办法»，完全执行«条例»规定，配套制定排污许可变更、延续、注销等情形的管理细则，制定排污许可证办理工作指南等，进一步指导和规范实际工作。

二是及时梳理排污许可相关技术标准规范，并启动相关修订工作，将«条例»新的管理要求等落实到技术规范中，更好地指导排污单位规范和严格“依证排污”等行为。

4.3 健全政策体系，着力推动排污许可制度与其他环境管理制度衔接融合

一是推动排污许可制度与环评制度的衔接融合。加快修订«环境影响评价法»，结合最新的环评登记管理要求，重点修改第十六条，与现行环评分类管理名录、排污许可分类管理名录规定保持一致。适时修订«建设项目环境影响评价分类管理名录(2021 年版)»与«固定污染源排污许可分类管理名录(2019 年版)»，推动管理类别衔接及管理级别对等，实现固定污染源建设项目环评登记表备案与排污登记两项制度深度融合。

二是推动排污许可制度与生态环境执法制度的衔接融合。适时修订«生态环境保护综合行政执法事项指导目录(2020 年)»，梳理排污许可相关的处罚事项及实施依据，重点将«条例»作为执法和处罚依据。

三是推动排污许可制度与自行监测制度的衔接。修订«国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)»，将国控企业自行监测记录保存时限的要求由3 年变更为5 年，与«条例»相关规定保持一致。

四是推动排污许可制度与信息公开制度的衔接。修订«企业事业单位环境信息公开办法»，修改或完善第十六条关于重点排污单位不执行信息公开的处罚情形和罚款金额，统一信息公开的相关规定，与«条例»相关处罚规定保持一致。