内部控制视角下公立医院全面预算管理研究

扬州大学附属医院

引言

全面预算管理针对非财务资源及各种财务资源经由预算进行控制、考核、分配，确保经济活动能顺利展开，在完成经营任务同时增加收益。有别于预算工作，全面预算管理具有全方位、全过程、全员参与特点，采用系统性较强的方法，实现经济主体物、财、人等资源优化调配目标，有利于开源节流，助推经济主体稳健发展。然而，有些公立医院在运营进程中却存在全面预算管理原则不明、目的不清、执行力弱、制度滞后以及人才紧缺问题，影响公立医院全面预算管理成效。基于此，为提高公立医院管理质量，探析内部控制视角下的全面预算管理方略显得尤为重要。

一、内部控制视角下公立医院全面预算管理必要性

（一）提高预算信息可靠性

在公立医院运营进程中会生成海量数据，这些数据均可作为全面预算管理依据，一旦数据存在失真、不全面、重复率高、低效等问题，将直接降低全面预算管理质量，为此公立医院在内部控制视角下展开全面预算管理活动，发挥内控作用，通过控制、监督、规划、约束等手段保障全面预算管理部门所得数据准确无误，使全面预算可靠性得以增强。

（二）保障预算活动顺利进行

全面预算管理是公立医院战略性发展关键一环，基于内部控制可明确职责分工，立足公立医院短期、中期、长期战略针对检查监督、审理程序、制度标准、服务流程等方面进行管控，避免出现预算管理偏差，及时发现全面预算管理盲区、短板、阻力，同时采取措施增强全面预算管理有效性，完成公立医院经营任务，保障预算活动顺利进行，使公立医院成本得以控制，为追加经济效益奠定基础。

（三）降低全面预算管理风险

内部控制除关注经济活动外，还关注内部审计、治理结构、文化氛围、权责分配和人力资源等各个方面，旨在优化内控环境。新时代公立医院全面预算管理阻力重重，风险可能在审计、制度、资源调配等方面诱发，为此需通过内部控制关注全面预算管理全流程，从控制程序、会计系统和控制环境角度出发降低全面预算管理风险，提高公立医院全面预算管理效率。

（四）赋予全面预算部门协调性

以往预算工作仅由财务部门负责，全面预算管理将预算工作与财务管理工作融合在一起，将涉及预算的部门视为统一整体，增强全面预算管理一贯性。为提高部门协同配合有效性，公立医院需加强内部控制，以此为由创建相互制衡的组织，围绕相同全面预算管理目标高效配合，消除全面预算管理壁垒，凸显有关管理活动关联性、潜在性、经常性、全面性基本特征，发挥全面预算管理调节、检验、控制、核实作用，确保各部门运营在公立医院预算范围之内，结合实际及时改进管理举措，使各部门可在相互配合前提下完成全面预算管理任务。

（五）保证全面预算管理目标贯彻落实

为控制运营成本，完成改革任务，发挥风险管理功能，公立医院根据国家政策、行业走势、人民群众需求及自身竞争实力实施全面预算管理目标，基于内部控制能调动各部门自主管理积极性，为此可在责权监管前提下肩负全面预算管理重担，明确管理责任及权利范围，避免出现责权边界模糊现象，维护公立医院和谐稳定全面预算管理秩序，保障有关目标得以贯彻落实。

二、内部控制视角下公立医院全面预算管理难点

（一）原则不明

原则是理清全面预算管理责权边界，维护稳定管理秩序，引领各部门参与管理活动，基于内部控制完成管理任务的重要保障，一旦原则不明，将使管理局面变得混乱，各部门全面预算管理出发点、目的、方法产生偏差，降低管理质量。当前有些公立医院还较为依赖传统预算形式，未能将预算工作与财务管理工作联系到一起，加之内控积极性不高，各部门之间呈割裂状态，预算管理各自为政，全面性随之减弱，未能在管理原则上达成共识，有碍全面预算管理活动顺利展开。

（二）目的不清

目的是集聚管理资源，制定管理方案，发挥管理优势的动力源泉，除根据公立医院新时代改革目的进行全面预算管理外，还需根据发展动态、竞争环境、潜藏风险及时改进有关目的，保障管理活动科学且灵活。当前多数公立医院内部控制视角下的全面预算管理目的存在普适性、稳定性有余而针对性、灵活性不足的问题，无法挖掘全面预算管理潜能，甚至出现管理目的脱离实际现象，削弱全面预算管理功能。

（三）执行力弱

全面预算管理需充分调动各部门负责人创造性、积极性，树立责任意识，基于内部控制共同创建全面预算管理体系，保障预算执行效果及进度满足预期。通过对公立医院全面预算管理执行情况进行分析可知，多数医院推行由上至下的管理体系，在赋予管理权威性同时未能关注反馈信息，加之各部门管理目的解读深度不同，存在管理偏差，出现管理执行力减弱的现象，无法基于内部控制完成全面预算管理任务。

（四）制度滞后

全面预算管理离不开制度支持，如预算编制制度、考核制度、监督等制度，保障管理行为有据可依，管理目标高效落实。有些公立医院全面预算管理制度存在稳定性有余、发展性不足问题，未能关注医院管理现实需求，阻滞内部控制视角下的全面预算管理活动与时俱进。

（五）人才紧缺

人才是全面预算管理活动顺利展开的必要条件，是将先进管理思想、方法、原则带入公立医院管理体系的主体，管理人才对全面预算的理解关乎公立医院预算管控成效，为此医院需加大全面预算管理人才培养力度，建立健全育才机制，为人才发展提供保障，降低管理人才流失概率，为推动公立医院全面预算管理活动不断发展奠定基础。

三、内部控制视角下公立医院全面预算管理措施

全面预算管理是基于财务管理的先进管理手段，为提高管理质量需发挥内控功能，针对各部门预算执行情况加强监管，降低预算风险发生概率。由于公立医院全面预算管理经验有限，加之市场化机制的引入，加大管理压力，为此需在内部控制视角下针对公立医院全面预算管理措施予以探究，明晰全面预算管理实况，遵循一切从实际出发理念开展管理活动，旨在解决管理问题，推动公立医院发展，优化医疗卫生服务环境，在推动医院发展同时解决民生问题，落实我国公立医院改革目标。

（一）明确全面预算管理原则

第一，整体性原则。全面预算管理与传统预算工作模式的突出区别在于“全”，将涉及预算的各个部门、领域、项目等方面纳入管理控制范畴，既要关注全面预算长期战略性目标，又要关注短期执行性目标，保障全面预算管理张弛有度、系统全面、协调性强；第二，一致性原则。公立医院改革发展具有特殊性，需根据国家政策方针做出调整，同时强调服务为民，规避医疗纠纷，降低医疗卫生服务矛盾发生概率，立足公立医院实况采取措施进行全面预算管理，使有关管理与自身改革需求、国家政策要求、民众服务需求一致，能引领医院稳步发展；第三，发展性原则。全面预算管理要充分考虑公立医院自主竞争实力、战略规划、宏观环境等因素，基于医疗卫生服务市场洞悉竞争者动态，着眼于未来，在此前提下加强管理，避免公立医院与时代脱钩，在管理基础上为新技术、新设备、新理念引入给予支持，助推公立医院改革与发展；第四，合规性原则。虽然全面预算管理根本目的是提质增效，盘活公立医院存量，追加综合效益，但全面预算管理仍要遵守法律法规，在规章适度允许范围内创新争优，制定切实可行且不侵害社会、国家、公众权益的管理方案，继而保障公立医院全面预算管理科学可行。

（二）确定全面预算管理目的

所谓“预则立，不预则废”，公立医院全面预算管理已然成为新时代不可替代的管理模式之一，通过人才、信息、资金、经济活动的整合，适度分权与授权，战略驱动考核等方法，达到公立医院资源科学利用及真实反映运营动态管理目的，在此前提下执行战略、协同作业、科学决策。戴维·奥利（美国管理学家）曾说全面预算管理是能将经济主体所有关键问题联系到一起且形成管理体系为数不多的管理模式之一，为发挥其管理作用需基于内部控制从以下几个方面出发明确管理目的，为公立医院资源集聚与调配指明方向。第一，立足实际保障管理目的具体，将抽象管理指标、要求、设想转化为具体可行的目的，用以引领各部门肩负全面预算管理责任，通过内控完成管理任务；第二，从部门高效配合角度出发赋予管理目的协调性，作为各部门预算执行重要手段，加之内控发挥协调、监管、约束作用，提高全面预算管理效率；第三，全面预算管理目的需具有标准性，以效益追求、政策解读、经营实力为依托予以明确，使管理目的更具针对性，与周期性战略一致，体现新时代公立医院全面预算管理目的市场适应性、综合性、主动性特征。

（三）加强全面预算管理执行力

第一，全面预算解构。基于内部控制在预算批复后执行部门要将预算视为周期性发展组织协调并开展各项活动的基本依据，把年度预算解构成月度、季度预算，从分期预算控制角度出发实现年度全面预算管理目标。以岗位、项目、部门、领域乃至个人为依托分解预算，明确各自管理责任。预算执行各单位需层层分解预算指标，以纵向、横向两个维度为导向落实到各环节、各岗位，打造全视域预算执行体系，确保全面预算管理无死角；第二，紧抓全面预算管理关键。以综合效益为出发点按照价值量规设管理指标，确保该指标具有可衡量性且需系统全面、责任到人，同时与保障性措施有机统一。明确结算方式及内部预算价格。针对内部预算信息加强管理；第三，结合实际协调全面预算。在公立医院正视推行全面预算管理计划后通常不予调整，受经营条件、市场环境、政策变动、民众需求等因素影响，公立医院则需顺应时势做出调整，适应重大变化，发挥医疗服务功能，解决固有预算编制不成立问题，通过调整提高全面预算管理执行有效性。全面预算调整一般不可偏离年度预算指标及单位发展战略，能在综合效益上实现最大化，能满足社会发展对公立医院所提供服务的需求，还要解决预算执行中非正常性、关键性、不符合常规偏差诱发问题，使全面预算管理执行力得以提升。

（四）优化全面预算管理制度

第一，关注发展实况，加强顶层设计。公立医院改革虽有政策作为支撑，但不同医院在发展中遇到的具体问题存在明显差异，为此全面预算管理若想发挥作用需从实际出发，以解决改革难题、统筹发展资源、提升综合实力为出发点优化管理制度，满足管理需求，通过顶层设计赋予有关制度宏观性、系统性、全面性，对各部门、各岗位能起到引导、约束、监督作用，继而基于内部控制发挥全面预算管理作用；第二，通过制度优化激发公立医院全面预算模式创新积极性。创新是推动公立医院发展内在动力，制度是敦促有关部门加强创新的重要依据，例如公立医院为提高预算信息管理质量可基于“互联网+”改革规设《全面预算信息化管理须知》《全面预算数据库发展计划》等制度，为信息化手段与预算管理融合奠定基础，有计划、有目的、有方法地开展管理创新工作，继而助力公立医院全面预算管理活动不断发展；第三，设立全面预算管理反馈机制，为制度革新给予支持。除由上至下进行管理外，全面预算管理还需上下联动，从基层整合管理信息，明晰管理难点及需求，在此前提下找准管理改革落脚点，继而针对配套管理制度加以优化，帮助各部门、各岗位完成管理任务，保障全面预算管理制度始终科学可行。

（五）培养全面预算管理人才

21世纪的竞争离不开人才，公立医院发展亦是如此，为此公立医院需以提高全面预算管理有效性，发挥内部控制功能为出发点加大管理人才培养力度，具体可从以下几个方面予以分析：第一，从公立医院内部着手，整合育才资源，制定育才方案，开展培训工作，优化管理环境，定期组织预算管理人员了解、学习、研究内部控制视角下的全面预算管理新技术、新理论。除积极培训外，公立医院还需为管理人员创新提供保障，如改进“互联网+”管理体系等，还可将管理创新成果纳入绩效考核机制，调动医院预算管理创新积极性，为解决管理问题给予支持；第二，从公立医院外部着手，建立健全管理人才发展体系，通过内部选拔为优秀管理者接受继续教育提供机会，将先进管理理念及技术手段带回医院，同时医院还可与教育机构合作，提出人才培养意见，如信息素养较高、职业水平达标、具备创新精神等，从教育源头保障管理人才质量；第三，与成熟财务管理机构合作，借鉴全面预算管理经验，与本院管理者组建全面预算团队，优化人才结构，弥补公立医院全面预算管理缺陷，推动管理活动朝着规范化、科学化方向发展。

结语

综上所述，内部控制视角下公立医院全面预算管理能提高预算信息可靠性，保障预算活动顺利进行，降低全面预算管理风险，赋予全面预算部门协调性，保证全面预算管理目标贯彻落实。基于此，公立医院需加强内部控制，在此前提下针对自身全面预算管理问题进行研究，了解管理需求，把握管理实况，洞悉管理活动发展规律，明确全面预算管理原则，确定管理目的，加强全面预算管理执行力，调动各部门、各岗位管理自主性，发挥内控功能，通过规划、约束、监督、控制保障全面预算管理目标得以落地，结合实际优化全面预算管理制度，为新理论、新技术引入铺平道路，同时培养全面预算管理人才，继而基于内部控制提高公立医院全面预算管理有效性，在新时代推动公立医院改革与发展。