农村集体经济组织财务管理问题及对策研究

戴琼 袁辉

（北京中崇信会计师事务所有限责任公司 中央军委机关事务管理总局财务结算中心 北京 100101）

发展和壮大农村集体经济，不仅是引领农民实现共同富裕的重要途径，也是关乎整个社会稳定和发展的重大问题。习近平总书记指出，要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化，走中国特色社会主义乡村振兴道路。随着农村集体经济的不断发展、生产关系的不断演进和新型农村集体经济组织的陆续建立，农村集体经济组织财务管理内容和财务关系发生了重大变化，如何建立和健全适合新型农村集体经济组织发展的财务管理理念，理顺财务管理关系，亟待进一步研究。

一、农村集体经济组织财务管理中存在的问题

（一）符合新型农村集体经济组织发展的财务管理制度体系亟待完善

为了加强农村集体经济组织财务管理，1996年3月，农业部颁布了《村合作经济组织财务制度（试行）》，2011年，农业部、监察部印发《农村集体经济组织财务公开规定》（农经发［2011］13号）等一系列制度规定，部分省市也根据当地实际情况制定了相应的财务管理制度，如，1997年1月北京市财政局印发了《北京市村合作经济组织财务制度实施细则》，2007年11月山西省农业厅印发了《山西省农村集体经济组织财务管理制度》等。这些制度对农村集体经济组织的资金筹集、资产管理、对外投资、经营收支及收益分配、民主理财与财务公开，以及财务人员和财务档案管理等都进行了明确和规范，为农村集体经济组织规范财务处理和理顺财务关系奠定了坚实的基础。但这些制度的设计都是特定历史时期的产物，随着农村集体经济的发展、新型财务关系的建立和资源性资产价值的凸显，原有的制度设计在如何理顺新型股份经济与合作经济的财务关系、如何加强对资源性资产的价值管理、如何对新型股份经济和合作经济资本筹集的规范与管理、如何规范管理日益复杂多样的投资与合作形式等方面明显滞后。

（二）畅通的财务资源配置渠道尚待建立健全

产权是资源配置和流转的基础。在现行制度体系下，农村集体经济组织的股权尚不能自由顺畅地流转；农村集体土地等资源性资产合作模式基本既定；集体经济组织资金筹措渠道非常狭窄；熟悉和适应农村集体经济发展的财务管理人员严重不足；而且农村管理的社区性加剧了财务资源配置的社区性。财务资源在集体经济组织之间的合理流转和利用，缺乏高效有序的渠道，从而导致各集体经济组织之间的财务资源处于“孤岛”或分散的割裂状态，如何构建符合本区域村集体经济发展的财务资源平台和资源配置渠道显得尤其重要。

（三）财务管理理念亟待转变

财务管理是经济组织内部管理的基础和中枢，是组织资金运动和处理财务关系的重要活动，是渗透和贯穿在每一项经济活动中的价值管理。首先，加强财务管理是促进农村集体经济组织挖潜降耗、控制成本、提高农村集体经济组织经济效益的重要手段。其次，财务管理作为农村集体经济组织和外部交往的纽带和桥梁，通过采用通用的会计语言对经济活动的数据进行收集、传递、分类、登记、归纳、总结、储存，形成能够对外界提供的有效的经济信息，并通过这些信息对经营活动的过程和结果进行评价和分析，以便信息使用者做出经济决策和对未来的预测。然而目前，村集体经济组织人员的财务管理意识相对落后，财务会计人员的日常工作往往限于报账、算账、记账，对财务分析和财务评价的重要作用认识不够；部分村集体经济组织财务管理架构设置不完善，对财务工作职责的理解不到位，甚至没有专职的财务人员；部分村集体经济组织对资金收支的审核不严或流于形式，长期债权债务疏于及时清理，沉淀资金使用效率低下，成本控制和税收风险管理理念不强；以资金管理为中心的财务管理理念尚未建立；村集体经济组织对林木、土地等资源性资产的价值管理意识普遍欠缺；以民主理财和财务公开为抓手的保护农村集体经济组织产权人权益的财务关系管理尚待加强。

（四）“三资”管理制度尚待健全并严格执行

农村集体经济组织的资金、资产、资源是其赖以生存和发展的物质基础。资金的高效运营、资产的有效配置和安全完整、资源的合理利用和开发，是保障农村集体经济组织取得良好效益的核心。为加强农村集体经济组织的资金、资产、资源管理，各级农业农村管理部门高度重视，纷纷出台了一系列的管理办法。这些办法为保障农村集体经济组织的“三资”安全完整、提高“三资”运营效率、建立健全“三资”管理体系、理顺农村集体经济监管机制等指明了方向。但在实践中，农村集体经济组织目前在资金预算、资金使用计划、债权债务管理、投融资管理等方面还存在制度不健全，或制度尚待具体细化而无法落到实处等问题；各级农业农村管理部门一再强调的资产管理台账、资源管理台账、合同管理台账制度与合同联预审制度等还有待真正落实到位。

（五）监督农村集体经济组织财务工作的外部力量有待进一步加强

要做好农村集体经济组织财务工作，除了加强农村集体经济组织自身的财务管理体系建设、严格遵守相关财务管理制度外，构建完善的外部监督体系、让农村集体经济组织的财务工作接受外部监督是提高管理水平、做好工作的必要保证。然而目前，农村集体经济组织财务工作的外部监督力量有待进一步加强。首先，尽管《农村集体经济组织财务公开规定》对村集体经济组织财务公开的内容和方式进行了明确规定，但在实际操作过程中，财务信息透明度普遍不高，部分村集体经济组织仅公开了日常经营收支情况，但对于重大基础设施建设、重大资产处置、重大资源资产承包租赁等重大事项，往往采取选择性公开、不进行公开或公开不及时，严重影响村务信息公开的实际效用。其次，村集体经济组织上级管理部门财务监督力量不足。尽管乡（镇）农经管理部门有权力和责任对村集体经济组织进行监督，但由于乡（镇）农经管理部门本身人员配备有限，对村集体经济组织的监督力度有限，导致村级集体经济组织财务公开不完善、财务信息透明度不够等情况难以得到彻底解决。

二、完善农村集体经济组织财务管理的对策

（一）构建符合新型农村集体经济组织发展的财务管理制度体系

农村集体经济组织的财务管理必须遵循财务管理的基本属性。财务管理的主要内容包括筹资管理、投资管理、运营管理、收入与成本管理、利润分配管理等，涉及到预算与计划、决策与控制、财务分析与绩效评价等各环节。农村集体经济组织由于其历史原因形成的管理体制机制和地区发展不平衡，其筹资与投资管理能力还比较薄弱，筹资活动往往还停留在传统的银行借贷；投资活动也多集中在以土地为主体的项目合作上；预算与计划停留在较为简单的资金预算与计划，还不具备实施全面预算的条件；囿于农村财务人员的水平，财务分析和财务预测能力还相当薄弱；绩效评价与激励机制尚待进一步完善。随着城镇化和城乡一体化推进速度的加快，农村产权制度改革的不断推进，新型农村集体经济组织不仅改变了农村集体经济组织的产权关系、管理体制、运营模式、业务范围，也改变了财务管理所必须理顺的财务关系。为此，笔者建议应加大对新型农村集体经济组织财务管理问题研究，结合农村集体经济组织发展实际，加快《村合作经济组织财务制度》修订工作，在制度修订过程中，针对农村集体经济组织财务管理薄弱环节，细化筹资管理与投资监督，强化成本意识和税收风险，进一步强调预算与计划、分析与预测在农村集体经济组织财务管理中的重要性，并把财务管理绩效纳入集体经济组织的绩效评价与激励机制范畴。

（二）培育业财融合与价值创造等新型财务管理理念

首先，要重视会计核算对财务管理的基础性作用。会计核算是财务管理的基础，会计核算的主要目的是通过财务分析和评价来反映与揭示经济业务活动的效率和效益，并最终做出财务决策。只有将会计核算和会计监督贯穿于经营活动的始终，并将会计核算和财务分析、财务评价与财务决策融为一体，才能充分发挥财务管理应有的效能。其次，要加强农村集体经济组织管理人员培训。将业财融合理念贯彻到每一个集体经济组织管理人员的实际行动中去，将财务融入经营的各个运行环节，将财务评价指标与业绩评价和奖酬结果挂钩，促使农村集体经济组织的所有者、管理者、经营者、业务单元和集体经济组织的全体人员都成为财务管理的参与者和监督者。再次，要强调价值创造。基于农村集体经济组织管理的社区性和农村集体经济组织成员之间的各种“纽带”关系，在管理过程中，人们更多关注行为的动机和所做出的努力而不是最终的效果与效率。新型财务管理理念必须以绩效为核心，强调价值创造。最后，要建立以资金管理为中心的财务管理思想。只有以资金预算、资金计划、资金使用、资金回笼为抓手，通过提高资金周转速度和资金使用效率，才能真正提高利润质量和经济效益，提高财务管理的效率和效果。

（三）畅通农村集体经济组织财务资源配置渠道

每一个组织之所以会认真对待财务资源，是基于财务资源的稀缺性。解决财务资源稀缺的根本途径是积累增量和盘活存量，但积累增量需要假以时日，因此，盘活存量是快速解决财务资源稀缺性的有效途径。而盘活存量的核心在于构建财务资源的聚集平台和顺畅资源配置渠道。首先，要充分利用现有财务资源，打破村级集体经济组织和乡级集体经济组织界限，构建以县（区）为主体的财务资源综合配置平台，将县（区）域内包括资金融通路径、项目投资（合作）资源、财务人才储备等在内的财务资源进行系统整合，构建符合农村集体经济组织发展的财务资源平台。其次，着力破除妨碍城乡财务资源自由流动、平等交换的体制机制壁垒，构建农村集体经济组织产权平等自由交换、融资渠道立体多样、人才流动合理有序、资产配置高效通畅的制度保障体系，确保进入平台的财务资源在集体经济组织之间的流转通畅。再次，人才问题是资源配置渠道能否畅通的“瓶颈”。加强现有农村集体经济组织财务管理人才的培养力度，不断推动高水平财务管理人员向农村集体经济组织聚集，尤其是向村、组集体经济组织合理调配，才能从根本上扭转农村财务专业人才匮乏的问题，并从根本上畅通财务资源配置渠道。

（四）加强对农村集体经济组织税收风险管理意识的培养

由于农村集体经济组织盈利性与社区服务公益性的双重属性特征，以及国家对“三农”的税收优惠政策支持，税务机关对农村集体经济组织的税务稽查力度较低。目前，农村集体经济组织税收风险意识比较淡薄，应交税费的核算和管理能力滞后，对税费的缴纳重视程度普遍不够。随着农村集体经济组织经营活动的多样化和应税收入的不断增加（城市周边的农村集体经济组织尤其突出），以及国家税收征管体系的不断完善和征管力度的不断加强，农村集体经济组织的税收风险越来越大。农村集体经济组织作为市场竞争中的特殊法人实体，依法缴纳各项税费是其法定义务。因此，必须加强对农村集体经济组织税收管理人员的培训，使其正确理解税收政策、合理运用税收优惠政策，提高集体经济组织管理人员的税收管理能力和税收风险管理意识。

（五）充分利用数据信息平台以夯实“三资”管理

目前，全国范围内以2017年12月31日为基准日的农村集体资产清产核资工作已经顺利完成，以2017年12月31日为基准日的各项资产、负债、权益明细表已经全部纳入农业农村部开发的全国农村集体资产清产核资管理系统，以此为基础的每年全国范围内的资产清查工作，为完善债权债务管理、清理超期债权债务，加强对外投资的管理、理顺投资关系，及时清查实物、保障资产质量，核实土地和林木资源、加强对资产资源的利用和价值管理提供了制度基础。农村集体经济组织可以充分利用每年更新的数据平台信息，建立健全资产和资源管理台账，解决农村集体经济组织财务信息不完整、不规范、相关环节不同步的问题，促进农村集体经济组织夯实“三资”管理，提高资金、资产和资源使用效率。

（六）理顺财务监督机制和加大财务监督力度

首先，要理顺财务监督机制。要从产权关系、管理权能、管理职责上理顺乡（镇）党委、乡（镇）政府、乡（镇）集体资产监督管理委员会和乡（镇）集体经济组织管理委员会、监督委员会、社长之间，以及村支部书记、村委会主任和村民主理财小组之间的关系。落实乡（镇）集体资产监督管理委员会和集体经济组织内部的监督委员会或村民主理财小组的组织建设并确保其监督工作的顺利进行，防止监督管理流于形式。其次，加强监督人员配备。加大对乡（镇）经济管理部门的人员配备，提高监管能力，适时对农村集体经济组织财务管理进行突击检查，及时发现、处理和妥善解决监督中发现的问题。再次，强化外部审计力度。农经审计部门可以通过自主安排或购买第三方专业机构服务的方式，对集体经济组织的经济合同履行情况、专项资金使用情况、财务收支情况，以及主管人员的任期或离任经济责任形成常态化的审计监督，并将审计结果与管理人员的工资待遇与职务升迁直接挂钩，促使集体经济组织管理人员真正重视财务管理工作。

总之，不断完善符合新型农村集体经济组织发展的财务管理制度建设，构建合理顺畅的财务资源配置渠道，是加快推进乡村治理体系和治理能力现代化的有力抓手；培育新型财务管理理念、增强税收风险管理意识、提高财务管理水平，加快村集体经济组织“三资”的运行效率、提高村集体经济组织的经济效益，是发展乡村产业、促进农民增收、落实乡村振兴战略的重要手段。