服务业扩大开放与自由贸易试验区的异同及面临的挑战

叶金龙

2015年5月5日，国务院印发了《北京市服务业扩大开放综合试点总体方案》，由此开始了服务业开放的新步伐。《方案》提出了构建与国际规则相衔接的服务业扩大开放基本框架，成为国家全方位主动开放的重要实践，为探索开放型经济新体制作出贡献。《方案》要求优先选取服务业发展较为成熟，市场潜力较大的重点领域先行先试，稳步扩大试点范围，推动服务业有序开放；注重体制机制创新，加快市场准入机制和监管模式改革，推动配套支撑体系建设，激发市场主体活力，建立健全服务业促进体系，带动服务业整体转型升级。2017年、2019年和2020年国务院又连续批复了北京市关于服务业扩大开放综合试点的方案和行动计划。在北京试点的基础上，国务院于2021年4月20日发布了《关于同意在天津、上海、海南、重庆开展服务业扩大开放综合试点的批复》，指出在风险可控的前提下，精心策划，大胆实践，服务国家重大战略，开展差异化探索，在加快发展现代产业体系，建设更高水平开放型经济新体系等方面取得更多可复制可推广的经验，为全国服务业的开放发展、创新发展发挥示范带动作用。也由此标志着服务业扩大开放试点的第一次扩围。

从2013年9月上海自由贸易试验区设立开始，经过五轮的扩围，至2020年9月已有21个自由贸易试区（自由贸易港）建立，并取得了丰硕的试验成果。而服务业扩大开放试点，是我国实施自由贸易试验区战略的继续和深化。在国内国际双循环新发展格局下，两者具有较多的共同点和不同点，也面临着诸多的问题和挑战。

一、服务业扩大开放试点与自由贸易试验区的共同点

（一）为国家全面改革开放作先行先试

“先行先试、典型示范、以点促面、点面结合、逐步推广”是中国特色经济体制改革的成功路径。习近平总书记指出，解放思想、实事求是、鼓励探索、大胆实践、抓好试点，对改革开放全局具有重大意义。服务业扩大开放试点和自由贸易试验区均是在特定行政区域、特定产业领域实行对外开放，开展差异化探索，实现制度创新，进行风险压力测试，在建立更高水平开放型经济新体制方面取得可复制可推广经验，为产业开放发展、创新发展发挥示范带动作用。也为国家加入国际多双边经贸协定积累经验，增强参与国际经济治理话语权。具体内容上均要求在一定时期内，实现国际贸易、国际投资、跨境金融、人才从业、运输往来、数据流动等方面的自由便利，在税制安排、风险监管等方面有所突破。

（二）特殊经济功能打造和产业优先发展

强调集聚国际国内两种资源，开发国际国内两个市场，推进国内外人才协同创新，鼓励中国企业走出国门等功能建设。集中发展集成电路、人工智能、生物医药、航空航天、智能装备等战略性新兴产业和国际贸易、现代物流、医疗服务、旅游观光、文化教育、数字经济等现代服务业，打破国际技术垄断封锁，弥补产业链、供应链不足，提升企业国际竞争力，成为各地产业发展的引擎，为供给侧结构改革做出特殊贡献。

（三）加快政府职能转变，打造良好的营商环境

改变政府宏观管理观念，体现小政府、大社会理念，推进“放管服”管理方式改革，充分发挥市场主体在促进生产要素优化配置中的基础性作用。例如试行企业登记“证照分离”，国际贸易“单一窗口”，推行负面清单加白名单制度，社会事务管理“一网通办”，一枚印章审批、不见面审批、报备即批准等。行政审批事项大幅减少，非行政许可审批终结，行政性收费大量减少，办事时间大幅压缩。在降低企业成本的同时，也降低了政府行政成本，改善了经济运行环境，提升了政府对外形象。

（四）先易后难，逐步推广

在改革创新需求大、场景应用条件好、制度创新风险小的地方先行试水，在一些容易突破的制度和产业先行探索，待取得一定成效后再逐步扩大试行地区和领域。如2013年9月，在综合改革成效明显，产业发展颇具规模，具有洋山保税港、浦东国际机场、外高桥保税区等最早开放的28.78平方公里区域，设立第一个自由贸易试验区。2014年扩大到陆家嘴、张江、金桥等地，面积扩大至120平方公里，直至2019年8月设立上海临港新片区，上海自贸试验区面积近1000平方公里。同时在制度开放上，跨境金融、服务贸易、人才流动、税制安排等方面也不断扩大和深化，海南自由贸易港已成为最接近国际自由港制度的地区。同样，服务业扩大开放综合试点也扩大到了天津、上海等五个省市。预计自由贸易试验区和服务业扩大开放综合试点还将在其他省市继续扩大。

二、服务业扩大开放试点与自由贸易试验区的不同点

（一）区域范围不同

服务业扩大开放综合试点范围大，包含试点省市的全区域。虽然试点方案明确在一些重点城区、园区、地区进行，但原则上全区域均可实施。而自由贸易试验区，除了海南全岛3.5万平方公里都在内的离岛特殊情况，以及上海自贸区临港新片区873平方公里区域较大外，其他省市的自贸区均在120平方公里内，基本上安排三个片区。其中实行“一线放开，二线管住”的区域，均在特殊海关监管区围网之内。

（二）战略定位不同

党的十七大把建设自由贸易试验区上升为国家战略，党的十八大提出要加快实施自由贸易试验区战略。习近平总书记在2018年10月24日指出，建设自由贸易试验区是党中央在新时代推进改革开放的一项战略举措。国务院颁发的各地自贸试验区方案，都明确其战略定位和发展目标。而服务业扩大开放试点提法不同，如2020年8月批复的北京方案要求“立足首都城市战略定位，服务国家重大战略”。上海方案要求围绕上海城市定位，推进服务业改革开放。天津方案要求围绕京津冀一体化战略。重庆方案要求围绕西部大开发重要支点和“一带一路”联络点，实施服务业扩大开放。

（三）制度开放对标层次和风险测试压力不同

服务业扩大开放综合试点参照国际先进规则、准则、标准及相关做法，政策探索有范围，风险较可控，其成功经验均可复制推广。而自贸试验区对照国际更高水平规则制度，其中海南和上海临港新片区对标国际最高水平，要求在更广阔领域、更深层次、更大力度上进行开放，在更高程度上进行风险测试。海南和上海临港新片区在原产地政策、企业所得税和个人所得税、国际商品离岛免税、居民享受免税商品、新能源汽车、医疗健康等方面暂时不可复制推广到其他地区。

（四）法律法规层面不同

海南自由贸易港由党中央国务院发文设立，全国人大制定《海南自由贸易港法》。各地自贸试验区均由国务院制定总体方案。天津、上海、江苏等自贸试验区均由当地人大制定自贸区条例。而服务业扩大开放综合试点，均由各地上报方案，经国务院批复，原则同意后组织实施，且均无全国人大或省市人大制定相应法规，仅以方案等政府规章形式实施。

（五）操作性和实施方法不同

服务业扩大开放综合试点更具体、可操作。各地方案更细致、易试行。例如北京方案，具体到每个园区、城区、综合体，产业细分到某项技术、某个产品，政策具体到某个细项、资金额度，提供方法路径、合规评估、资格认证等办法。而自由贸易试验区方案则以发展方向、原则、领域等为主，鼓励各地自贸区自主改革、自主创新、差异化探索，希望以更广阔的视野，在更大的空间，更深的层次取得成就和经验。

（六）开放强度和招商力度不同

因自贸试验区地域范围相对较小，原有基础设施和产业条件较好，一般具有港口、机场、口岸等资源禀赋，在用地指标，财政税收和土地出让金政策上倾斜，各地政府在交通、通讯、环境、文化教育等方面的建设力度很大，因而在招商引资，产业集聚等方面具有无可比拟的先发优势，亦能更快地出成效显形象。相比较，服务业开放综合试点则缺少这方面的优越条件。

其他，在试点试验的时间节点安排上也不同。服务业扩大开放综合试点一般为三年，分步进行。而自贸试验区均为五年或十年安排，上海临港新片区目标至2035年，海南自贸区目标至2050年。

三、服务业扩大开放试点与自由贸易试验区共同面对的问题和挑战

（一）如何适应蓬勃兴起的国际自由贸易大趋势

我国自2001年加入世界贸易组织（WTO）后，国民经济迅速发展，获得了扩大开放的巨大红利。虽然WTO体系近年来受到重大冲击，逆全球化情况日愈严重，但双多边经贸合作迅猛发展。2020年我国正式加入区域全面经济伙伴关系（RCEP）,完成了中欧全面投资协定（CAI）谈判。习近平总书记又表示积极考虑加入全面和先进的跨太平洋伙伴协议（CPTPP）。同时，中日韩、美加墨等区域经贸合作也加快建立，“一带一路”建设顺利实施。而国际自由贸易关系在开放领域、政策支持、协商机制等规则制度方面高于服务业开放试点和自贸试验区，在一些重大制度、重要领域上差距较大。如何利用政策红利窗口期发挥试点区和试验区的资源禀赋，集中财力、人力、物力，加快开放试点，在投资自由、金融自由、运输自由、自然人流动、数据有序流动以及高度风险把控、特殊税制安排等方面与国际最先进水平接轨，是一项极为重要和紧迫的任务。

（二）如何加快法治化进程，推动试点试验有序进行

从OECD的STRI指数看,我国现阶段的开放主要依靠各类政策文件，探索试验成功的经验没有及时上升到法规层面。由于立法上采取自下而上，先实践后总结的模式，试点试验上采取自上而下，先政策再法律的模式，导致法律法规制定滞后，形成中央及地方涉法事权不明晰，法律适用关系复杂，自贸区法律规范的地位和性质尚无定论，一些法律规章难以深入制度内部。央地行政事权与配置机制不明晰，执法模式存在漏洞和空白，监管协调困难等问题。工商总局关于“单一窗口”登记只适用外资企业，自贸区管委会作为政府派出机构的地位不明，海关特殊区域的监管职能不清。在复制推广方面，存在成果设定程序、标准、审查、反馈、容错、监督等内容缺失，这些均直接影响到试点试验的进度和效率。

（三）如何理顺试点和试验区的体制机制

一些试点区和自贸区与当地功能区的关系不顺，大部分自贸试验区均涉及港区、保税区、经济开发区、科技园区，及其街道乡镇行政区。有的实行统一规划、统一政策、集中审批。有的多头管理、各自为政、政出多门。工作中受到多方掣肘，涉及多区域多部门的事项难以办理，涉及多领域的创新举措难以实施。由于没能形成统一协调管理的机制，也就无法承接省市级下放的管理权限，导致招商引资争抢、产业定位不清、区域发展不平衡等现象的发生。一些地方不关注试点试验区所在街镇的重要地位，只将其作为社会治理、动拆迁安置的责任单位，而不注重发挥他们在试点试验方面的积极作用。

（四）如何推进边境内措施改革

一般认为，服务业扩大开放和自由贸易试验区主要是打开国门扩大开放问题，大家关心的是边境措施的开放性和有效性，例如投资项目负面清单的不断压缩，贸易的自由化程度，货物运输便捷化手段，人员出入境便利，在特殊综合保税区、港口、机场等地实现“一线放宽，二线管住，区内自由”等办法。但这些仅仅是传统自由贸易区的做法，而边境内措施的改善和开放，在当代自贸区和服务业试点区发展中具有更重要的分量、更大的意义。从RCEP、CAI及CPTPP等协定文本中，从中美贸易争端中，可以看到更多的事项属于边境内措施，如产业政策、知识产权、投资金融、国有企业、政府补贴、政府采购、行业垄断和透明度、环境保护、技术性贸易措施、信息和数字壁垒等问题，边境内措施大大超过了边境措施，边境内措施的改革涉及到诸多深水区，进一步倒逼国内经济体制改革的突破。而服务业扩大开放综合试点和自由贸易试验区，应在这些方面给予更多的关注，投入更大的力量，积极主动进行自主改革、自主创新，创造更多的经验成果，为全国改革开放作出更大的贡献。