国家治理中农村公共体育场地设施资源流失的成因及对策——以湖北省当阳市为例

杨小明

(上海大学 体育学院，上海 200444)

2020年9月22日，习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上的讲话中专门提出，“要紧紧围绕满足人民群众需求，统筹建设全民健身场地设施，构建更高水平的全民健身公共服务体系”。2020年10月10日，国务院办公厅印发了《关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》(以下简称《意见》)，明确指出：“加强全民健身场地设施建设，发展群众体育，是各级人民政府的重要公共服务职能，是贯彻全民健身国家战略、实施健康中国行动的必然要求。”

随着当前农村居民健身需求的日益增强，农村公共体育场地设施资源短缺的问题越发凸显，成为制约农村体育发展的一大瓶颈。如何让农村闲置的体育场地设施资源充分发挥作用，以满足农村居民日益增长的多元化健身需求，是一个亟待解决的现实问题。课题组深入湖北省当阳市两河镇、半月镇、河溶镇和草埠湖镇进行实地考察，着重对两河镇农村及中小学体育场地设施资源进行了调查，调查对象有乡镇干部、村委会成员、村民、校长、老师、三峡库区移民、国营农场农工等，共计82人，重点对撤校、并村、分田和新农村建设的当事人进行深度访谈。

1 国家治理视角下农村公共体育场地设施资源流失的内涵与表征审视

国家治理就是治国理政，即以国家为中心对统治阶级的利益以及社会的公共事务进行安排和处置，国家治理在人类社会的治理发展中是一个重要的时期，它本身经历了漫长的演进发展阶段[1]。随着我国改革开放的不断深入和国家治理现代化进程的日益推进，国家实行了“包产到户”“行政村合并”“撤点并校”等经济政策与教育体制改革，农村经济社会取得了迅速发展，同时也带来了农村公共体育场地设施资源不同形式和不同程度的流失。

农村公共体育场地设施资源“流失”是指原有的体育场地设施资源散失、减少、损坏或挪作他用，是指实物形态、置放位置或数量发生的变化。造成农村公共体育场地设施资源流失的主体包括乡镇、村组和学校分管体育的负责人、村干部及村民。除了利用不正当或不合法的手段造成农村公共体育场地设施资源流失的原因以外，社会结构变迁和人口流动、基层管理体制等宏观方面的原因，同样也会造成农村公共体育场地设施资源的流失。

农村公共体育场地设施资源流失的原因既有宏观原因也有微观原因，既有主观原因也有客观原因，既有非法原因也有合法原因。主观原因是造成公共场地设施资源流失的责任人违法、渎职而导致，以及相关管理部门没有及时采取应有的防范措施加以制止而造成。非法流失往往是可以控制的，合法流失则相对较难控制。农村公共体育场地设施资源的流失与农村体育的人财物等方面的流失是相互关联的，流失现象一经确认必须予以制止和追查。

2 国家治理中农村公共体育场地设施资源流失的成因分析

2.1 农村经济体制改革“分田到户”带来公共体育场地设施资源流失

1978年，党的十一届三中全会作出了实行改革开放的新决策，开启了农村改革的新进程。安徽凤阳县小岗村18位农民签下“生死状”，分田到户，实行单干，开创了家庭联产承包责任制的先河，之后有关“三农”问题的中央一号文件肯定了“双包”(包产到户、包干到户)制的做法。分田到户实现了多耕种多收获的分配制度，充分调动了农民生产的积极性，对当时提高粮食产量起到有效作用，但由于农村基层干部未能统筹兼顾，只注重多分土地，多增加农业创收，没有保护体育场地设施，造成了农村公共体育资源的早期流失。

当时，全国各个生产队如火如荼，定界桩分田地，定价分耕牛、水车、风斗、独轮车，分小件农具：犁、耙、杆秤、绳索、铁锨、木叉等，后分仓库，就连晒场也分给了农户。晒场上的篮球架顷刻间被挖倒，当阳市两河镇新星村16个生产队晒场的16幅木制球架无一幸免，当时农村生产队唯一的公共体育场地资源全部流失，农闲时的村组篮球比赛只能到较远的中小学开展，加上实行单干后的繁重劳动，由骨干劳动力组成的篮球队，开展的比赛活动越来越少。

改革开放初期，农村公共体育场地设施资源的流失受当时经济条件的影响，与农村基层干部的体育重视程度和健身观念意识相关。

2.2 农村“空心村”的形成致使公共体育场地设施资源闲置流失

由于改革开放的实行，广大农民农业生产的积极性得到了较大提升，农民单单依靠分得的田地不够生活，就出现了“以代际分工”为基础的“半工半耕”结构，年轻的子女进城务工经商，年老的父母在家种责任田，随着城市化以及工业化进程的加快，农村大量的青壮年劳动力都流入城市，村子里剩下的人群皆为“老、弱、病、残、幼”，20世纪90年代农村便形成了“空心村”现象。

据2007年人口与劳动绿皮书指出，随着农村劳动力不断向非农产业转移，中国农村青壮年劳动力供求矛盾突出，调查显示，四分之三的村已无青壮年劳动力可转移[2]。农村转移人口包括农民工、大学生、商人、军人等，他们大多是中青年人和家庭骨干劳动力，年富力强，初中以上学历占75%以上，具有从事体育活动的身体条件和文化素养；他们思想观念更新快，具有开放意识，接受新事物能力较强，易于传播体育文化信息；他们对体育的认识、理解和接受会更深刻，对体育技能的学习和掌握更容易，是农民体育活动的积极响应者与参与者。但是，由于他们脱离农村，使得农村主体力量亏空，农民体育釜底抽薪似的失去了主体和活力，农村体育竞赛活动难以展开，农村公共体育场地设施如篮球场、体育活动室等，因长期闲置而遭到破坏和占用，“空心村”体育人口的锐减致使农村公共体育场地设施资源流失。

20世纪90年代，随着城市化及工业化进程加快，社会变迁与人口流动加速，农村公共体育场地设施资源的流失受农村青壮年劳动力转移和“空心村”体育人口减少的影响。

2.3 农村“撤点并校”导致学校体育场地设施资源的大量流失

“撤点并校”是针对学生生源日益减少问题，国家于2001年正式实施的一场对全国农村中小学重新布局的“教育改革”，即大量撤销农村原有的中小学，使学生集中到小部分城镇学校。教育部2018年发布的《全国教育事业发展统计公报》显示，近四十年来中国农村小学数量不断减少，从1976年至2016年，共有91.6万所小学在中国消失，截至2017年，全国小学的数量为16.7万所，连续第42年下降。撤点并校有利于教育资源的优化配置，将教师不愿意去的学校撤掉，集中到县镇办学，提高了学校的办学质量，但撤并后的学校机构不复存在，多数学校剩余财产无人管理，大量的体育场地及器材设施严重破损和流失，有的被私人占用或闲置，总体数量锐减，造成了学校体育资源的浪费。

据当阳市两河镇学校调研得知，由于入学生源减少，学校新生名额不足，不能单独开班，只能采取与相邻村学校合办。当年度勉强凑齐了一个小班，但好景不长，只能分片合办，将原来的初中集中到镇上，在此办高小(5-6年级)，各村办初小(1-4年级)。后来，由于新生名额严重不足，打破了新生7岁入学的规定，提前招生虽然解决了当年的困难，第二年招生缺口更大，为破解这一难题，只能撤点并校。近20年间，两河镇从原有的23所中小学，逐步合并成了3所学校(1所初中、2所小学)。据调查得知，因为学校是村级财产，在撤除的20所学校中，有8所学校被所属村出租办了养猪场、养鸡场，1所办幼儿园，1所办养老机构，其他的都被变卖掉了。

当年，学校在“普及九年义务教育”中，对学校体育设施都有硬性规定，为接受省里验收检查，市政府、市教育局按验收标准规划了场所，配置了器材，并建立了普九档案。一些学校被撤销后，其体育资源大量流失，拿得动的小件被随手拿走，拿不动的大件被集体搬走，像搬不动的球场、球架、跑道、运动场，基本都荒废了。村民原来体育锻炼都是到学校去，现在只有3所学校周围的村民能够享受到这个“便利”。

“撤点并校”中农村学校体育场地设施资源的流失与村干部的统筹规划能力、资产安置管理水平、体育受重视程度及教师、村民的法律意识相关。

2.4 农村基层管理体制改革“行政村合并”带来公共体育场地设施资源流失

《国家乡村战略规划》中指出，合村并镇和统一规划建设新农村是改善农村人居环境，提升农民居住生活品质的一种重要方式。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和省、市、县村级建制调整改革工作要求，加强基础组织工作，提升村级管理效能，优化布局进行行政村合并。截至2020年，我国行政村数量从1988年的98万多个，通过“合村并居”已经减少到59万个[3]。“行政村合并”扩大了村级规模，增强了村级经济实力，减少了村干部总数，优化了村干部结构，但同时也带来了公共体育场地设施资源流失的问题。

当阳市两河镇原有19个村、1个居民社区，现合并为12个村、1个居民社区，初升、星龙、群力和群爱等7个村被撤销，有的村名改为古时地名，如群益改为糜城村，还有群力、群爱合并改名麦城村。通过调查得出，2006年以来，随着农民体育健身工程启动，每个村都有省统一用体育彩票公益金援建的一场二台(1个篮球场和2个乒乓球台)和健身器材(8件套)，还有运动休息座椅和场地标识牌，但没有设专人管理。在合村并镇中，已撤销村的体育器材虽然存在，但未得到妥善管理，自然折旧和人为损坏缩短了其使用“寿命”，有的被另做他用，名存实亡，这是变相的流失；有的已撤销村还有民族传统体育器材，如龙舟、龙灯、彩莲船、太平鼓等也“束之高阁”，未物尽其用，这也是一种流失；还有一些未撤销村的体育设施安放在村委大院中，人们早上想去锻炼，村委会还未上班开门，晚上想去锻炼，他们已下班而大门紧锁，这种低使用频率，使资源近乎流失。

“行政村合并”中农村公共体育场地设施资源的流失与村干部的统筹规划能力、资产安置管理水平、体育受重视程度及村民的法律意识相关。

2.5 国家扶贫政策“易地搬迁”带来公共体育场地设施资源的直接和间接流失

脱贫攻坚是建党一百年实现小康目标的具体措施，是我们党始终不忘初心的充分体现，旨在帮扶贫困户生存和扶助贫困地区发展生产，改变穷困面貌[4-6]。易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的重要工程，截至2020年，已有960多万易地搬迁人口全部脱贫。易地搬迁是将生存条件差、“一方水土养不活一方人”的地区人口搬迁安置到其他地方，易地搬迁解决了该地人们的生存安全问题，改善了其生活条件，提高了生活水平和保障水平，但易地搬迁农户原址上由国家配置的体育场地设施，由于后来开发商“无暇顾及”，其在土地平整中遭到流失。

通过对草埠湖镇三峡移民进行访谈，老农们流露出对土生土长家乡的眷恋，原来他们在天然水域里游泳，在空旷的山林中“喊山”和攀爬，这些天然的体育资源随着易地搬迁而流失。还有一些民族传统体育器材也在整体搬迁中遗失和损坏，如旱船、竹马、板凳龙、秋千、竹铃球、木杠和扁担等。有的人说，搬迁后从“糠缸里跳到米缸里去了”，体育锻炼的“洋家业”(健身器材)还要从头学！可见，在易地搬迁中农村体育资源受到了直接和间接的流失。

易地搬迁中公共体育场地设施资源的流失与当地领导的资产安置管理能力、体育重视程度及移民的传统体育文化传承与体育器材保护意识相关。

3 国家治理中农村公共体育场地设施资源流失的对策探析

3.1 充分利用分田后的“金边银角”，满足农民多元化的健身设施需求

政府要鼓励各地农村探索利用公益性公共设施用地，充分利用农村闲置房屋、集体建设用地和“四荒”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)等资产资源，改造建设为全民健身场地设施。农村经济体制改革“分田到户”不是将所有的土地全部分下去了，还有零星的土地，如自然村接壤处、道路硬化后的边缘地带、低洼地平整后不足分配的面积，要盘活空闲地、边角地等资源，整理后可放乒乓球台，规划羽毛球场，建设靠近村落、方便可达、小型多样、功能完备的多功能运动场、体育公园、健身步道、球场等，推动群众体育“六边”工程建设，满足农民多元化的健身需求。

国家对农村“硬化路”的宽度和厚度都有明确标准，分别是4 m和20 cm以上,乡村公路路面增宽，可以铺设健身步道，设立运动标识，为农民跑步健身提供便利。可以村民委员会为中心建成15分钟健身圈，因地制宜找资源，把因分田而流失的体育场地资源找回来。

3.2 培育和吸纳城乡体育骨干力量，整合利用体育场地设施资源

随着农村经济社会快速发展，政府出台了系列支持返乡创业的措施，建立健全了返乡创业的政策、服务和保障体系，通过政策推动、乡情感动、项目带动吸引外出务工人员回乡创业。近年来，农民工返乡和高校毕业生下乡人数增多，据研究数据显示，2018年全国各类返乡下乡创业创新人员累计达780万人。之前受新冠肺炎疫情影响，一些返乡务工人员滞留乡村，一些疫情风险区的务工人员外出就业难，在农村良好的创业政策和环境吸引下，有的外出务工人员选择重操旧业，有的选择就近就业创业。返乡务工人员是城市体育文化传播者、全民健身引领者和农民体育发展的支持者，以及农村教师、体育教师、退伍军人、大学生村官、大学生创业者等，应培育其成为推动农村体育发展的骨干力量。

当前，在“城市反哺农村”的大环境下，国家鼓励城市人才向乡村流动,建立健全城乡、区域、校地之间人才培养合作与交流机制，通过公费师范教育等方式吸引高校毕业生到乡村任教，鼓励高等院校、职业学校毕业生到农村就业创业，并积极吸纳城市优秀体育人才参与农村体育建设与发展，倡导体育学院和师范院校体育教育专业学生进入农村中小学任教或实习，建议休闲体育服务与管理专业学生进入乡镇基层工作或挂职锻炼。这些从事体育专业或爱好体育锻炼的年轻大学生来到农村，将有力带动农村体育的整体发展，促进农村体育设施资源的开发、整合与利用。

3.3 合理布局已撤销学校的体育场地设施，扩大农村公共体育服务的覆盖面

农村因“空心村”形成和“撤点并校”导致了公共体育场地设施资源浪费，为满足广大农民日益增长的健身需求，可将已撤销学校操场充分利用起来，原学校因普九达标建有400m的标准跑道，有的是300m或者200m的跑道，虽不是塑胶跑道，但都是用大石头垫底，小石头居中，表面用炭渣铺成的。在旧操场上应像学校未撤销之前一样，合理布局，安放篮球场、乒乓球台、排球场、单双杠等，跑道四周可放置健身器材设施，闲置的教室可改为乒乓球室、棋牌室和健身房。要认真做好政府投资建设的公共体育场馆及其配套设施的监管工作，防止闲置浪费或挪作他用。

对于合并搬走的体育器材，要按上一年度的学校体育工作年度报表和体育器材登记册清点，做到物账两清，不能让学校体育场地设施资源流失，接受体育器材的学校要加大其体育场地设施的开放力度，延长开放时间，让周边村民充分享受到学校体育资源的便利。

3.4 重新归位和开放公共体育场地设施资源，实现公共体育服务与农民需求无缝对接

关于合并行政村和撤点并校后的体育场地设施资源，有两种去向：一是搬到新建村或新学校，二是放在原处供村民使用。对于搬走的器材要重新归位，找合适的地方，定合适的人加以管理。不能搬走的器材，要及时归位，并配足相关人员做好管理和服务工作。

政府和体育部门要建立农村体育场地设施更新维护、开放管理的长效机制，建立定期巡检制度，做好已有体育场地设施的使用、管理和提档升级[7-8]。按照财政部《中央补助地方农村文化建设专项资金管理暂行办法》的要求，确保每年用于体育设施维护和开展体育活动的基本补助1 200元，落实到村，专款专用。通过和各有关单位的配合努力，积极引导其在合适的时间，用合适的方式，多给居民开放一些可供锻炼的设施和场所，鼓励有条件的乡镇企事业单位和学校向村民免费或低收费开放体育场地设施。村委会大院里的公共体育设施要按时开放，提高使用频率，建议大门钥匙由体育社团负责人掌管；村委会办公区和健身区分开，使健身区全天候开放。这一切要从村民的实际健身需求出发，并将全民健身场地设施管理服务工作纳入上级对村委会年终考核的内容。

3.5 将体育设施有机嵌入乡村治理结构中，完善移民新村的体育设施资源配置

基础设施建设是乡村振兴的掣肘，要加强体育场地设施建设在乡村治理过程中的有效融入[9-10]。通过调查草埠湖镇三峡库区移民得知，“移民搬迁”村民有的直接并入当地村民小组，有的单独成立一个村民小组，他们按户口簿上人口数补贴安家费，还有共同生产费(接受单位和移民户按比例分配)，其体育健身设施主要靠国家配置体育器材，因此易地搬迁新村要通过两个方面完善体育设施。

一是依法完善体育设施。2020年国务院颁发的《意见》，对公共体育场地设施的数量、种类、规模、布局和开放服务作了具体规定。《全民健身条例》和《“健康中国2030”规划纲要》等法律法规中也对公共体育设施配置作了相关规定。各地应根据其国民经济和社会发展水平，人口结构、环境条件以及文化体育事业发展的需要，因地制宜，统筹兼顾，优化配置体育设施资源，在乡镇、行政村实现公共体育健身设施100%全覆盖，特别要做好移民新村基本公共体育设施的规划布局和用地安排，将深度贫困地区的精准脱贫攻坚落到实处。

二是将体育设施配置有机嵌入到乡村治理结构之中。2020年国务院颁发的《意见》指出，新建居住小区要按照有关要求和规定配建社区健身设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付，不得挪用或侵占。农村基层公共体育设施配置应搭上农村治理的快车，新建农村社区要按规定配建健身设施，既有小区要结合老旧小区改造，统筹建设和更新健身设施，不具备标准健身设施建设条件的小区，要鼓励灵活建设非标准健身设施。特别是接纳易地搬迁的乡村在规划建设健身设施时，应考虑“移民搬迁”村民的生产劳动和文化生活习惯，要简化健身设施建设审批程序。

4 结语

2021年，是中国共产党成立一百周年的重要时刻，当前要搭乘国家脱贫攻坚和乡村振兴的快车，加强农村基础设施建设，构建体育场地设施制度体系，打造共建共治共享的“大体育”治理格局，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的体育治理共同体，积极引导社会资本建设运营场地设施，支持有条件的乡村建设“田园综合体”，在农民文化园中有机配置体育场地设施资源，以解决农民日益增长的健身需求和农村公共体育场地设施不足的矛盾。还希望推动基本公共体育服务向农村延伸，将更多的公共体育资源向农村覆盖和倾斜，以解决城乡体育基本公共服务发展的不平衡不充分问题，促进我国全民健身事业的均衡发展，进而促进体育强国和健康中国战略的实施。