我国生态环境损害赔偿制度研究——基于各省区市实施方案及配套制度分析

郭林青，杨姝影，侯东林，冯雁，袁东辉

(生态环境部环境与经济政策研究中心，北京 100029)

生态环境损害赔偿是环境侵权的法律后果，但与传统的侵权损害不同，其主要是指污染的主体通过各种方式作用于生态环境，致使生态环境质量下降和功能退化，从而影响了生态系统的正常运转[1]。可以说，生态环境损害赔偿制度中的生态环境损害，既是环境权利和环境法益受损而产生的一种不利益状态，也是生态环境损害赔偿责任成立的必要条件[2]。在实践中，不同国家对生态环境损害的定义也各有差异，例如欧盟的«环境责任指令»将“环境损害”界定为人为引起的可度量的对受保护的物种及其栖息地的损害、对包括海水在内的水体损害以及因污染引起的具有健康风险的土地损害[3]。美国法律中则将生态环境损害的概念表述为“自然资源损害”[4]。

由于各国(地区)对生态环境损害界定不一，因此国内外研究成果中涉及生态环境损害的用语也难以统一，如环境侵害、环境侵权、干扰侵害、紧邻妨害、公害等[5]。直至2017 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的«生态环境损害赔偿制度改革方案»(以下简称«方案»)，将我国的生态环境损害明确定义为“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化”。自此，我国生态环境损害赔偿的制度实践与学术研究均进入新的阶段。

1 我国生态环境损害赔偿制度的发展

建立生态环境损害赔偿制度，是追究生态环境损害赔偿责任、保护生态环境资源和推动生态文明制度建设的重要举措[6]。2012 年，党的十八大首次提出“加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度”。2015 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发«生态环境损害赔偿制度改革试点方案»，次年原环境保护部选取江苏、重庆等7 省市开展生态环境损害赔偿制度改革试点[7]。基于试点经验，2017 年，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发«方案»，要求自2018 年1 月1 日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度[8]。

经过多年的探索，我国生态环境损害赔偿制度改革成效凸显，全国除香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区以外31 个省区市和新疆生产建设兵团均已启动生态环境损害赔偿案例实践，生态环境损害赔偿工作被纳入中央生态环境保护督察，生态环境损害责任被写入民法典[9]。但由于经济发展及环境管理水平的差距，各地进展不一。例如贵州省早于2017 年就完成了全国首例经磋商达成的生态环境损害赔偿协议案件的司法确认[10]，而青海省直到2020 年8 月木里矿区生态环境损害赔偿程序启动，才出现第一例生态环境损害赔偿案例[11]。为此，分析研究各省区市生态环境损害赔偿制度改革实施方案及配套制度的差异，对健全生态环境损害赔偿制度和推动地方实践具有重要意义。

2 各省区市改革实施方案及配套制度比较研究

全国除香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区以外31 个省区市和新疆生产建设兵团均已制定印发了本地区的生态环境损害赔偿改革实施方案，部分地区还在原有实施方案的基础上，围绕磋商、事件报告与调查、鉴定评估、赔偿金管理、损害修复、信息公开等关键环节，出台了一系列的配套制度。本文对各省级政府及相关部门公布的生态环境损害赔偿制度改革相关文件进行梳理，共搜集到24 个省区市印发的各类文件100 余件(截至2020 年9 月)。从地区分布看，华东地区省级配套制度出台数量普遍较多，西南地区没有一个省级行政区做到生态环境损害赔偿制度改革实施方案与配套制度同时向社会公开，信息公开程度较低，参见图1。

图1 各省区市生态环境损害赔偿制度改革实施方案与配套制度颁布情况

在公开了相关配套制度的省级地区中，大多数地区都会印发或起草3 项～4 项配套文件。从配套文件的类别来看，较多的是磋商、赔偿金管理以及损害修复3 个方面的配套文件，分别有24个、19 个和15 个省级地区专门制定出台了相应的管理办法。从制定的数量来看，宁夏回族自治区出台的配套制度最为全面，在事件报告、磋商、赔偿金管理、起诉规则、损害鉴定、损害调查、损害修复、信息公开8 个方面都出台了相应的制度文件；其次是江苏省，共印发了7 项配套制度文件。

2.1 改革实施方案

在适用范围方面，主要有以下几类:一是明确了对历史遗留且无责任主体的生态环境损害问题，由所在地政府纳入正常环境治理工作；二是明确生态保护红线区内发生的环境污染和生态破坏事件要依法追究生态环境损害赔偿责任；三是要求对重点生态功能区、禁止开发区等以外的其他地区造成环境质量等级下降后果的行为也要依法追究生态环境损害赔偿责任；四是对辖区内部分重点保护地区进行了突出说明，例如山西省的泉域重点保护区、吉林省的长白山生态屏障区域以及辽河流域等；五是与海洋不接壤的省级行政区删去了«方案»中涉及海洋生态环境损害赔偿的相关内容；六是对部分特殊情形进行了说明，例如湖南省和新疆维吾尔自治区要求建立军地协调机制，并妥善处理军地生态环境损害赔偿问题，新疆生产建设兵团要求建立兵地协调机制，对涉及地方的，及时通报有关情况等。

在赔偿范围方面，已出台的省级实施方案主要从以下几方面对«方案»进行了细化。一是明确费用类型定义，对«方案»中规定的清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能损失费用、生态环境功能永久性损害造成的损失费用等，结合当地情况进行了具体说明。例如，河南省将生态环境修复费用明确为“采取或将要采取措施恢复或部分恢复受损害生态环境功能所需合理费用”，天津市规定生态环境修复费用为“生态环境损害发生后，为防止污染物扩散迁移、降低环境中污染物浓度，将环境污染导致的人体健康风险或生态风险降至可接受风险水平而开展的必要的、合理的行动或措施而产生的费用”。二是细化了费用组成，例如北京市规定清除污染费用应包含应急处置费用和环境监测费用，江西省将赔偿范围规定为生态环境损害应急费用、调查评估费用、损失费用和生态修复费用等，并对每类费用的具体内容进行了进一步细化。三是扩大了赔偿范围，如修复后评估费用、律师代理费等。四是对不纳入赔偿范围的情况进行了说明。

在赔偿义务人(指违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个体)方面，不同地区对其定义有不同的补充解释，参见表1。一是已在实施方案中明确了生态环境服务活动中出现弄虚作假，并对造成的环境污染和生态破坏负有责任的环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施运营维护的机构应当与赔偿义务人承担连带责任；二是将“赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任”这一工作原则，清楚地写入了赔偿义务人的文字表述；三是对赔偿义务人的定义进行了进一步细化，例如湖南省将«方案»中造成生态环境损害的单位或个人细化为机关、企业事业单位、社会组织和个人实施建设工程、生产经营和其他社会活动造成生态环境损害。

表1 主要省区赔偿义务人的特殊规定

在生态环境损害赔偿中，行政机关作为赔偿权利人，与赔偿义务人一并构成了赔偿磋商的主体。目前，各地的实施方案中对赔偿权利人的具体规定主要有四类:一是直接指定生态环境主管部门负责；二是明确要求由承担全民所有自然资源资产所有者职责的部门负责；三是根据地区特点扩大了开展生态环境损害赔偿具体工作的部门范围，例如辽宁省畜牧兽医局、江苏省海洋渔业部门、四川省卫生健康委、新疆维吾尔自治区交通运输及应急管理部门等；四是由省级生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组组织协调各省区市工作。

2.2 赔偿磋商程序

磋商一般意义上是指当事双方或者多方为了达到某一目的而通过一定的程序就某些事项进行洽商并力求达成协议的过程。在生态环境损害赔偿中引入磋商程序，有利于平衡各方利益，同时节约时间、人力和物力[12]。磋商程序流程图参见图2。据统计，通过磋商方式解决生态环境损害赔偿问题的比例远大于诉讼，约占结案总数的90%[13]。由此可见，生态环境损害赔偿磋商在填补生态环境损害、维护环境公共利益方面发挥了重要作用，受到了各地政府的青睐。

图2 生态环境损害赔偿磋商程序流程图

通过横向对比各省区市公布的磋商办法可以发现，尽管流程大体一致，但具体要求却不尽相同。在对反馈意见时间要求上，除湖南省和陕西省未做明确要求外，多数地区要求赔偿义务人接到磋商通知后5 个或10 个工作日内提交反馈意见，同时大多数磋商办法还要求赔偿权利人在接到反馈意见10 个工作日内成立磋商小组或组织磋商。对于赔偿义务人因故不能参加磋商会议的情况，部分地区也对赔偿义务人提前告知的时间及次数作了限定。此外，大部分地区在制定磋商办法时，也充分考虑到一次磋商可能无法达成一致，对再次磋商的时间间隔及次数做了限定。

值得注意的是，当赔偿权利人和赔偿义务人之间的磋商达成一致后，并没有要求必须立即签署生态环境损害赔偿协议，许多地区只要求在磋商完成后的5 个工作日内签署即可。其中，安徽省最有特点，为了保证公众的知情权，其要求磋商主管部门通过政府网站或报刊等媒体及时公布拟签订的生态环境损害赔偿协议，当公示期满且无异议后方可签订正式的赔偿协议。同时，对于已签订的协议，为了确保当赔偿义务人不履行或不完全履行协议时能够申请强制执行，部分地区还对签订协议后申请司法确认的时间做了硬性规定。

表2 主要省区市生态环境损害赔偿磋商办法部分关键时间节点统计表

2.3 赔偿资金管理

根据«方案»规定，当赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的，其赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴同级国库，纳入预算管理。据统计，截至2020 年6 月，全国办理的生态环境损害赔偿案件共涉及赔偿金额超过29 亿元人民币[14]。为了解决由此产生的资金管理问题，各地创建了不同的资金管理模式。

从资金来源上看主要有三类:一是经磋商协议确定的赔偿资金；二是经人民法院判决、调解确定的赔偿资金(包括公益诉讼案件)；三是赔偿义务人自愿支付的赔偿金。此外，部分地区扩大了赔偿金的来源，例如陕西省和福建省都提出将企业事业单位、社会组织或个人对生态环境损害修复的捐款，以及环境污染刑事案件的罚金或没收的财产列入损害赔偿资金管理。

从入库层级上看，大部分地区都明确了要将赔偿金全额上缴至赔偿权利人指定部门的同级国库。值得注意的是，吉林省明确了赔偿资金属于省级政府非税收入，要求全额缴入省级国库。

对于同一生态环境损害涉及省域内跨设区市的，各地要求不尽相同，主要分为三类:一类以江苏省、陕西省和宁夏回族自治区为代表，均要求相关赔偿权利人以缴入损害结果发生地国库为原则协商解决；第二类如福建省和海南省，要求缴入省级国库；第三类如甘肃省，其具体要求是由损害结果第一发生地赔偿权利人牵头组织市(州)间政府协商确定赔偿资金分配，无法达成一致的，报共同的上级人民政府决定。

赔偿资金作为政府非税收入，由执收单位负责收取。当前的主流做法是由赔偿权利人指定的相关部门、机构负责执收。其中，部分地区做了进一步明确，如江西省和湖南省要求由生态环境损害地生态环境保护行政主管部门负责执收，海南省要求由负有生态环境保护修复和资源监管职责的部门负责执收，吉林省则明确要求由省生态环境厅负责执收等。对于由人民法院生效判决确定的赔偿资金，则由人民法院负责执收。

基于各地实践，财政部于2020 年3 月印发了«生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)»，要求将2020 年生态环境损害赔偿收入列为政府收支分类科目“1039999 其他收入”，并提出以后年度根据政府收支分类科目修订情况列入相应科目。这一文件的发布，使得今后地方办理赔偿资金缴库更具可操作性。

2.4 损害事件的报告及调查

制定出台损害事件的报告及调查办法，有助于当地及时掌握生态环境损害案源信息，规范生态环境损害赔偿事件的报告及调查工作。目前各省区市已经出台的生态环境损害事件报告办法和损害调查方案在内容上差异不大(主要包括主管部门、工作流程、时间节点等)，流程也基本一致(即损害调查由受理生态环境损害事件的监管部门成立调查组并委托有资质的环境司法鉴定机构开展生态环境损害鉴定评估；事件报告应当采用书面形式进行初报、续报和处理结果报告)，较为特殊的是山西省和新疆维吾尔自治区两地。其中山西省在报告方案中明确了县级相关主管部门的上报要求；新疆维吾尔自治区则在调查方案中允许调查单位和造成生态环境损害的单位或者个人共同委托环境司法鉴定机构开展生态环境损害鉴定评估，并要求由造成生态环境损害的单位或个人支付鉴定费用。

2.5 损害事件鉴定评估

随着生态环境损害赔偿制度的建立，各地因生态环境损害引起的侵权赔偿纠纷不断增多，生态环境损害鉴定评估已经成为环境司法审判的一个热点和难点问题[15]。各地已公布的生态环境损害鉴定评估管理办法都明确了生态环境损害鉴定评估的主要领域、从业机构及人员资质、鉴定评估流程等，但具体要求却有所不同。例如针对鉴定评估机构有权拒绝接受委托这一条款，陕西省和浙江省将提供的材料不真实或者取得方式不合法，以及鉴定评估的用途不合法列为不得接收委托的情形；吉林省在此基础上，要求鉴定机构不得接受那些无法提供完整、充分材料，鉴定评估用途违背社会公德以及委托鉴定事项不属于本机构鉴定评估业务范围的鉴定委托；天津市对不得接受委托的条款设置最为详细，不仅涵盖以上几条，还不允许委托人就同一鉴定评估事项同时委托其他机构进行鉴定评估。

2.6 损害修复

当前生态环境损害赔偿协议或生效法律文书所确定的生态环境损害治理修复项目主要分为两类:一类是自行修复或委托第三方修复的项目；另一类则是委托第三方开展的替代修复项目。前一类主要针对赔偿义务人；后一类主要面向赔偿权利人指定的部门或机构。各地在生态环境损害修复管理办法中明确了各类修复程序、施工前的备案材料以及完工后的验收材料等一系列要求。此外，部分地区还结合辖区实际情况，提出了一系列新的要求。例如福建省要求在同一修复过程中，生态环境损害修复实施机构、修复效果评估机构不得为同一机构；贵州省将既不履行修复义务又不缴纳赔偿资金的赔偿义务人纳入环境信用评价体系管理；浙江省将不履行生态环境损害修复责任的单位和个人，列入诚信黑名单；山东省要求在编制修复效果后评估报告中征求公众对生态环境修复的意见，调查公众对修复效果的满意度等。

2.7 信息公开

各地已出台的信息公开管理办法明确了公开类型、内容和程度。在公开类型上，大部分省区市都要求相关职能部门做好生态环境损害赔偿信息依申请公开工作；天津市、福建省、新疆维吾尔自治区等还在相应的办法中对主动公开和依申请公开内容都做了明确规定。从公开的内容上看，不管是主动公开还是依申请公开，大部分地区都将损害鉴定评估结论、环境修复评估结论、赔偿资金使用情况以及案件最终处理结果作为公开的重点内容。

表3 主要省区市生态环境损害修复管理办法公开内容及方式统计表

2.8 其他配套制度

为更好落实«生态环境损害赔偿制度改革实施方案»，部分地区还针对起诉、机构管理等相关环节制定了专门的政策文件。例如，江苏省和宁夏回族自治区制定生态环境损害赔偿起诉规则，对辖区内生态环境损害赔偿诉讼案件的起诉责任人、讼应材料、举证内容、判决后的处理等进行了规定；安徽省制定了«生态环境损害鉴定评估机构管理办法(试行)»，推动了全省生态环境损害鉴定评估机构的良性发展；福建省出台了«生态环境损害修复第三方机构管理办法(试行)»，加强了对生态环境损害修复第三方机构的管理。

3 结论与建议

生态环境损害赔偿制度作为生态文明制度体系建设的重要组成部分，其初衷是通过授予地方政府索赔权解决索赔主体缺位问题，从而使生态环境损害摆脱“公地悲剧”。基于以上调查研究，提出如下建议:

一是抓紧出台«生态环境损害赔偿磋商管理办法(试行)»。磋商制度作为«方案»中的一项特有的制度，有助于减少行政诉讼成本，加快生态环境修复速度，是解决生态环境损害赔偿纠纷的主要途径。在实践中，不同地区基于各自的理解，制定的磋商办法有很大差异。建议从国家层面出台«生态环境损害赔偿磋商管理办法(试行)»，进一步明确和完善生态环境损害赔偿的符合情形和适用范围、磋商程序启动前的流程、磋商会议的具体内容及协议的执行保障机制等。

二是尽快出台«环境污染强制责任保险条例»。环境污染责任保险是一种利用市场化手段化解环境风险的方式，发生生态环境损害事件后，企业投保的保险公司将支付赔偿金、填补修复费用，帮助企业尽快处理外部索赔，节约人力、物力和时间成本。但由于缺乏明确的法律基础，实践中企业的参保意愿不高。建议从国家层面出台«环境污染强制责任保险条例»，明确需要强制参保的环境高风险企业类别，避免污染企业宁愿破产也拒不履行赔偿义务，重回政府兜底的老路。

三是加快推进生态环境损害赔偿的立法工作。«中华人民共和国民法典»(2020 年)明确了造成生态环境损害的侵权人应承担的赔偿和修复责任，但民法典主要调整平等个体之间的人身和财产关系，而作为生态环境损害赔偿权利人的行政机构与赔偿义务人之间的主体地位并不十分平等。建议加快制定生态环境损害赔偿综合性法律，并做好与各类生态环境保护法律规范的衔接，夯实生态环境损害赔偿的法律基础。