自贸试验区建设背景下创新外国人管理服务模式的路径与举措——来自义乌经验的启示与借鉴

刘晓玲

（义乌工商职业技术学院，浙江 义乌 322000）

人才是自贸试验区建设的基础，人员流动的便捷程度对自贸试验区内金融、投资、商贸等活动产生直接影响。外国人管理服务水平关系人员自由流动和全球人才的吸引集聚，随着自贸试验区建设的稳步推进，提升外国人管理服务水平，构建新型外国人管理服务体系、推动外国人管理服务便利化、专业化、一体化、精准化，对加快自贸试验区人才集聚十分重要。

一、自贸试验区人员自由流动目标定位

贸易自由化、投资自由化、金融自由化、人员往来自由化是当前全球自贸区（港）的典型特征，也是我国自贸试验区建设的主要任务。其中，人员自由流动是自贸试验区建设的基础，人员流动的自由程度影响着能否吸引集聚全球优秀人才，进而影响贸易投资做大做强。我国自贸试验区（港）的人员自由流动实质是指外国自然人流动，人员自由流动政策和制度体系是自贸试验区制度创新体系的重要内容。上海自贸试验区临港新片区提出，对标中国香港、新加坡、迪拜等国际公认竞争力较强的自由贸易园区，聚焦投资、贸易、资金、运输、人员、信息等重点领域，打造能创新突破的改革开放试验田，推进人员自由过程中，在人员出入境、外籍人才永久居留等方面实施更加开放便利的政策措施。未来海南自由贸易港将在贸易、投资、跨境资金流动、人员进出等六个方面实现自由便利，人员方面，在有效防控涉外安全风险隐患的前提下，实行更加便利宽松的商务人员临时出入境政策。浙江自贸试验区扩展区域提出，构建以“贸易、投资、资金、运输、人员”为核心的自由贸易体系，积极推动人员进出自由化便利化。

二、创新外国人管理服务模式对自贸试验区的意义

（一）优化提升外国人管理服务的需求

构建智能高效的外国人管理服务体系，打造国际化现代化的商业环境和人居环境，是提升城市吸引力、集聚全球优秀人才、高质量推进自贸区建设的重要保障。当前外国人管理服务主要存在两方面问题，从政府管理来看，外国人相关数据散落在公安、科技、市场监管局等不同部门，涉外部门间数据共享共用、多跨协同不够充分，外国人动态管理和精准服务不到位，无法形成外国人服务管理的合力。从外国人需求来看，外国人缺乏统一、权威的信息来源渠道和服务平台，急需可及性强、兼具多重功能、满足不同群体需求的服务载体。

（二）自贸试验区高质量发展的必然要求

自贸试验区建设离不开外籍人才的智慧和力量，随着自贸试验区的高质量发展，将会有越来越多外国企业和外国人才来华投资创业，与其相关的就业、居住、教育、卫生、社会保障等方面，面临诸多细节问题，亟待创新管理服务方式。抓实、抓细外国人服务管理工作，对标国内先进地区和国际标准进一步健全外国人服务管理体系，提升服务管理水平，将有助于进一步优化营商环境，提高人才的吸引力，推动自贸试验区发展。

（三）响应国家移民管理服务改革的必然举措

2018 年8 月，国家移民管理局印发《关于加快推进移民和出入境领域“放管服”改革的实施意见》，提出改革完善外国人永久居留审批管理制度，为国外境外人员投资创业、经商办事提供便利，为有应急需求的外籍人员提供便利服务等改革措施；2019 年7 月，国家移民管理局在全国范围内推广复制促进服务自贸区建设的12 条移民与出入境便利政策，其中包括提高外国人服务管理水平，探索在外国人较集中地区建立移民事务服务中心（站点），为常住外国人提供政策咨询、居留旅行、法律援助、语言文化等工作学习生活便利服务等。因此，以人才集聚发展为核心，提升外国管理服务水平，是全面贯彻落实国家移民管理服务政策、高质量发展建设自贸试验区的需要。

三、义乌创新外国人管理服务的经验启示

义乌是我国对外贸易的重要窗口，市场采购贸易方式试点获批以来，对外贸易快速增长，每年到义乌经商的外国人多达56 万人次，100 多个国家的1.5 万名外商常驻义乌（非疫情形势下）。立足发展实际，义乌近年来在外国人管理服务领域深耕细作，不断创新改革思维，首创外籍商友卡、移民服务站、综合服务平台、推进涉外业务“一件事”等独具特色的外国人服务管理方式，逐步构建起新型的外国人服务管理模式，为全国外国人管理服务提供了有效经验。

（一）赋予外国人特殊身份凭证

为更好地服务和管理外国人，义乌于2016 年在全国首创发放外籍商友卡。从发放形式和范围来看，外籍商友卡主要通过微信公众号自动推送和全市涉外酒店前台统一发放。目前，义乌已实现在义外国人全覆盖申领发放，截至2021 年4 月，外籍商友卡已累计发放20 余万张，其中实体卡3 万多张。从功能和应用场景来看，目前的商友卡包含了义乌本地市民卡的大部分服务功能，如身份查验、小额存储、移动支付、公交出行、图书借阅等，涉及公安、外事、科技、商务、市场监管等十余个部门应用。同时，外籍商友卡在贸易、投资、金融、保险等领域的应用和赋能也不断取得突破。如，由于义乌的外国人来自全球不同的国家，市场主体难以辨识外国人的护照信息。通过推广外籍商友卡在交易中的应用，则大大提高了市场主体和外商交易的便利性。从提升部门管理效益来看，外籍商友卡归集的外国人基础信息全部纳入到外国人数据库系统，并根据需要向相关部门开放，实现涉外数据“一卡互联”和共享共用。

（二）打造集成化的外国人综合服务平台

外国人综合服务平台是为外国人提供服务的“单一窗口”。随着“互联网+服务”及城市数字化转型的推进，义乌从外国人需求出发，全面梳理外国人办事场景，于2020 年谋划搭建了外国人线上综合服务平台。平台可提供政务、商务、生活三个领域的服务，实现线上咨询、线上预约、信用查询等功能。2021 年，义乌又重点完善了政务服务功能建设，整合公安出入境、人社、科技、商务、海关、外事等各部门职能，将外国人活动的全部环节纳入“单一窗口”模式，实现外国人工作居留、投资创业、证件申办、资格采认等业务“一件事”线上办理。与线上平台功能相呼应，以国家移民管理局深化“移民融入”改革为契机，义乌又在线下积极打造了特色移民事务服务站，创新移民事务服务义乌模式。社区服务站向外籍人员提供志愿者服务，开展涉外纠纷调解，组织社区外国人学习汉语和中国法律，开办文化交流讲座，宣传中国传统文化，极大促进了外国人融入，成为联系境外人员的桥梁和交流互动的重要平台。

（三）多渠道构建完善的外国人诚信体系

立足外籍人员多、流动频繁的实际情况，义乌开拓性地提出了以“1 个外国人信用平台+1 张外籍商友卡+多个外国人信用应用场景”为抓手，完善外国人诚信体系建设。一是搭建外国人信用平台对外国人精准画像。各部门将外国人数据定期推送至外国人信用平台，平台通过评价模型对外国人数据自动比对，生成外国人信用报告单，综合反映外国人信用情况。二是以外籍商友卡为载体促进数据归集。为更好发挥外籍商友卡信用载体的作用，义乌开发了电子商友卡发卡系统，实现在义外国人发卡全覆盖，同时将商友卡数据纳入外国人信用平台，为外国人信用平台数据的应用提供支撑。三是拓宽信用应用场景完善外国人信用管理。根据外国人信用情况，实施守信激励失信惩戒的措施，对外国人进行精准化管理。如，对信用差的外国人视情况实施缩短签证，签发停留证件和不予办理签证证件等惩戒措施。

（四）建立科学有效的国际社区管理模式

境外人员的不断流入，一方面为义乌经济发展注入源源不断的动能，另一方面也对义乌的社会管理带来了巨大的压力和挑战。秉承中外居民共创平安的理念，义乌大力推行境外人员融入工作，探索建立了一套科学有效的境外人员国际社区管理模式。如，义乌鸡鸣山社区素有“联合国社区”之称，社区内常驻外籍人员超1300 多名，来自74 个国家，不同文化风俗、各色异国元素交织，成为义乌国际化的一个缩影。该社区设有境外人员服务中心、“中外居民之家”、各类培训中心等场所和活动，常态化开展“中外邻居节”等中外文化交流活动及汉语学习、法律讲座等培训活动。此外为加快境外人员的融入管理，社区还建立志愿服务积分制，通过志愿服务换取社区服务，以“服务换服务”和“体验式”参与管理也有效地促进了外国居民的管理工作。

（五）建立便捷可及的移民事务服务站

义乌按照“大分散、小集中”的原则，建立完善了6 个涉外管理服务站，将涉外业务咨询办理、司法援助、矛盾纠纷调处等功能，境外人员住宿登记、签证到期提醒等服务送到境外人员“家门口”。同时，在外国人基层管理方面注重“以外调外”。特别对于大量生活、贸易涉外纠纷，培育挖掘一批文化素养高、中文流畅、热心公益的境外人员参与涉外纠纷调处，实现“涉外矛盾不出‘村（区）’”。如，开创性地设立了涉外纠纷人民调解委员会，采用“以外调外”的模式，让外国人参与“中国式”矛盾纠纷解决，及时高效化解涉外贸易纠纷，保护中外客商的合法权益。多年来，已建立了一支由十几个国家、十几名外籍调解员参与的涉外调解队伍，调处涉外纠纷400 多起，调解成功率97%。

四、自贸试验区创新外国人管理服务模式的路径和对策

遵循“寓管理于服务”的理念、坚持“放管结合”的思路，探索研究既能精准管理又能有效服务的新型管理服务模式，基本路径是：依托数字化手段和载体，构建以外国人信息数据库为支撑、线上线下相结合、多部门协同和社会力量参与的新型外国人管理服务体系。

（一）探索身份凭证制度，拓展“一卡通”试点

建议各地自贸试验区秉承寓管理于服务的理念，加快拓展外籍人才服务“一卡通”试点。一是实现涉外服务“一卡通用”。为经常往来各个自贸试验区的外国人，全面发放外籍商友卡。赋予商友卡唯一身份证明、居住证明、信息登记等基本功能，并不断扩大在企业注册、支付结算、证件办理、交通出行、子女入学、就医社保等领域的赋能和应用，成为涉外服务“一卡通”式身份凭证。二是实现外国人轨迹信息“一卡集成”。商友卡可探索加入能够实现身份识别的信息，与外国人基本信息系统相互关联，实现外国人事前入境审查、事中居留管理和事后出境审查一元化管理。三是实现跨部门涉外管理“一卡互联”。

（二）依托“单一窗口”建设，提供综合服务

各地自贸试验区加快建设外国人线上综合服务平台，并从政务服务、商务服务、生活服务三个方面完善平台功能建设。一是完善政务服务功能建设。整合公安出入境、人社、科技、商务、海关、外事等各部门职能，将外国人活动的全部环节纳入“单一窗口”模式，实现外国人工作居留、投资创业、证件申办、资格采认等业务一站式办理。二是完善商务服务功能建设。针对在自贸试验区投资创业、工作、长期居留、商务访问的外国人，提供全景式、全周期的咨询和服务。如对来自贸试验区创业就业的外籍人才，可提供从出入境、工作许可、人才发展支持、科研支持等政策详情和办理指南。三是完善生活服务功能建设。上线酒店预订、旅游服务、汽车租赁等功能，为外国人提供更加快捷便利的生活环境。

（三）搭建外国人信息数据库，推动有效监管

建立完善的外国人信息数据库，是构建智能高效的外国人管理服务体系、实现外国人实时、动态管理的关键，建议各地自贸试验区从以下几方面加快完善外国人数据库建设。一是加快外国人信息社会化采集。依托外籍商友卡、外国人线上服务平台，加快外国人数据沉淀，完善外国人诚信体系建设，为开展具体管理工作提供数据支撑。二是搭建外国人信用平台和外国人数据库，以公安出入境外国人管理信息作为基础信息，相关部门信息为补充，推动外国人信息数据的后台整合。三是加快提升信息数据应用水平。争取将自贸区外国人统一信息平台和信息数据库接入全国性外国人管理信息系统，进一步提升境外人员管理服务水平。

（四）完善停居留和工作许可制度体系，招引集聚人才

随着自贸试验区的获批，国际贸易迎来更大的发展平台和机遇，未来对商业服务等领域的人才需求大增。建议创新外籍商务人员临时出入境制度。吸引集聚更多外籍商务人员来华，赋予优质外资企业发放外商邀请函的权限，鼓励外资企业邀请外籍商务人员来华投资创业，并给予出入境和签证停留的便利，外商服务中心由国内延伸至海外仓、境外站等海外基地，为外商提供法律咨询、就业创业、跨境代办等服务。创新外国人来华工作许可制度，制定外国人来华工作负面清单，清单之外不再对外国人来自贸区工作作出限制，对符合条件的外国人发放最长五年的工作许可。如，在国（境）外高水平大学取得本科及以上学历的优秀外籍毕业生，免办工作许可在自贸试验区直接工作。各地自贸实验立足产业发展实际，制定符合地方特色的外籍人才认定和奖励政策。

自然人流动作为服务贸易的一种提供方式，是自贸区建设中非常重要的内容。在当前严峻的疫情防控形势下，我国对外国人来华已进行严格管制。一方面，要充分利用“快捷通道”，进一步优化申报材料、上报审核流程，待疫情好转后，积极筹划引导外籍人才流入。另一方面，充分利用海外站点，将外国人服务功能延伸至海外，为外籍人才来华提供入境前全景咨询服务。自贸试验区作为全国改革创新、先行先试的最前线，理应在外国人管理服务方面加快改革创新，真正实现外籍人员往来与就业自由。