基于民主监督的高校权力运行制约与监督研究

陈家模，王涌涛

（大连理工大学，辽宁大连116024）

一、高校民主监督的概念及范畴

（一）高校民主监督的内涵

民主监督的本质是以权利制约权力［1］。这是民主社会所独有的一种权力监督和制约机制，它是在正确理解权利与权力关系的基础上，恰当地配置权利，使其能够起到一种限制、阻遏权力滥用的作用［2］。民主监督作为自下而上的权利性监督，也是人民政协非常重要的职能，其厚植于广大人民群众，具有普遍性、自主性和一定的独立性；主要是通过提出批评意见或建议，改进工作方式，提升工作效率。我国的《宪法》《教育法》《教师法》以及《高等教育法》均赋予了高校师生管理和监督学校事务的权利，这是依法治校、依法行使权利的根本依据。

当前，高校民主监督的形式主要有以下三种：一是党外人士的民主监督。高校中党外人士相对集中、占比较高，拥有高知背景，经常能够提出高质量的意见和建议，是高校民主监督的重要形式；二是高校教代会、工代会、学代会及研代会的民主监督。无论是我国相关法律还是高校教职工代表大会条例等，都赋予了广大高校师生的民主权利，用以管理和监督学校事务、维护合法权益，是高校民主管理的最根本形式；三是信访举报、舆论监督、监督听证会、民主评议、网络评议等其他形式的民主监督。在依法治国、依法治校和互联网信息技术的背景下，催生了诸多民主监督的新形式，例如论坛、贴吧、自媒体、网络投票等。具有扩散快、传播广、影响大、效率高等特点，越来越受到广大师生的欢迎和高校的重视，已成为高校民主监督的热门形式。

（二）新时代高校民主监督的新特点

迈进新时代，高等教育的“内涵式”发展和“双一流”建设，落实“立德树人”根本任务，培养德智体美劳全面发展的社会主义合格建设者和可靠接班人，都促使高校的民主监督从内涵和外延上发生着新的变化，具备了新时代的新特征。一是新时代高校民主监督从根本上更多围绕加强高校治理体系和治理能力现代化建设。在新时代，无论是畅通民主监督渠道，还是构建完善的权利运行制约与监督体系，这都是提升高校治理能力和完善治理体系的重要内容。党的十九届五中全会确定，到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障。以权利制约权力是治理体系和治理能力现代化的体现，治理体系和治理能力的现代化保障了人民的权利。二是新时代高校民主监督具备鲜明的“全过程”监督属性。对结果的监督，永远无法取代对过程的监督，民主监督亦是如此。对“事前、事中、事后”的全过程监督，越来越被广大师生接受和关注。这有利于规范权力的运行，能够真正实现“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。三是新时代高校民主监督不仅注重监督质量，更加关注民主质量。随着互联网经济的到来，传统的民主监督途径已经无法满足广大师生的需求，师生们不仅注重监督的时效性和实效性，更注重平等、充分的民主权利。

二、新时代高校民主监督面临的挑战

（一）权利的缺失、缺位

当前，高校权力结构主要由行政权力、学术权力、其他利益群体的权力构成［3］。相对于学术权力和其他利益群体权力，高校的行政权力重心普遍偏高。绝大多数的行政权力掌握在学校领导班子及机关职能部门手中，他们是政策和规则的制定者。当前，侵害师生利益和权利的情况仍有出现，特别是涉及人事、工资、绩效、后勤保障等方面。在行政权力面前，师生处于极度弱势，仍有得不到充分重视的情况，出现征求意见走过场，民主程序不完备等问题，权利的缺失、缺位尤其严重。“四风”问题特别是形式主义和官僚主义加剧了师生权利的缺失。

高校的学术权力有着自下而上和自上而下的双向运作的权力特征。学术委员会的产生相对民主，委员由广大教师推荐或选举产生。当学术权力存在争端和分歧时，学术委员会则自上而下、民主集中处理学术问题，谋求最大公约数。学术权力自诞生之日起，其权力的运行就具备着良好的民主监督属性。但也存在行政权力干预学术权力，行政权力直接任命或产生学术委员会的情况。

（二）民主监督的系统性不够

一是机制不完善。一方面，高校的民主监督方式方法不够全面。三种主要的监督形式未能够应用尽用。另一方面，各方面的民主监督合力未形成。典型的问题就是教代会、工代会、学代会及研代会的民主监督往往是各管一段，只聚焦代表群体的利益，缺乏交流和有效统筹，未能形成监督的强大合力。对于恶意举报、诽谤中伤等问题，科学的研判和处置机制不健全，影响了民主监督质量。

二是制度上走形式或执行效率低。当前，大多数高校通过建立会议制度、决策制度、执行制度、听证制度、民主参与制度、民主选举制度、学术评价制度、学术机构成员产生制度、任期制度、责任追究制度等形式完善了监督制约权力的制度体系［4］。但在现实工作中，高校的行政权力行使部门一定程度上仍存在责权不明晰、部门边界不清等问题，导致制度执行上的走形式和制度执行效率低下的问题。

三是对民主监督的新形式应对不足。在自媒体时代，高校对网络舆论、舆情的应对普遍滞后，处于被动态势的情况较多。许多涉及师生根本利益的问题，在经过网络发酵后，形成了强大的网络舆论压力，甚至会影响最终的研判和决策。

（三）民主监督的实效性不高

一是对民主监督的重视程度不够。主要表现在高校党外人士参与决策和监督权力运行不够充分，党外人士的民主监督主动性和积极性不高，相关制度建设明显滞后；校务主动公开程度还不够，政策宣讲不足，听证会、民主评议、网络评议等民主监督有效形式鲜有应用；基层院系的“三重一大”决策中，民主程序缺失现象尤为严重，专业评估和主动报告做得不够。

二是“全过程”监督的渠道不畅通。一方面，高校民主监督对“事后”结果的监督多，对“事前”“事中”的过程监督少，未能形成全过程监督的完整体系，致使对权力运行的监督和制约不够充分；另一方面，对如何开展“事前”“事中”监督的研究较少，方法不多，制度建设不足，缺乏有效的渠道。

三是教代会、工代会等职权未能落实到位。不同程度存在有些问题年年反馈却没有整改的情况，致使会议职权无法落实，影响代表积极性。学代会、研代会的声音偏弱，质量不高，代表的主动尽责履职意识还需要进一步提升。

四是基层院系问题突出，教代会缺失或走过场。在高校的基层院系，仍然存在基层教代会缺失的问题，有的院系甚至从未召开过教职工大会或代表大会；仍然存在以基层院系全体教师大会代替教职工大会的情况，相关会议无专题议题和民主讨论及监督环节。

三、提升民主监督质量确保权力运行有效制约的途径

（一）突出政治功能，强化民主监督的政治建设

一是从政治建设的高度，认识民主监督的重要性。党的十九届四中全会提出，坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治。习近平总书记强调，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。高校的民主监督是人民民主政治的延伸，是我国社会主义制度的政治要求，要时刻突出这一根本属性，尽职、尽责、主动做好民主监督工作，为高校坚持社会主义大学办学正确政治方向，落实好立德树人根本任务提供保障和支持。

二是以讲政治的要求，将民主监督落到实处。高校要将民主监督作为高校政治建设和政治生活中的重要工作重点加强；广泛开展民主监督的宣传教育，不断提升广大师生的民主监督意识；开展专题培训，提升师生监督能力。高校的行政权力和学术权力等主要权力形式要自觉主动接受师生的监督；高校的领导班子及机关部门要以讲政治的要求，迎接好民主监督的新常态。

（二）围绕“全过程”监督，健全“民主监督体系”建设

一是聚焦高校治理体系和治理能力现代化，谋划好“民主监督体系”。以治理体系的高度谋划好高校“民主监督体系”，能够更好地发挥民主监督合力，协调民主监督各主客体之间的关系，保障权力的合理运行，有效提升治理水平。“民主监督体系”属于高校治理体系的重要组成，能够充分保障广大师生平等参与、平等发展的权利，能够有效提升高校治理体系和实现治理能力的现代化。

二是围绕权力“行使前、行使中、行使后”三个关键环节，构建好“民主监督体系”。党的十九大报告指出，要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行［5］。新时代要深刻分析高校权力运行的特点，牢牢把握权力“行使前、行使中、行使后”三个关键环节，明确民主监督主体的责任和分工，精准、科学开展监督工作，聚集监督实效构建好“民主监督体系”。高校还应当成立或明确民主监督的主责部门，统筹协调各项安排和工作，保障好师生权利。

三是围绕“全过程”监督，落实好“民主监督体系”。一方面，高校应建立一整套完善的监督体系；另一方面，要落实体系化的“全过程”监督，二者互为补充，不可或缺。落实好“民主监督体系”必须紧紧围绕“全过程”监督开展工作，这是民主监督质量的保证。高校的民主监督主体要深入分析所监督的内容、要素，围绕“事前、事中、事后”开展体系化的监督工作，始终让权力处于师生的监督之下，真正实现“让权力在阳光下运行”。

（三）聚焦新时代特征，优化民主监督的制度建设

一是要抓住高校党外人士群体优势，建立“人民政协”式的民主监督制度，持续深化高校党外人士对权力监督的积极作用；参照“人民政协”工作模式，通过完善协商工作机制对学校重大事项、重大决策进行监督；通过健全批评和建议制度，对学校机关提出批评和建议，进而改进工作方式方法，提高工作效率，克服官僚主义。

二是要抓牢民主监督根本形式，完善教代会、工代会、学代会、研代会等基本制度。高校应以法治化、规范化建设为核心，确保上述会议的讨论建议权、讨论通过权、讨论决定权、监督评议权等基本职权；建立起上述会议的沟通协调机制，强化统筹监督，凝聚监督合力；重点解决高校基层院系教代会等基本制度缺失问题，提升基层民主监督规范化程度；不断提高代表的履职尽责能力和意识，使广大教职工能够更好地监督高校的权利运行。

三是要聚焦民主监督的质量，与时俱进做好新形势下的民主监督工作。高校应通过重点加强对网络的监管和引导，减少劣质和无效监督信息，不断提升监督信息的质量；积极引导广大师生通过校内有效程序开展民主监督，或者建立专门的民主监督网络平台，实时做好监督反馈工作；加强对信访举报、舆论监督、监督听证会、民主评议、网络评议等监督形式的工作力度，增加人力、物力、财力的投入，有条件的高校可建立一支专兼结合的队伍，由民主监督主责部门领导并开展工作，进一步提升校内民主监督的质量。