本外币跨境资本流动协同管理进行时

文/李志坡 王红燕 编辑/章蔓菁

自2009年跨境贸易人民币结算试点启动以来，人民币国际化不断深入，本外币跨境资本流动和使用逐步融合。在这一过程中，人民银行和外汇局切实加强本外币政策的协调配合，从本外币一体化的视角推出多项宏观审慎管理举措，并在微观监管方面积极实践，有效防范了监管政策套利和跨境资本流动的风险。

我国跨境资本流动管理不断得到完善

近年来，外汇管理部门持续深化外汇领域改革开放，服务全面开放新格局；同时，积极响应国家提出的治理体系和治理能力现代化的要求，不断完善跨境资本流动宏观审慎管理和外汇市场微观监管，维护国际收支基本平衡。

积极探索跨境资本流动宏观审慎管理

经济合作与发展组织（OECD）将带有宏观审慎性质的资本流动管理措施大致分为三类：一是限制类措施，二是税收类措施，三是准备金要求。从作用机制看，跨境资本流动宏观审慎管理政策不以某一特定市场主体为调整对象，而是以防范或降低系统性金融风险为目的，逆周期、市场化调控外汇市场主体的交易行为，具有政策效果外溢效应。

为适应新形势下外汇市场发展对监管的要求，我国外汇管理不断探索宏观审慎下的原则性监管方式，主动防范跨境资本异常流动风险。一是完善顶层设计，探索建立跨境资本流动宏观审慎监测、预警和响应机制，以公开、透明和市场化的方式逆周期调节跨境资本流动。二是丰富跨境资本流动宏观审慎管理的政策工具箱，运用人民币汇率中间价逆周期因子、远期售汇风险准备金、全口径跨境融资宏观审慎管理、银行结售汇综合头寸管理等各类政策工具，管理跨境资本流动。三是重视本外币政策的协调配合，从本外币一体化的视角开展宏观审慎监管，如对贸易融资、外债、境外放款、跨境担保的管理，不再区分人民币和外币，统一纳入宏观审慎管理。四是做好宏观审慎政策与其他政策的协调配合，防范世界主要经济体货币政策的溢出效应通过境内主体国际投资头寸对国内金融市场造成冲击。五是加强政策宣传和预期引导，加强市场主体审慎经营理念的培育，引导企业树立“财务中性”管理理念，正确看待风险敞口和套期保值的关系，支持涉外主体依法合规参与境内外衍生品交易，防范汇率风险。

不断完善外汇市场微观监管

相较于宏观审慎管理，微观监管措施明确指向单个市场主体或者某一类业务，立足对外汇市场各类主体及其交易行为实施真实性审核、行为监管和微观审慎监管，维护外汇市场秩序。多年来，微观监管措施在保证外汇管理政策有效落地的同时，不断促进外汇管理治理能力的提升。其一，进行非现场监测监管。包括对市场主体报送的各类数据、报表、报告，运用一定的方法进行分析，评估市场主体经营和风险情况；加强外汇业务系统建设和整合，打造跨境资金流动监测与分析系统；提升监管科技力量，按业务进行分类，利用金融科技提升非现场监管精确度等。其二，聚焦重点业务开展现场核查检查。例如，针对非现场监测在个人外汇、贸易融资、跨境担保、跨境信贷、第三方支付、统计申报等具体外汇业务中发现的线索，有计划地开展现场核查检查，纠正市场主体违规行为。其三，实施业务准入、登记备案及核准管理。例如，对于结售汇、衍生产品、保险外汇、本外币特许兑换等外汇业务，实施逐笔准入管理；对于贸易融资、内保外贷、对外放款、对外债权债务等实施登记管理；对于内保外贷履约购付汇、特殊目的公司项下境内个人购付汇、金融机构外债结汇等实施核准管理。其四，实施分类监管。例如，根据非现场监测和现场核查结果，结合企业遵守外汇管理规定的情况，对企业进行分类，根据银行执行外汇管理规定考核的情况，对银行进行分类；再根据分类结果，赋予市场主体不同的业务资格或便利度，并为银行跨境金融服务业务准入管理提供依据。其五，促进市场主体内控制度的完善与落实，重视金融机构外汇业务内控制度建设。例如，在业务准入环节，确保申请主体已具备比较完善的内控制度，督促金融机构将外汇管理政策落实到自身的内控制度，协同银行同业公会、自律机制，加强行业自律，将外汇管理政策落实到银行展业规范等。特别是在推进外汇管理改革创新试点过程中，更注重试点主体的内控制度建设，以防范试点风险。

实践中，跨境资本流动宏观审慎管理与微观监管措施相互依存、互为补充，共同促进我国跨境资本流动管理框架的不断完善。一方面，宏观审慎政策为微观监管措施指示方向，并将审慎的思想逐渐渗透到微观监管中；另一方面，微观监管措施为宏观审慎政策效果的充分发挥和顺畅传导提供了微观基础。

本外币一体化角度下的宏观审慎与微观监管

随着人民币国际化的不断深入，跨境人民币业务规模快速增长，跨境人民币对国际收支平衡、跨境资本流动的影响日益显著。统筹本外币监管政策、有效防范跨境资本流动风险的重要性逐渐成为共识。近年来，人民银行和外汇局不断加强本外币政策协调，缩小跨境人民币业务管理政策与外汇管理政策的差异。这些举措不但符合促进贸易投资自由化、便利化的大方向，而且对探索跨境资本流动宏观审慎管理和微观监管在本外币一体化上的运用也具有重要意义。

全口径跨境融资宏观审慎管理

2016年之前，我国短期外币外债由外汇局实施指标管理，人民币外债按照跨境人民币业务试点政策由人民银行管理，本外币外债在具体政策规定上存在一定差别。2016年4月，人民银行印发《关于在全国范围内实施全口径跨境融资宏观审慎管理的通知》（银发〔2016〕132号），明确对境内机构从非居民融入本外币资金的行为实施一体化管理，在全国范围内构建起本外币全口径跨境融资宏观审慎管理框架。2017年1月，人民银行印发《关于全口径跨境融资宏观审慎管理有关事宜的通知》（银发〔2017〕9号），在前述框架的基础上，对政策适用主体、相关参数等微观要素进行了调整，进一步优化了全口径跨境融资政策。在全口径跨境融资宏观审慎管理框架下，人民币与外币跨境融资管理口径实现了统一，监管部门可通过调整跨境融资主体的跨境融资杠杆率、宏观审慎调节参数、汇率风险折算因子、类别风险转换因子等指标，实现对跨境融资的逆周期调节。这是我国探索跨境资本流动本外币一体化监管的重要突破，为建立本外币宏观审慎监管框架积累了宝贵经验。

本外币一体化跨境资金池试点

2019年3月，外汇局印发《跨国公司跨境资金集中运营管理规定》（汇发〔2019〕7号），进一步优化资金池功能和配套政策，调整优化账户功能，允许跨国公司主办企业以国内资金主账户为主，办理跨境资金集中运营各项业务，国内资金主账户为多币种（含人民币）账户，实现了人民币资金和外汇资金在统一资金池框架下的集中运营。这是本外币一体化监管在跨国公司跨境资金管理领域的重要探索。2021年3月，人民银行和外汇局在深圳和北京开展本外币一体化资金池业务首批试点，整合升级了现有跨境资金池业务的本外币政策。这不仅进一步便利了跨国公司企业集团灵活摆布全球资金、降低资金跨境结算与融资成本、切实提升金融服务实体经济的能力，也有助于持续推动对跨境资金的本外币一体化监管。

境外放款业务本外币一体化监管

2009年6月，外汇局推出《关于境内企业境外放款外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2009〕24号）等境外放款相关政策，对境内企业开展境外放款业务的资金用途、参与要求、放款余额比例等进行了规范。2016年下半年，人民银行印发《关于进一步明确境内企业人民币境外放款业务有关事项的通知》（银发〔2016〕306号），明确了对境内企业人民币境外放款业务实行本外币一体化的宏观审慎管理，并设置了宏观审慎调节系数、币种转换因子等参数，以对跨境资金流动进行动态调整。2017年1月，外汇局印发《关于进一步推进外汇管理改革 完善真实合规性审核的通知》（汇发〔2017〕3号），明确了实施本外币全口径境外放款管理的思路，规定境内机构办理境外放款业务，本币境外放款余额与外币境外放款余额合计最高不得超过其上年度经审计财务报表中所有者权益的30%。在具体业务实践中，人民银行和外汇局通过信息交换共享，落实人民币与外币境外放款余额的上限管理要求，实现对境外放款业务的本外币协同监管，切实有效地防范了跨境资本通过人民币境外放款途径违规异常流出的行为。2020年年底，人民银行印发《关于进一步优化跨境人民币政策 支持稳外贸稳外资的通知》（银发〔2020〕330号），统一了部分资本项目人民币收入与外汇管理政策中同类资本项目外汇收入的使用要求，明确本外币收入需共同遵循负面清单管理要求，并明确境内企业人民币境外放款提前还款额不再计入企业境外放款余额，以与外币境外放款业务政策保持一致。

银行执行外汇管理规定情况考核体现本外币一体化监管理念

外汇局自2008年开始实施《银行执行外汇管理规定情况考核办法》以来，积极探索在对金融机构外汇业务日常监管中增加风险性指标，监测和控制银行外汇业务风险，并对银行执行外汇管理规定情况考核结果进行通报，以引导银行合规经营。这也体现了对银行外汇业务风险的宏观审慎管理思路。2019年，为进一步提高外汇管理水平，维护金融体系稳定，外汇局对《银行执行外汇管理规定情况考核办法》进行了修订，并将其更名为《银行外汇业务合规与审慎经营评估办法》，对银行外汇业务开展专门的宏观审慎评估。该办法将原先对银行的风险考核指标调整为审慎评估指标，并将其分为银行外汇业务常规稳健性指标和非常规平衡性指标两大类。其中，常规稳健性指标包括离岸转手买卖收支偏离度、银行90天以上贸易融资比重、内保外贷履约率，主要聚焦于容易产生套利、违约风险高的银行业务，旨在通过引导银行合规经营，防范资金大幅异常波动和跨境资本流动风险；此外，还通过设置外汇流动性覆盖率、外汇净稳定资金比例等，为引入更为宏观的监管指标预留了空间。非常规平衡性指标包括银行结售汇差额比率变动、银行代客涉外收付款差额比率变动、银行对外外汇净负债比率变动等，均可根据跨境资金流入流出压力或风险情况“灵活启停”。借助上述指标体系，银行监管重点可以根据外汇收支形势的转变进行相应调整，宏观审慎管理与微观监管在银行外汇业务监管方面得到进一步融合。

近年来，本外币一体化监管理念在银行执行外汇管理规定情况考核中逐步凸显。2017年，为应对人民币跨境资本净流出一度大幅增加的局面，外汇局在银行考核风险性指标中加入按照本外币共同评估的“跨境收付款差额占总额年度比例变动”指标，以客观反映全口径跨境资金的流动情况。2019年，随着《银行执行外汇管理规定情况考核办法》修订并更名为《银行外汇业务合规与审慎经营评估办法》，“跨境收付款差额占总额年度比例变动”指标被纳入非常规平衡性指标。此外，近年来银行执行外汇管理规定情况的考核更关注人民币汇率大幅波动下市场主体结售汇行为的变化。例如，2016年针对人民币兑美元汇率的大幅波动，外汇局曾将“货物贸易结汇/收汇率变动”纳入银行外汇业务考核风险性指标，引导银行关注货物贸易收结汇业务异常变动和结售汇逆差总量变化。

对持续加强本外币一体化监管的思考

市场一直在创新，风险总是在变化。防范和化解金融风险永远只有进行时，没有完成时。在金融市场双向开放和人民币国际化进程持续推进的背景下，为更有效地防范和化解跨境资本流动风险，建议从以下几方面继续加强本外币一体化监管。

一是加强政策顶层设计的一体化。不同监管部门要统一认识，完善监管理念，加强宏观审慎监管协调。根据市场实际需求以及宏观审慎和微观监管的需要，继续创新、探索本外币一体化监管、宏观审慎和微观监管相互协调的跨境资本流动监管实践。

二是不断完善、健全跨境资本流动宏观审慎管理的监测、预警和响应机制，继续探索建立、健全以银行为主的金融机构跨境资本流动宏观审慎评估体系，丰富跨境资本流动宏观审慎管理的政策工具箱，加强对短期资本流动的逆周期调节，以降低跨境资本的大幅波动。

三是加强监管系统建设和数据共享。以业务数据共享为基础，推动本外币政策协同、宏观审慎逆周期调控和市场微观监管；积极推动本外币一体化监测系统建设，促进监管部门之间业务系统和数据的逐步开放、整合和共享，在统一数据交换规则的基础上，提高跨部门监测效率，为构建、完善跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”的管理框架，实施宏观审慎的逆周期调节等，提供有力支持。