特别提款权的历史演变

文/熊爱宗 编辑/孙艳芳

2021年8月，国际货币基金组织（IMF）历史上最大规模的特别提款权（SDR）分配方案生效。这对于解决部分国家，特别是发展中国家因疫情引发的国际流动性短缺问题发挥了重要作用。从历史上看，SDR的产生就是为解决各国储备资产不足的问题。SDR曾被寄予厚望，但其作用并未得到充分发挥，仍需在多方面进行完善。

SDR产生的历史背景

创设SDR最原始的动力来自于国际社会面临的储备资产不足问题。20世纪50年代，受制于“美元荒”所造成的外汇储备不足，国际社会出现国际清偿力不足的困境，部分国家的进口能力受到严重限制。对此，国际社会要求IMF对货币储备的充足性进行评估。1952年，联合国经社理事会（ECOSO）通过决议，督促IMF支持其成员国应对经济衰退引起的国际收支困难。

为解决储备不足的困难，IMF首先采取了两项应对措施。一是进行份额增资。1959年IMF进行了成立后的第一次份额增资，通过50%的份额普遍增资以及对部分国家的特别增资，IMF资源增长了51亿美元。紧接着，1965年2月，IMF再次决定进行份额普遍增资和特别增资，使得IMF的可用资源规模在随后两年增长到接近210亿美元。二是建立借款总安排（GAB）。1962年，IMF同11个成员国达成了60亿美元的多边借款安排，进一步补充了IMF帮助成员国应对国际收支危机的能力。

在IMF积极进行扩充资源的背景下，国际社会也逐渐意识到依赖美元满足国际流动性供给是不稳定的。从20世纪60年代开始，美元危机不断爆发。1960年，美国经济学家罗伯特·特里芬提出“特里芬难题”，也即美国维持国际收支逆差对外提供美元流动性和保持美元币值稳定与坚挺之间存有矛盾。1964年，IMF也认为，继续依赖于美国收支逆差来满足国际流动性供给既不可能也不稳定。也就是说，传统的储备资产手段已经难以为继，必须寻求其他方法来进行新的储备资产创造。

国际社会包括IMF在内，在20世纪60年代提出了各种各样的储备创造方案，最终逐步形成“储备单位”和“提款权”两种方案。其中“储备单位”由IMF发行，并与黄金建立比价联系；而“提款权”则是IMF融资便利的一种扩展。1967年2月，IMF首次在文件中提出“SDR”的概念。SDR是相对IMF的普通提款权来说的，其在IMF建立独立账户，成员国可以在任何时间，无论该国黄金和信贷部分的头寸如何都可使用。

1967年6月，“提款权”方案逐渐占据上风。1967年9月11日，IMF发布《国际货币基金组织SDR便利纲要》；9月29日，IMF理事会批准了纲要决议，标志着SDR进入实质阶段。1968年4月到1969年7月，IMF执董会、理事会以及各成员国相继批准《国际货币基金组织协定》的修改。1969年8月，IMF建立SDR账户，SDR正式诞生。

SDR的发展历史

SDR是IMF创造的一种储备资产。在布雷顿森林体系的大部分时期，SDR的价值被定义为1美元，通过美元与黄金比价，SDR与黄金也建立了直接的比价关系。1971年12月“史密森协议”之后，美元不断贬值，SDR相对美元的价值不断上升。为保证SDR作为储备资产具有稳定的购买力，1974年7月，IMF决定以篮子货币作为SDR定价的基础。最初的篮子由16种货币组成，并在1981年减少为5种（包括美元、马克、法郎、日元、英镑）。1999年马克和法郎被欧元取代，SDR的篮子货币随之于2001年进一步削减至4种。

2015年11月30日，IMF发布公告决定，从2016年10月1日起，人民币被纳入SDR货币篮子，与美元、欧元、日元、英镑一道共同决定SDR价值。人民币在货币篮子中的权重为10.92%，仅次于美元和欧元，高于日元和英镑。人民币的加入打破了SDR货币篮子自上世纪80年代开始一直由发达经济体货币构成的局面，这不但是反映了人民币在国际货币体系中不断上升的地位，同时，人民币的加入也有利于增加SDR作为储备资产的吸引力，有利于推动国际储备货币体系的多元化，从而在一定程度上增强国际货币体系的稳定性。

SDR主要用来补充成员国的储备资产。IMF规定，每隔5年评估全球对于储备资产的长期需求情况以决定是否进行SDR分配，这被称为普遍分配。除此之外，IMF还会进行SDR的特别分配。SDR从创立到现在，总共进行过四次普遍分配和一次特别分配：第一次普遍分配是在1970—1972年；第二次普遍分配在1979—1981年；第三次普遍分配是在2009年，与此同时还完成了一次特别分配；最近一次普遍分配是在2021年。其中，最近两次的分配都是在全球面临严重危机冲击的背景下完成的。特别是新冠肺炎疫情暴发之初，国际社会就纷纷呼吁IMF进行大规模的SDR分配以增强全球流动性。最终在2021年8月，IMF理事会批准规模6500亿美元的SDR普遍分配。这是IMF历史上规模最大的一次SDR分配。在当前全球风险不断加大的背景下，SDR分配有利于满足全球对储备资产的长期需求，有助于巩固经济信心，提升全球经济的抗风险能力和稳健性。通过历次分配，SDR的累积总额达到6607亿SDR。

SDR的作用未能得到充分发挥

SDR在建立之初曾被寄予厚望。1974年，国际货币体系改革委员会建议应将SDR发展成为国际货币体系主要的储备资产，IMF接受了这一建议，并最终在1976年4月IMF理事会批准的《国际货币基金协定第二次修订案》中进行了法律上的确认。不过，SDR的发展并不顺利。SDR作用没有得到应有的发挥，至少有以下几个原因：

其一，SDR的分配规模太小。据IMF统计，在SDR第一次分配之后，SDR占全球非黄金储备资产的比例曾一度超过8%，此后快速下降；在第二次分配之后最高比例曾达到6.5%（1982年），不过2008年一度下降至0.4%；2009年的分配再度使SDR占非黄金储备的比例上升至3.7%，但2020年再次下降至2.2%。相对外汇储备资产规模的有限性，极大限制了SDR作用的发挥。

其二，SDR机制设计上存在内在缺陷。IMF规定，SDR只能由各国政府以及IMF指定的参加者持有和使用，私人实体和个人不能持有SDR。这使得SDR的使用主要集中在官方领域，在私人领域SDR曾用来进行发展中国家的债务标价，但其规模和影响十分有限。IMF为SDR设立了单独账户，这使得那些分配但未使用的SDR被不断“沉淀”，无法通过IMF再贷给有需求的国家使用。

其三，来自美国政治上的反对。SDR最初是用来降低黄金的作用，布雷顿森林体系崩溃后，则有削弱美元的意味，所以任何提升SDR地位与作用的行动自然都会遭到美国的反对。比如1997年9月IMF理事会批准的SDR的特别分配，美国直到2009年6月才批准通过。美国在特朗普时期也一直反对进行SDR的分配。2020年4月，在国际社会大力呼吁通过SDR分配帮助发展中国家应对疫情的背景下，美国前财政部长姆努钦以低收入国家获得SDR分配额度较低为由拒绝进行SDR分配；直到拜登政府上台之后的2021年2月，美国财政部长耶伦才表示支持IMF进行新一轮SDR分配。

如何进一步发挥特别提款权的作用

IMF也一直在探索如何进一步扩大SDR的作用。2018年4月，IMF发表一篇政策论文，考虑了当前SDR的作用。论文提出了三个SDR概念：一是官方SDR（O-SDR），即SDR是由IMF管理的储备资产；二是市场SDR（M-SDR），也即由官方或私人发行的SDR标价的金融工具；三是计价提款权（U-SDR），也即SDR被用作计价单位和数据统计单位。SDR要进一步发挥作用仍需在以上方面进行努力。

为促进官方特别提款权的作用，应进一步完善特别提款权分配供给机制，既要满足各国对于储备资产的长期需求，同时又要避免特别提款权这种无条件流动性供给所带来的道德风险问题。从长期来看，应进一步扩大特别提款权的分配规模，并确保其在全球储备资产中的比例维持不变，甚至有所上升。

市场特别提款权作用的发挥，有赖于市场规模和流动性的提高，同时也需要完善的金融市场基础设施、结算与套期保值工具。鉴此，应积极推动基金组织等国际金融机构发行特别提款权计价金融产品，各国央行也应设计相关的流动性便利，以便于投资者通过市场特别提款权工具进行流动性置换。

为扩大计价特别提款权的使用，应积极推动国际贸易、大宗商品等以特别提款权计价，推动国际组织、政府部门以特别提款权作为统计单位，同时建立低价高效的特别提款权清算与支付体系，使其能成为国际贸易和金融交易公认的支付手段。