真实性审核视角下的外汇管理改革

文/徐卫刚 邓冬冬 编辑/章蔓菁

为防范跨境资本异常流动风险，我国外汇管理政策参考国际惯例，以强化银行真实性审核为抓手，监管跨境资金收付。近年来，随着外汇管理各项改革深入推进，外汇管理法规越来越多地引入展业三原则理念，逐步淡化具体单证审核要求。银行真实性审核也因此从审查单证真实性及其与外汇收支一致性，转向以“了解客户、了解业务、尽职审查”为核心的全方位展业审查。未来，伴随着外汇领域高水平改革开放的不断深入，外汇管理将逐步对标国际监管规则，强化反洗钱审核，实现跨境资金反洗钱管理和真实性审核的动态统一。

真实性审核的溯源与实践

从国际溯源来看，真实性审核要求来自《国际货币基金组织协定》（下称“基金协定”），契合反洗钱监管理念；从国内实践来看，真实性审核是我国外汇管理法规体系的核心内容。

真实性审核的国际溯源

布雷顿森林体系建立后,为便利国际贸易的扩大与平衡发展，国际货币基金组织（下称“基金”）敦促会员国取消经常项目外汇管制。1996年12月，我国宣布接受基金协定第八条款，对经常性国际支付和转移不予限制。根据基金协定，一国货币当局可以要求交易者出示有关单据以表明其某项对外支付的真实性；实施真实性审核的主体可以是一国货币当局，也可以是商业银行；既可采取逐笔审核也可进行抽样调查，既可事前开展审核也可事中事后管理，只要采取的措施不直接导致过分延迟、限制或阻碍其居民对经常性对外支付和转移所需外汇的获取和使用，就不构成外汇限制，不违反可兑换承诺。在资本项目方面，基金没有督导成员国推进资本项目可兑换的管辖权，其虽鼓励资本自由流动，但也允许成员国采取必要的控制手段对国际资本流动进行管理，不强迫成员国实行资本项目可兑换。

真实性审核的国内实践

新中国成立至改革开放前，我国对外汇一直实行指令性计划管理，统收统支。1980年，国务院颁布《中华人民共和国外汇管理暂行条例》，实行外汇由国家集中管理、统一经营的方针。1994年国家外汇管理体制改革，取消了经常项目对外用汇支付的计划审批，要求主体持有效凭证到银行办理兑付。这是真实性审核要求在我国外汇管理实践的开始。1996年12月，我国宣布实现人民币经常项目可兑换；同年《中华人民共和国外汇管理条例》（下称《条例》）提出了真实性审核要求：境内机构的经常项目用汇应按规定持有效凭证和商业单据向外汇指定银行购汇支付。2008年修订后的《条例》，明确规定经常项目外汇收支应当具有真实、合法的交易基础，银行应对交易单证的真实性及其与外汇收支的一致性进行合理审查。

从外汇管理法规体系来看，真实性审核要求在各类外汇管理法规、规章和规范性文件中均有体现。经常项目外汇管理以真实性审核要求为主线，建立了多层次管理体系。其中，货物贸易项下的真实性审核要求从2011年启动货物贸易外汇管理改革试点前的“逐笔核销+单证审核”，转变为目前的“名录登记+单证审核”要求，并始终注重强化对转口贸易的真实性审核要求。服务贸易外汇管理自2013年实施改革以来，基本形成了“超限额单证审核+限额内自主审核”的真实性审核要求。个人外汇管理与服务贸易管理理念类似，2007年起对个人结汇和境内个人购汇实行等值5万美元的年度便利化额度管理，建立了“超限额单证审核+便利化额度”的真实性审核要求。在资本项目外汇管理方面，早期多由外汇局审查交易真实性后进行登记或核准，银行凭外汇局出具的凭证办理相关外汇收支；随着资本项目外汇管理改革的不断推进，近年来越来越多的外汇登记事项改由银行办理，银行真实性审核在资本项目外汇管理中的作用愈发凸显。

展业三原则下的新要求

展业三原则是对国际上通行的监管机构对银行展业基本要求的概括，具体包括“了解你的客户”（KYC）、“了解你的业务”（KYB）和“尽职审查”（CDD）三项基本原则。

展业三原则的国际溯源

展业三原则起源于国际反洗钱领域，核心是“了解你的客户”。1988年，巴塞尔委员会在《关于防止犯罪分子利用银行系统洗钱的声明》中提出，银行必须采取适当措施确定客户的真实身份，拒绝与未能提供身份证明的客户进行重大业务交易。这是KYC的最初体现。1990年，金融行动特别工作组（FATF）首次发布《40项建议》，并先后对其进行了三次修订，从反洗钱角度规定了客户身份识别和尽职调查等具体程序，“尽职调查”的概念也被提出。2001年，巴塞尔委员会发布《银行客户尽职调查白皮书》，期望在全球推广KYC和CDD的适用标准。此后，巴塞尔委员会先后发布《账户开立和客户身份识别通用指南》《一体化了解您的客户风险管理》《洗钱和恐怖融资风险管理指引》等一系列文件，不单从反洗钱角度考虑，更是从有效管理银行体系风险这一更为广泛和审慎的角度出发，进一步补充、完善展业三原则制度框架，并具体落实到客户接纳政策、客户身份识别、交易监控和风险管理等方面。

展业三原则的国内实践

展业三原则最初在国内并未合并提及。2004年，《商业银行授信工作尽职指引》提出了银行授信工作的尽职调查和真实性审核制度；而在《关于加大防范操作风险工作力度的通知》中，则明确了银行在新客户大额存款和开户时，要严格遵循KYC和KYB原则，洞察和了解客户的一切主要情况，了解其业务及财务管理的基本情况和变化；2006年，《中华人民共和国反洗钱法》以法律形式明确了KYC原则在反洗钱领域的应用，要求金融机构按规定进行客户身份识别；2013年，跨境人民币监管领域合并提及展业三原则——《关于简化跨境人民币业务流程和完善有关政策的通知》规定，境内银行可在“了解你的客户”“了解你的业务”“尽职审查”三原则的基础上，凭企业提交的业务凭证或《跨境人民币结算收/付款说明》直接办理跨境结算。这是展业三原则在我国的具体实践，也是反洗钱监管理念在我国跨境监管领域的具体实践。

在外汇管理领域，随着近年来各项外汇管理改革的深入推进，展业三原则的理念和实践在外汇管理中越来越具体和生动。2013年年底，《关于调整人民币外汇衍生产品业务管理的通知》明确提出，银行为客户办理人民币外汇衍生产品业务时，应按照“了解你的客户”“了解你的业务”和“尽职审查”原则向适当的客户销售适当的产品。经常项目外汇管理最初于2013年服务贸易管理和2014年边境贸易管理等领域引入展业三原则，但在引入初期仍规定了具体单证审核要求；其后，在自贸试验区经常项目收付汇和部分地区的货物贸易外汇收支便利化试点政策中，不再规定需审核单证具体种类，银行可按照展业三原则为企业办理货物贸易外汇收支。个人外汇管理政策中虽未明确提及展业三原则，但年度便利化额度管理的理念体现了真实性审核和展业三原则的结合。在跨国公司外汇资金集中运营管理、外汇资本金结汇管理等领域也逐渐引入展业三原则的理念，要求银行按照展业三原则承担真实性审核义务。

真实性审核在银行的传导与落实

在引入展业三原则之前，真实性审核带有更强的规则监管痕迹，银行依据相关外汇管理法规中的前置规则性条款逐笔进行业务审核；引入展业三原则后，赋予了银行更大的自主权和灵活性，对部分业务不再对银行单证审核提出具体、明确要求，允许银行自主决定审核单证的类型，但同时要求银行在展业审核中应秉持“实质重于形式”的原则，不能停留在审查单证表面的形式合规，而要合理穿透各类涉汇交易的表面真实性，识别其中的隐藏风险，做到展业尽职的实质性合规。为切实落实展业三原则，银行外汇业务亟需从合规管理向风险管理转变。从目前执行落地的情况看，展业三原则在银行的传导与落实仍未充分到位，主要体现在以下两个方面。

一是银行仍习惯于被动执行细化的法定单证审核要求，运用展业三原则主动管理自身外汇业务风险的融合性和能动性较差，对于外汇业务从合规管理向风险管理转变，仍需较长时间的适应和调整。实践中，银行会将现行有效的外汇管理规范性文件内化于自身的外汇业务管理制度中。在具体审核过程中，银行外汇合规审核更关注逐笔交易的事中真实性、合规性审查，习惯于执行细化至具体单据的审核要求，倾向于认为完成规定单据审核即为做到尽职免责。在外汇管理改革不断深化、贸易投资便利化水平持续提升的背景下，一些银行还倾向于满足简化后的单证审核要求即为合规展业，这既制约了便利化措施的落地，也影响了风险防范的效果。

二是现阶段银行在制定和执行外汇和反洗钱管理要求时，普遍采取两套制度体系、两支人员队伍。银行外汇业务管理侧重事中交易环节的政策落实和合规管理；而事前的基础客户准入环节和事后的可疑交易监测环节，则更多融合进全行反洗钱管理体系中。银行反洗钱管理更强调风险管理，核心原则是“风险为本”，核心义务是“尽职调查”，落实措施主要是客户身份识别和业务监控，从客户身份识别、评估、监测、报告、后续管控等方面，制定全流程洗钱风险管理基本制度，并要求业务部门结合条线特点进一步细化管理措施，以确保业务部门在与客户建立业务关系、接纳客户业务申请、为客户提供服务到最后业务办结终止这一整个链条，均能遵循反洗钱的展业要求。整体来看，银行外汇业务管理相对独立于反洗钱管理。

真实性审核下一站

当前，我国正走在提升资本项目可兑换水平的路上，坚持真实性审核的微观监管要求对于识别具体交易背景、防范化解跨境资金流动风险仍具有重要意义。而从长远来看，随着资本项目可兑换水平的提高，市场主体进行跨境资金交易性质“造假”的动力将减弱，外汇管理的抓手将从强调银行对交易单证的真实性与外汇收支一致性审核，向要求银行防范违法犯罪资金跨境转移转变。这一发展趋势对外汇管理提出了新的要求。

一是外汇管理法规条款应进一步由具体、细化的规则更多地转向体现监管导向的原则。当前，不少外汇管理法规条款的规定仍较为具体，将银行管理跨境业务风险的具体展业措施前置到外汇管理法规条款中。随着金融市场双向开放和资本项目可兑换的持续推进，外汇管理体制的转变将更多地体现为做好外汇管理行政性、具体化管理措施“减法”，通过各种举措引导银行给自身风险管理措施做“加法”。

二是外汇管理的理念和内容将与反洗钱、反恐怖融资和反逃税（下称“三反”）进一步融合。根据资本项目可兑换程度，这种融合包括两个阶段：第一阶段，外汇管理将不断提高贸易投资便利化水平，弱化现有的真实性审核规则监管特征，强化反洗钱监管理念，将国际通行的反洗钱理念和实践吸收和内化于外汇市场微观监管的制度规则中，探索建立与国际规则接轨的外汇监管体制；第二阶段，随着金融市场双向开放水平和资本项目可兑换水平的进一步提升，外汇管理与“三反”将进一步融合，并统筹在境内交易和跨境交易中。