突发事件下公共图书馆应急公共文化服务的立法保障

文/孟杰

突发事件是指突然发生，并且容易造成重大人员伤亡、经济财产损失或生态环境破坏的紧急事件。根据影响范围和对社会危害造成的影响程度，可将突发事件划分为四个级别，分别为一般突发事件、较大突发事件、重大突发事件和特别突发事件[1]。根据当前实施的《公共文化服务保障法》（以下简称保障法）中第二项规定可知，政府及有关部门作为主导，通过社会力量的广泛参与，达到满足公民基本文化需求的目的，并同时可为公民提供公共文化设施、文化产品等相关的服务。应急公共文化服务的关键在于“应急性”，即在于应对当下迫切的需要。因此，根据这一特点，可将应急公共文化服务定义为是针对突发公共事件，对公民基本的文化需求采取相应的紧急服务安排[2]。通过加强对突发事件下公共图书馆的应急公共文化服务中的相关法律问题研究，通过不断完善并创新相关的法律制度，可以起到提升预防和应对突发事件的能力，对于构建和谐社会，提升公共图书馆的应急公共文化服务能力具有十分重要的现实意义。基于此，文章针对当前公共图书馆立法保障中缺乏相关规定、尚未形成完整体系问题，开展突发事件下公共图书馆应急公共文化服务的立法保障研究。

一、公共图书馆应急公共文化服务立法保障存在的不足方面

（一）公共图书馆应急公共文化服务缺失职能规范

截至目前为止，各地区公共图书馆的公共文化服务相应的职能在法律上仍然处于不断完善的阶段，并且在应急公共文化服务方面存在严重的缺失。在《保障法》当中，明确给出了公共文化服务内容的各项基本内涵及要求。在《公共图书馆法》当中，也明确给出了公共图书馆面向社会大众所应当提供的各类文化服务内容。但上述两部法律当中，均未找出与应急公共文化服务相关的内容。因此，容易造成公共图书馆在发生突发事件时，无法清晰地明确自身职能的范围，被动应对事件的发生，从而造成不利的影响[3]。例如，在特殊时期下，大部分的公共图书馆均会采取闭关的措施应对，而只有部分的公共图书馆可为公众提供线上的电子资源服务项目，通过公众号或APP客户端的形式向公众提供各类电子图书或期刊杂志等电子类资源服务项目。

（二）专门法中法人治理结构规定不全面

尽管当前在《保障法》当中明确给出了具体推动公共图书馆健全法人治理的根本结构要求，并在实际运行过程中不断吸收相关方面专业人士、社会公众的大力参与和管理。但目前专门法中法人治理结构规定仍然存在不全面的问题，造成政府部门与公共图书馆之间的权责关系不明确，在一定程度上制约着相关应急公共文化服务各项措施的实施。专门法中法人治理结构在建立的过程中应当充分考虑到公共图书馆以公益性事业法人的身份明确其内在属性[4]。在建立过程中可充分借鉴其他性质公司的治理结构特点，理事会作为结构当中的核心组成部分，并具有一定的决策权。其他相关的权力机构、执行机构和监督机构，均可通过政府、图书馆和外界人士三方面作为理事会成员，从而确保结构整体的相互平衡，以此更加合理地完善有关管理的内、外部事务。但当前专门法中法人治理结构规定不全面，并未给出上述三方权利的具体界限范围，因此在应对突发事件时，公共图书馆的应急公共文化服务的科学运用无法得到有效地实施。

（三）缺少具体的图书馆应急管理制度

公共图书馆内部的应急管理是针对图书馆在面临突发事件时，从发生到消亡整个过程的监控处理以及管理实践。公共图书馆应急公共文化服务当中的具体内容，同时也是图书馆应急管理制度中的重要组成部分。从客观角度出发，尽管当前《公共图书馆法》当中已经发布了相关的内容，但公共图书馆专门法的制定目前仅限用于对基本理念和基础原则的阐释，缺少了对图书馆在突发事件下对应急专项的管理内容。因此，当前公共图书馆应急管理主要是基于整个突发事件应对法以及相关法律的一般性指导建议和长期以来图书馆运行的基本工作经验总结，实施相应的应急措施。这种方法仅能够对突发事件进行简单的危机处理，无法从根本上消除危害，并避免对经济、社会造成的损失[5]。同时，公共图书馆应急公共文化服务与公共图书馆一般的馆内危机管理相比，仍然存在较大的差异，公共图书馆应急公共文化服务应当是一种面向于社会公众文化的需要，因此无法脱离政府、图书馆和公众群体的相互衔接和配合。因而目前公共图书馆的应急公共文化服务仍处于缺乏专门的危机应急管理体系的状态。

二、突发事件下公共图书馆应急公共文化服务的立法保障

（一）健全《公共图书馆法》相关规范

针对突发事件下公共图书馆应急公共文化服务的立法保障缺失职能规范的问题，可通过健全《公共图书馆法》相关规范的方式实现[6]。首先通过对《公共图书馆法》中公众文化服务职能的内容进行规范和补充，将图书馆当中相应的应急公共文化服务的职能全部明确地写入到相关法律条例当中。由于现行法律当中并没有明确的职能要求，因此造成了公共图书馆在应对突发事件下的应急公共文化服务长期处于被动的状态。为了有效避免这一现象的发生，需要将相关应急公共文化服务的各项基本职能充分明确。其次，通过进一步充实《公共图书馆法》有关图书馆法人治理结构的规定，实现对《公共图书馆法》的规范。在规定过程中，应当明确政府与公共图书馆之间的权责关系，并做到政事公开、管办分离的效果。由于当前公共图书馆的法人治理结构仍然处于刚刚起步的阶段，因此政府与公共图书馆之间的权责界限并未明确划分，难以应对突发事件下的各项文化服务所需[7]。针对这一问题，一方面，政府应当从宏观调控的角度，对公共图书馆在发展过程中的各项事务进行干预，帮助公共图书馆应急公共文化服务决策的具体实施；另一方面，政府的过度放手也会造成公共图书馆相关的服务缺乏监管和支撑，因此政府部门应当根据公共图书馆的发展需要，严格控制其参与度，通过明确的法律规定职权范围，实现政府与公共图书馆的各司其职。

（二）建立公共图书馆应急事件应对条例

为了实现公共图书馆在突发事件下具备良好的应急公共文化服务能力，应当在相关法律法规的一般指导意见的基础上，制定专门针对这一问题的公共图书馆突发事件应急条例。建议这一条例当中应当包含六项内容。

第一项，条例总则。用于对条例的适用范围、原则以及相关概念进行阐述。

第二项，预防与应急准备。其主要作用是用于建立更加健全的公共图书馆突发事件应急预案相关体系，方便各级部门对应急预案和本地区的实际情况进行规范总结，方便后续工作内容的顺利实施。

第三项，监测与预警。明确提出各地区各级政府应当联动本地区的公共图书馆，通过加强跨部门或跨区域的信息交流，逐步建立统一的突发事件信息处理体系。

第四项，应急处置及相关服务提供。针对突发事件发生后，对其后续产生的问题进行规范，根据不同的危害程度，采取不同的应急措施，并根据需要提供不同类型的公共文化服务内容。

第五项，法律责任。针对在进行公共图书馆应急公共文化服务的过程中，存在影响或妨碍服务行为的人员应当对其作出相应的处罚。

第六项，附则。针对公共图书馆应急公共文化服务中缺少的内容进行适当补充，并规范服务的具体实施行为。

通过有关公共图书馆应急事件应对条例的明确规范，辅助并监督公共图书馆在突发事件下顺利地完成相应的服务行为，并为服务行为的具体实施提供法律保障。

三、结语

在突发事件下，公共图书馆的应急公共文化服务的相关法律保障，在一定程度上能够实现在混乱状态下民众文化的权益保护，并且可以有效降低由于突发事件对国家、社会以及民众造成的威胁和损害。因此，结合文章提出的两点措施，能够有效加强在突发事件下公共图书馆应急公共文化服务能力，并为其提供更多的立法保障，从而帮助服务行为顺利实施。此外，还可以通过完善地方性立法的方式，对区域范围内的公共图书馆的相关服务能力进行强化，因地制宜地对权利和资源进行分配，确保立法保障的合理性应用。