完善高校财会监督体系的相关思考

薛雨石 北京科技大学

引言

目前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。教育事业作为优先发展的战略位置，更要以高质量发展为根本要求，深化教育领域综合改革，着力形成有利于高质量发展的教育体制机制。根据2021年4月教育部发布的“2020年全国教育经费执行情况”，2020年全国教育经费总投入为53014亿元，比2019年全国教育经费总投入首次超过的5万亿元，又进一步增长了5.65%。其中，2020年全国高等教育经费总投入为13999亿元，比上年增长了3.99%。如何完善高校财会监督体系，推进高校治理体系和治理能力现代化，必将成为当前和今后一个时期的重要课题。

一、高校财会监督的相关概述

财会监督是我国监督体系的重要组成，它与行政监督、审计监督、统计监督等其他监督一起，共同构成了党和国家的监督体系，构成了一个单位内部的监督体系。财会监督与其他监督各有不同侧重，相互不可替代。

（一）会计监督、财务监督的法规依据与区别联系

1.法律法规依据

我国会计法制体系以《中华人民共和国会计法》（主席令第八十一号，2017年修正）法律为统领，以《事业单位财务规则》（财政部令第68号，2012年）、《高等学校财务制度》（财政部、教育部，2012年）等部门规章为主干。

其中，《会计法》中专门有“会计监督”一章，内容基本围绕会计核算展开。2012年的《事业单位财务规则》中，首次增设了“财务监督”一章，涵盖了单位所有财务活动。

2.二者的区别与联系

根据上述指引可以看出，按照监督对象划分，会计监督的对象是单位会计核算工作，是对资金静态的确认计量，侧重于对会计信息质量的监督。财务监督的对象涵盖了单位所有财务活动，包括资金动态活动的全过程。

按照监督实施主体划分，对全部经济事项的监督，可以是纪检、审计、税务等国家有关部门，也可以是本单位的内部监督、第三方中介机构、社会公众。

如果将财务监督和会计监督统称为财会监督，就是专指单位财务部门的自我监督，有别于纪委、巡察、内部审计等监督部门对财会主体和行为的监督。

综上，笔者认为，财会监督是单位财务部门的自我监督，是对单位资金静态及动态的总体监督，根据现代治理的需要，应当将资金链条拓展到业务领域，实现以内部控制为主线、业财融合模式下的全过程监督。

（二）高校财会监督的定义及开展的必要性

高等学校对财务监督做出文件上的规定，是在2013年1月1日起正式投入实施的《高等学校财务制度》中，明确了高校财务监督的内容和形式，同时也提出了建立健全财务监督制度和依法接受外部监督的要求。从此，高等学校实施财务监督的制度依据更加充分，实施内容更为具体，实施手段也更加明确。

党的十九大报告明确提出：“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程”。新时代高等教育工作的新定位，赋予了高校财会监督新内涵，提出了新要求：高校财会监督在贯彻财经法规，保证会计信息质量，促进学校提升内部治理能力，保障教育资源优化配置，提高教育经费使用效益，提高教育改革和发展质量，加强党风廉政建设等方面，发挥了重要作用。高校建立“横向到边、纵向到底、合纵连横”的财会监督大格局意义重大。

（三）高校财会监督的主要内容

高校财会工作并非简单的财务收支，而是涉及教育、科研、行政、后勤保障、校办企业等各个重点领域、关键环节，服务对象也涵盖学生、教职工、离退休等各类人员。在资金来源方面，很多高校具有“双一流”建设、改善基本办学条件等专项财政资金，国家审计也更加关注学校对国家重大政策措施的落实情况。

因此，高校财会监督工作应当提高政治站位，立足于坚持社会主义办学方向、准确把握立德树人根本任务，着眼于落实党和国家重大经济方针政策和决策部署情况中，高风险、关键领域、重点环节的监督领域主要包括：

1.预算及绩效监督

实现预算和绩效管理一体化是提升高校管理治效的内在需要。除了关注传统意义上的预算编制、批复和调整，是否科学、合理、合规，更要深入贯彻落实《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财〔2019〕6号），全面实施预算绩效管理，按照“谁支出，谁负责”的原则，开展预算绩效日常监控，并定期对绩效监控信息进行收集，分析偏离绩效目标的原因，并及时采取纠偏措施。

对预算绩效的监督，主要包括绩效目标完成情况，产出的完成进度、经济效益、社会效益、生态效益的效果实现、服务对象的满意度等；预算资金执行情况，预算资金拨付、实际支出情况以及结转结余；对重点政策和重大项目绩效的延伸监控、前期可行性研究和实施计划调整。此外，要注重对绩效监控结果的应用，把绩效监控结果作为以后年度预算安排和政策制定的参考。

只有考核了绩效的预算管理，才能真正发挥预算在财务管理中的龙头作用，才能成为优化资源配置、激发内生动力、提高管理效能的重要抓手，确保各项改革任务落到实处，确保每一分钱都用在刀刃上。

2.收入监督

高校的收入主要包括财政拨款收入、学历教育收入、非学历教育收入、科研收入、出租出借国有资产收入、经营收入等。

对收入的监督，必须从资金链条的源头入手，每一个业务部门都要落实主体责任，确保收费项目、标准、范围是否合规，对收款合同履行要进行全过程跟踪。财务部门主要负责关注收入要全部纳入预算，统一核算、统一管理，坚决杜绝自收自支体外循环、私自设立“小金库”的现象。同时，还要关注涉税业务开具税票，履行依法纳税义务；非税业务开具非税票据，及时足额上缴国库或财政专户，不滞留在往来款项中。

3.支出监督

高校要认真贯彻落实党中央、国务院关于“过紧日子”要求和中央八项规定精神，在服务保障中集约节约使用资金。在严控“三公”经费开支方面，可以大力整合精简地点相同、对象重叠、内容相近的会议、培训、调研等公务活动，优先保障重点、刚需、紧急项目支出。中基本支出方面，从精细化管理上下功夫，在保证学校各项事业稳步发展中控制成本。

与收入监督一样，支出监督同样要从资金链条的源头入手。随着我国营改增的全覆盖和金税三期的全面上线，虚假票据导致资金被套取或浪费的可能性降低，因此监督重点应前移至业务层面，实现业财融合模式下的财会监督。

4.其他方面监督

除教育教学外，高校其他业务涉及方方面面。高校权力集中、资源富集，具有“小社会、大基层”的特点。其中，合作办学、独立学院、研究院、校办产业、后勤管理、附属医院、附属中小学、基金会捐款、建设项目、资产出租出借、招投标采购管理、招生录取、职务职称评聘、科研成果转化等，都是资金、资产、资源密集的高风险领域，业务内容也各具特色，烦琐的报销程序也未见提升监督效果，而将内部控制作为主线，“穿针引线”到各业务领域、各监督点，是提高财会监督质效的有效途径。通过对主要流程进行再梳理，对潜在的风险内容及等级进行再评估，对风险防控措施进行再完善，从源头上和过程中提高事前、事中监督。

二、高校财会监督现状分析

随着近年来中央对高校的巡视、审计工作不断深入，高校经费使用情况逐年规范，财务管理水平持续向好，高校反腐持续发力，始终保持高压态势，但个别贪腐现象依然时有发生。2020年中纪委曾发表《观察 破解高校一把手监督难》一文指出，“一把手”腐败成为当前高校腐败案件的显著特征，重要根源在于监督不力。有人形容其中的困境为“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”。只有深刻剖析现有监督体系中的问题，才能为高校筑牢“防腐墙”。

目前高校财会监督存在的主要问题有：

（一）缺乏顶层设计

在学校整体层面普遍缺乏顶层设计，未能将财会监督职能融入本单位内部控制制度中，财会监督与其他监督职责分工也不明确，造成各自为政、重复监督、监督效率低下等问题。缺乏顶层设计导致了未能建立起系统化的长效机制，重监督轻整改，屡审屡犯的现象时有发生。

（二）对财会监督认识不足

认为监督工作只是纪委、巡察、内部审计的责任，财务部门没有设置专人专岗进行财会监督工作，而是更加注重会计核算工作，往往忽视财会监督职能。

（三）边界与尺度不好把握

一方面，目前财务部门主要集中在对财务收支合规性的审核上，更加关注报销材料是否完整，手续是否齐全，而忽视对整个经济事项和资金链条科学性、合理性的把握，监督点掌握不准确。另一方面，由于过于强调会计信息的合规性和财务制度的严肃性，造成了一定程度的业财分割，有些业务人员甚至为了满足财务部门的报销要求而去编造原始资料，造成一管就紧，一放全松的局面。

（四）个别制度有待补充完善

财会监督工作的质效取决于完整可行的规章制度。然而，很多高校制度存在漏洞，个别制度无具体目标和措施，操作性不强，对全部经济事项也未进行有效整合，文件之间存在冲突，造成监督盲点、监督效果不佳等现象。

（五）财会监督方法技术落后

各业务部门还未构建统一的信息化平台，存在信息孤岛，原始业务数据还停留在手工阶段，未实现信息共享，这些大大影响了财务数据的准确性，加大了监督难度。例如学生退宿未能实现退部分住宿费的及时处理，科研经费到账未能及时通知相关人员办理入账手续等。

（六）监督重事后，轻事前、事中

财会监督相较于内部审计监督，一个很重要的优势就在于财会监督在支付款项之前，内部审计在支付款项之后。如果未能充分发挥财会监督作用，只是起到了二次复核的作用，就会导致很多事情出现了后果，才去想办法解决，即使存在违规行为，也不能及时制止。

三、高校完善财务监督体系的机制探究

（一）完善财会监督的顶层设计和长效机制

顶层设计和内部环境的营造是财会监督体系建立健全的先决条件。以内部控制为主线，以风险为导向的财会监督模式，上至学校党委常委会、校长办公会，中至学院党政联席会、机关单位处务会，下至具体业务层面的控制，将监督点融入预决算、收入支出、资产管理、采购管理、合同管理、工程项目、科研项目等方方面面，实现监督的全过程、全方位、全覆盖。此外，还需在学校整体层面持之以恒地营造“有权必问效，无效必问责”的监督环境，压实业务部门的主体责任和绩效目标，从根本上保障行稳致远的长效监督机制。

（二）加强对财会监督的认识

财务部门作为高校全部资金的汇聚地和支付前的最后一道关口，建立内部自我监督，正是开展自身权力控制与制衡的重要举措。一方面，要在财务部门设置财会监督专人专岗监督其他财会岗位，建立重要岗位权力制衡机制；另一方面，该岗位对人员专业上的要求要高于其他财会岗位，体制机制上也要突出财会监督人员的地位，因此要注重选拔德才兼备的人才上任该岗位工作，使财会监督人员“能监督、可监督、敢监督”，最终实现有效监督。

（三）做好财会服务与监督两不误

由于财务工作相对专业，广大师生和科研人员对于准备多项报销材料，历经多道审批环节普遍感到困难。财务部门应当主动应对新形势，充分利用信息化手段，开发科学、规范、高效的电子化报销平台，打造一站式报销服务，做好政策宣讲，在严肃财经纪律的同时，落实好关于科技领域“放管服”的要求，能放尽放，减轻报销人员负担，提高办事效率，让财会监督不错位、不越位、不缺位。

（四）进一步补充完善制度漏洞

各业务部门应根据自身特点，自下而上对现有制度进行认真梳理，完善过时制度，废止虚设制度，修订缺陷制度，填补制度空白，再自上而下从整体层面对各部门制度汇编成网络，整合相互冲突的条款，理顺业务流程，形成分工明确、责任清晰、配合协调的工作机制，让财会监督有章可循。

（五）利用信息化财会监督手段

建立各业务部门之间的数据接口标准和信息共享机制，打造一个全校大数据平台，实现教务、科研、财务、人事、资产等职能部门数据的无缝对接、实时沟通和反馈，这样既能提高办事效率，又能提高数据在传递中的准确性。财会监督可通过大数据自动分析比对，从数据池中选取疑点，再提交人工进行核查，实现监督的常态化和全覆盖。

（六）财会监督与其他监督形成监督合力

财会监督可利用纪检巡察、内部审计的工作成果，同时也可成为其他监督的线索。财会监督与其他监督各有不同侧重，相互不可替代。财务、纪检、巡察、内审、法务等部门要定期开展交流、相互听取意见、问题线索移送。唯有共同防范，方能形成严密的风险防护网。

结语

综上所述，对高校财会监督体系的相关思考主要按照三个方面来论述，先是对定义及开展的必要性进行详细介绍，再对高校财会监督的主要内容分成四个领域进行分析，进而根据目前工作的开展，了解到缺乏顶层设计、认识不足、边界与尺度不好把握、个别制度有待补充完善、方法技术落后、监督重事后，轻事前、事中的六方面现状，针对现状逐条给出完善建议，形成解决问题的机制探究。