完善中央银行准备制度研究——基于建立财务缓冲机制视角

范景云 中国人民银行嘉峪关市中心支行

一、准备金制度的概念及内涵

(一)概念

准备金是为抵御未来不可预期的风险而建立的资本储备。准备金可分为不同的类型，例如，中央银行制定并实施的存款准备金；企业为抵御风险而设立的各项准备金，例如，风险准备金，拨备、巨灾准备金等；同样也包括银行业金融机构对风险和损失的金融资产计提的准备金；保险公司为保证保险公司正常经营、保护被保险人利益提取的保险准备金。准备金制度就是为了建立这种风险储备而做出的制度安排，其中较为典型的便是存款准备金，其目的是确保商业银行在突遭大量存款时仍具备清偿能力，存款准备金由法定存款准备金和超额存款准备金两部分组成。此外，还包括商业银行建立的为应对风险和损失的贷款损失准备。

(二)内涵

明确准备制度的内涵，首先要明确什么是风险。根据风险经济学的定义，所谓风险，就是在人类社会和社会经济活动中发生“不理想事态”的程度以及这种不确定性的大小。风险具有的特征是客观、普遍、必然、可识别、可控、损失、不确定。准备金制度的内涵，便是因为风险具有不确定性，可能会带来损失，其目的在于增强在面对不可预期的风险或遭受损失时抵御风险或弥补损失的能力。准备金制度并不是为了消除或者减弱风险，而是未雨绸缪，通过建立相关储备，尽最大程度减少风险发生时遭受的损失。

二、财务缓冲机制的含义

(一)中央银行财务实力

目前，对中央财务实力这一概念尚未有统一的定义，根据相关文献研究，中央银行财务实力可以理解为为了保障货币政策的有效实施，而拥有的财务资源和财务能力的统称，同时也包括保障机构运转、正常履职所拥有的各项资源。其主要由硬实力和软实力两个方面组成。中央银行财务实力对其公信力、独立性和货币政策实施效果具有较大影响。[1]当中央银行财务实力下降，财务状况恶化时，公众便会担心其受制于政府部门或大规模超发货币，导致公信力下降。中央银行资本金出现负数则有可能需要财政出资，货币政策的制定和实施便会受影响，可能不能在正确的时间采取正确的政策。

(二)财务缓冲机制

中央银行财务实力对其自身资产负债表的健康状况和货币政策的执行效果有着显著影响，其中，财务缓冲机制便是央行财务实力的重要组成部分，主要包括实物缓冲、能力缓冲和时间缓冲三个部分。实物缓冲是为应对各种外部确定性，而进行的各种人力、实物与资金的储备，包括对人员进行应对危机方面的培训，储备相应的应急物资，计提应急保障金、风险准备金等。能力缓冲便是在体制、制度的设置等方面设置的多余的能力，各种方法、技巧的综合运用，如制定应急预案，开展应急演练等。时间缓冲是在时间上设置的保险期，以便有较宽裕时间来调动其他各种人力、物力和资金资源应对风险。[2]同时，我们也应当看到，建立财务缓冲机制的本质便是一种可以减轻财务风险对中央银行利润和资本的侵蚀，保持和增强中央银行财务实力的政策和制度安排。[3]完善的财务缓冲机制能够增强中央的财务实力，增强其抵御风险的能力，提高中央银行公信力和独立性，能够更好地实现货币政策执行效果，实现中央银行货币政策目标。

三、人民银行建立以准备金为主的财务缓冲机制的必要性

(一)人民银行职责决定的必然要求

人民银行作为我国中央银行，负有制定和执行货币政策维护金融稳定和提供金融服务的职责。随着当前政治经济体制改革的不断深入，国内外经济金融环境的不断变化，人民银行受到各种外部冲击的可能性越来越大，因此，有必要建立财务缓冲机制，以免受各种外部冲击或即使受冲击也能够尽可能弥补损失。

(二)现行人民银行会计制度决定有必要建立财务缓冲机制

现行人民银行采用收付实现制记账，所拥有的资产均以取得时的实际成本计价，不考虑摊销和折旧，与资产实际价值存在偏离。在收付实现制下，由于资产均以历史成本入账，这就便形成了资产账面价值和资产实际价值的偏离，降低了会计信息的可靠性。

(三)确保中央银行货币政策执行效果和独立性的必然要求

由于中央银行财务实力对其公信力、独立性和货币政策实施效果具有较大影响，因此，一旦发生财务风险，导致中央银行盈利减少甚至出现亏损，解决的方法有：一是发行货币弥补亏损，但这可能引起通货膨胀，引发公信力下降。二是财政兜底，但这可能削弱中央银行的独立性，使其受制于政府。这两种方式都会削弱中央银行货币政策的实施效果。因此，建立财务缓冲机制，化解财务风险的不良影响便极为必要。

(四)疫情影响下全球经济衰退，不确定性对央行财务实力构成冲击

2020年新冠肺炎疫情爆发后，国内各地普遍实施了限制人员流动、非保障疫情防控和居民生活必须的企业和行业停业歇业等各项防控措施，在一定时间内出现了经济的停滞甚至负增长，经济发展受到冲击，其中餐饮、旅游、交通运输行业最为明显。为避免经济遭受更大规模冲击，国务院推出多项减税降费政策，并数次延长实施期限，人民银行推出两项直达小微企业的货币政策工具，充分利用再贷款、再贴现等货币政策，支持“六稳、六保”任务。人民银行通过货币政策工具提供支持，需要用到其自有资金，这就面临再贷款等可能无法收回的风险。全球新冠肺炎疫情爆发后，各国央行采取了多项措施应对疫情对经济造成的冲击。根据普华永道的梳理显示，各国采取的措施主要在货币政策、监管措施、纾困方案三个方面。通过降息、公开市场操作、发行多种货币政策工具等方式宽货币，自2008年后再次进入量化宽松时代。通过放松或延期执行部分监管措施，以支持银行业稳健经营。鼓励银行业允许债务人延期还款。由于当前疫情依然严峻，全球经济复苏缓慢且脆弱，因此，中央银行仍面临很多不确定性。

四、金融机构的准备金制度

金融机构的准备金主要包括存款准备金、贷款损失准备和保险准备金几部分。存款准备金则包括法定存款准备金和超额存款准备金两部分。

我们知道，商业银行作为资金的中介，通过吸收存款，集中社会中的闲散资金以支持经济建设。商业银行的其中一项职能便是支付结算，利用其网络优势，为客户交易提供结算服务，降低交易成本。由于商业银行的利润来源主要是贷款业务收入和中间业务收入，由于银行不能将全部资金用于发放贷款，也不能全部用于中间业务，如用于支付结算，因此，为确保商业银行经营的持续稳健，有必要建立准备金制度。法定存款准备金便是通过法律强制规定的，确保商业银行在突遭大量存款时仍具备清偿能力的准备金，其目的是防止商业银行过度放贷导致风险的进一步放大，影响其持续经营，损害存款人利益。超额准备金是超出法定准备金的部分，其主要用于支付清算、头寸调拨和资产运用。

贷款损失准备也称拨备，商业银行经营的主要商品便是资金的交易，由于借款客户信用水平、自身经营结果、所处行业的不断变化、国内外经济金融形势的波动、国家产业政策规划等多方面因素的影响，商业银行发放的贷款存在利息无法收回、本金无法收回甚至本息无法收回的可能性。贷款损失准备便是为抵御贷款损失风险而提取的用于弥补银行到期不能收回的贷款损失的准备金。[4]

保险准备金是保险人为保证其如约履行保险赔偿或给付义务，根据政府有关法律规定或业务特定需要，从保费收入或盈余中提取的与其所承担的保险责任相对应的一定数量的基金。[5]由于保险公司保险赔款发生的数额和时间都存在不确定性，因此，建立准备金防止大规模集中赔款对保险公司财务实力的冲击便至关重要。

综上可以看出，金融机构建立准备金的实质便是为确保其持续稳健经营，减轻或者消除风险或意外事件发生时对其财务实力和经营状况的冲击。

五、国外央行准备金制度借鉴

(一)美联储的计提减值准、资本和盈余公积

美联储为应对其所面临的财务风险，建立了较为完备的财务缓冲机制。建立了包括审慎会计标准、抵押品政策、计提减值准备及资本和盈余公积在内的财务缓冲机制。这里主要介绍计提减值准备、资本和盈余公积。

1.计提减值准备。为应对资产价值下跌的风险，美联储对存款机构贷款和所拥有的固定资产(含软件资产)采取了不同的应当计提减值的标准。对其发放的存款机构贷款，按季进行损失评估，当发现贷款全部或部分无法收回，且损失能够合理估计时，确认贷款损失，计提减值准备。对固定资产则没有定期的评估时间要求，只是要求情况发生变化导致资产账面价值无法收回并显著超过公允价值时需要计提减值准备并做账面价值调整。

2.资本和盈余公积。根据美国联储法案的要求，美联储成员银行需按照其自身资本和盈余公积总和的6%认购无表决权股份，并按认缴额的50%向美联储实际缴付资金，并不得转让或抵押。其认缴和实缴数并非固定不变，而是随成员银行资本和盈余公积的变动进行调整。美联储同时按照联储法案规定的限额留存部分收益，形成盈余公积。实收资本和盈余公积可以在美联储遭受财务风险而发生损失时，可以用于弥补损失。[6]

(二)其他央行(英、欧等)

欧洲中央银行采取了与美联储类似的计提准备金和增加资本金和准备金政策。根据欧央行财务规定，其可提取不超过年度净利润20%，且总额不超过成员国中央银行实缴资本的准备金(风险储备和一般准备金)。欧洲中央银行的资本来源主要是欧央行各成员国中央银行的认缴资本，因此，其在2010年至2012年连续三年提高成员国中央银行认缴资本，同步提高了准备金上限水平。

英格兰银行的留存收益计提比例为50%，远超美联储的6%和欧央行的20%，同时按年度对其所拥有的资产进行减值测试，计提减值准备。[7]

六、建立基于准备金的财务缓冲机制

(一)改革会计制度，引入权责发生制，对所拥有的资产区分不同种类，按不同计价方法采用实际成本计价

当前，人民银行在财务核算中仍采用收付实现制为主要记账方式。在这种记账方式下，资产按照取得时的历史成本计价，在资产持有期至出售或处置，不对其进行减值测试，不计提减值准备，不考虑价值摊销。我们知道，随着时间的推移，任何一项资产的价值都不是固定不变的，收付实现制下资产的账面价值并不能真实地反映资产的真实价值，同样也就不能真实反映利润和亏损。因此，有必要改革现有会计制度，引入权责发生制，对人民银行所拥有的资产，按照不同属性，分别计提减值准备或计算价值摊销，具体的计算方法应当根据不同类型的资产具体决定，需要注意的是减值准备和摊销应当定期进行，至少应在决算日前进行一次，以便反映真实的资产价值。

(二)按资产风险不同分类建立专项准备金

资产风险分类主要是指按照风险程度划分不同的档次。对中央银行所持有的资产按照不同的风险程度进行分类，更能真实、全面、动态反映资产质量，有效防范和化解资产风险。在对资产进行风险分类的基础上，根据不同类型资产所面临的风险程度，计提适度比例的专项准备金，且不同风险类型的资产专项准备金应当隔离开来。专项准备金用于弥补该类资产在遭受风险时的损失，损失超过专项准备金的应当用动态准备金弥补，仍不足用总准备金弥补。因此，专项准备金的计提比例和规模均不宜过大。

(三)适当提高年度利润分配中总准备金计提比例

根据中国人民银行法的规定，每一会计年度的收入减去该年度的支出，按财政部门核定的比例提取总准备金后的净利润全额上缴中央财政。目前，欧央行按照20%，英格兰银行按照50%的比例留存收益。因此，可以参照主要国家中央银行，并结合我国实际和国情，适当调整总准备金计提比例，且这一比例应当是动态的，应随着国情和经济金融形势的发展变化做出调整，逐步充实并扩大总准备金规模，增强人民银行面对各种风险冲击的财务实力。

(四)建立动态准备金，稳步提升中央银行财务实力

动态准备金，也可以理解为机动准备金，作为财务缓冲机制的一环，可以用于在专项准备金不足以弥补相应风险分类的资产损失时，对其损失进行补充弥补，其使用应当只限于持有的资产在遭受损失时进行弥补，且不考虑资产风险分类，并只能在专项准备金不足以弥补时方可使用。动态准备金的计提比例应当根据实际情况进行确定，过小不能起到弥补损失的作用，过大则可能对正常履职等活动造成影响。

总体而言，就是建立以专项准备金、动态准备金、总准备金为体系的，分层次的，逐次递进的以准备金为主的财务缓冲机制。建立风险分类，对持有的资产严格按风险分类管理，在遭受损失时，根据损失的不同程度，动用相应准备金进行弥补。所持有的资产因发生风险造成的损失应当首先通过专项准备金和动态准备金弥补，尽可能将损失控制在最小范围，避免进一步放大，以保证总准备金不轻易动用。在计提比例上，总准备金应由国务院确定，专项准备金和动态准备金可以由人民银行自行确定。同时，专项准备金和动态准备金可以按照资产规模的一定比例确定相应的计提上限，当达到上限时，便可不再计提。总的来说，通过建立分类分层次的准备金制度，构建财务缓冲机制，可以充实中央银行财务实力，增强其抵御风险的能力。■