试论城乡居民基本养老保险基金管理的困境与对策——以山东省为例

文/王丽萍

伴随着城乡居民基本养老保险制度的逐渐完善，其参保人数、基金收支、累计结存等指标均处于逐年递增趋势，据山东省人力资源和社会保障厅公布的数据结果显示，2019年省本级社会保险参保人数为180.4万人，同比2018年增长2.44%；基金总收入870.02亿元，同比上年增长54.27%；总支出915.97亿元，同比上年增长55.82%。然而，现有养老保险基金管理工作却无法满足其发展要求，在管理制度、资金来源、基金运营和监管机制等方面暴露出一定问题，为基金管理工作带来较大的挑战。

一、城乡居民基本养老保险基金管理疲软问题分析

（一）管理制度存在缺陷，无法形成规模效应

现有养老基金管理方式具有分散性、碎片化等特征，统筹层次较低、无法实现对基金的多元配置与有效利用，在一定程度上增大了投资风险。同时在基金管理制度上存在漏洞，管理原则模糊、管理制度缺乏法律效力，各部门间缺乏有效沟通机制、存在信息不能有效衔接，资金未能有效利用、无法保证获得可观效益，甚至存在管理成本超过收益的现象，容易出现违规操作问题，影响到养老保险基金规模效应的发挥、削弱保值增值作用。

（二）资金来源渠道较窄，缺乏有效激励措施

通过观察山东省公布的城乡居民养老保险收缴金额统计结果可以发现，省本级整体缴费总额较高，但缴费档次多围绕在300元、500元～600元等较低档次展开，选择800元及以上档次的参保人数相对较少，人均居民养老金无法满足城乡居民的基本生活需要。同时，个人缴费比例仍保持较高水平，说明筹资结构仍未能实现合理布局，对于中央财政的依赖程度较高，资金筹集渠道狭窄，易受到地方经济发展水平的限制，另外地方财政可调度资金有限，集体补助落实难度大，导致资金增长缺乏内生性动力，进一步增加养老保险基金管理难度[1]。

（三）基金运营效率低下，保值增值作用有限

针对现阶段城乡居民养老保险基金运营问题进行分析，主要体现在以下两个方面：一方面，表现为政策约束作用，对投资方向产生一定限制；另一方面，则出于防范投资风险的考量，社保机构习惯于采用保守投资方案，地方财政常采取购买国债与风险低的投资产品，加之央行利率、物价等因素的波动进一步威胁到基金的保值与增值，导致最终获得的投资收益较小，无法全面发挥基金的价值。

（四）监管机制仍待完善，冒领现象频繁发生

当前在城乡居民养老保险基金管理工作中发现的养老金冒领现象大体分为以下两种情况：一是死亡冒领，即在享受待遇人死亡后未及时销户，由其子女、夫妻等受益人领取；二是重复领取，包括本地和外地重复、享受待遇人员与退休职工重复、享受待遇人员与退休干部退休金重复三种类型。上述冒领现象均会造成国家社保资金的浪费与流失问题[2]。针对养老金发放环节冒领现象发生的原因进行分析，主要取决于以下四项因素：一是制度不健全，没有将参保人员死亡后及时销户列为部门考核指标，在参保人员户口迁入、迁出环节缺乏严谨审核机制，造成管理漏洞；二是部分城乡居民未能树立良好的诚信意识，加之办理注销户口流程较为复杂，导致很少有人会主动选择办理销户手续；三是异地认证难度较大，无法保证获取到参保人员的完整信息；四是诸如经费追回、异地认证、举报奖励均建立在充足经费支持的基础上，由于缺乏充足的经费保障，影响到上述工作的顺利实施。

二、破解城乡居民养老保险基金管理困境的有效出路

（一）建设多支柱基金保障体系，落实基金统筹管理

为解决养老保险基金筹资难度大、来源渠道窄等问题，应积极推动多支柱养老保险基金保障体系的建设，将国家财政、地方财政、集体与个人纳入保障体系中，完善保障体系层次结构的建设。例如，以全体公民作为目标群体，可分别设置“强制性多方供款个人账户储蓄金”“自愿型个人养老金”“半强制型家庭养老保险”三种基金类型，分别依照公民的工作属性、政府与社会提供储蓄或保险产品以及“老年人权益保护法”作为出资方衡量标准，确定不同基金的出资主体；以公民所在地区作为划分标准，设置“普惠型双重国民养老金”，结合不同地区的经济发展水平、地方政策等差异进行领取标准的设定，由中央财政和地方财政共同拨款；以公民个体需求与条件作为划分标准，设置“需求型养老救助金”，由财政统一拨款，并且在发展至一定程度后将其进行取缔。

与此同时，面向基金统筹管理需求进行相关制度的建设，从立法层面完善养老保险立法、养老基金管理法等法规的设置，并广泛征集城乡居民意见进行各区域制度规范的差异化编制，确保发挥制度实效性、满足地方养老基金管理需求。在此基础上，针对养老基金统筹管理层次进行精细化设计，在现有地级统筹的基础上陆续开展省级、全国统筹试点，综合考量不同地区的养老金管理模式缩小区域间的发展差距，并且针对各级管理机构的权责作出明确界定，由省级管理机构负责实行对各类基金调剂、后备金的统一管理，由县市级机构负责管理各项经办业务，借此在不同层级上实现对养老基金的规范化管理，有效扩大基金规模、缩小地区差异。

（二）创设多元化缴费激励模式，提升居民参保比例

考虑到现有养老保险基金的财政补贴力度和集体补助额度相较于国际投入比例仍保持较低水平，因此需运用多种缴费激励措施调动起城乡居民的参保热情。例如，由山东省人力资源和社会保障厅、省财政厅联合印发的“关于建立居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的意见”于2019年初正式实施，其中针对缴费补贴调整机制作出进一步完善，采用“多缴多补”方式，针对选择300元、500元～600元、800元及以上等档次进行缴费的主体，可由政府分别为其补贴30元、60元和80元，实现缴费即补；采取“多缴多得”的方式，将个人缴费计入个人账户，政府补贴与个人缴费挂钩，缴纳层次高对应的基础养老金高，保证储存额与养老金成正比；采用“长缴多得”模式，以连续缴费15年为衡量基准，在此基础上每增加缴费1年即可将月基础养老金额提高3元。通过推行上述激励举措，可有效调动城乡居民的参保热情、提高参保比例。

与此同时，山东省根据实际情况，结合地区财力状况，城乡人均可支配收入建立健全居民基本养老保险待遇确定机制，政策应适当倾斜，针对不同年龄段，在原养老金最低标准的基础上，分别提高不同的档次，例如65周岁以上、75周岁以上居民每人每月分别在原养老金最低标准的基础上提高10元，以此进一步扩大受益主体的规模。

（三）完善一体化投资运营方案，保证提升投资效益

一方面，应完善养老基金投资运营方案的编制，考虑到政府部门在养老基金运营能力、金融风险控制能力等方面呈现出一定局限，因此需要纳入委托代理方式寻求最佳资金运作主体，实现多元化投资目标。依据“三年分批进入”计划要求，在财政部门主导下实施城乡居民基本养老保险基金的市场化投资运营，建立社保基金理事会与专业投资机构的一体化公共运营机制，引入市场竞争模式进行多元投资产品方案的比选，明确界定养老基金的最低收益、防范投资风险，并且面向公路、能源等公共设施领域加大投资力度，保证养老基金投资能够获得稳定收益。

另一方面，还应拓宽城乡居民社会养老保险基金保值增值的投资路径，例如创设多元化投资渠道，将一定比例的资金用在银行存款、购买国债、地方债券等低风险项目中，再将一定比例资金运用在期货、股票、境外投资等高风险、高收益项目中，将剩余资金用在金融债券类项目中，借此有效分散投资风险，实现基金保值增值目标。此外，还应进一步完善养老基金经营机构选拔机制、风险评估机制的建设，配合适度监管措施的应用，为基金投资运营的安全性提供保障。

（四）建立跨部门协调监管机制，有效遏制冒领现象

首先，应由审计、税务等行政部门建立协调监管机制，针对社保机构的养老金业务管理流程、各项业务数据核算结果进行严格审核，实行户口注销、丧抚费领用等流程的精简化处理，将户口注销率、个人账户结算率等指标纳入工作人员绩效考核中，强化工作人员的责任意识，保证有效阻断冒领现象的发生机制。

其次，由政府主导、以社保部门为核心加强宣教工作，根据冒领金额、主观意图等指标确立分级惩戒措施，通过与公安等部门合作建立定期筛查与追款机制，针对逾期未认证人员实行停发处理，充分运用大数据技术进行重复发放情况的核对，并将冒领行为纳入个人诚信记录中，更好地发挥警示作用。

最后，健全各部门间的信息共享机制，引入“互联网+”生物识别、视频认证等多种技术手段辅助完成异地认证，并且充分运用社区街道劳动保障工作平台进行参保人员信息的核实处理，配合网络认证、上门服务等多种模式的推出，为认证主体提供更加便捷周到的服务。在此基础上进一步完善经费保障机制，由财政加大经费投入力度、明确经费发放标准，为养老保险基金的管理、考核、宣教等工作提供物质保障，更好地提高管理工作效率。

综上所述，当前人口老龄化已呈现出不可逆趋势，加强城乡居民养老保险基金管理对于维护社会稳定和谐发展具有重要现实意义。为解决现阶段养老金管理工作中暴露出的问题，仍需聚焦顶层设计、激励方式、投资运营与监管机制四个层面寻求具体解决措施，保障养老金发放工作的顺利进行，提高管理工作质量。