外汇管理行政诉讼经验谈

文/陆行 编辑/吴梦晗

2020年，浙江省辖内两起非法买卖外汇案的当事人向法院提出行政诉讼。经审理，两原告的诉讼请求均被驳回，外汇局胜诉。剖析当事人的诉求及法院的判决理由，分析案件办理中遇到的难点，可为今后严厉打击地下钱庄、规范外汇行政处罚程序提供有益借鉴。

争议事项与裁定结果

H非法买卖外汇案

H是金华地下钱庄案的交易对手，于2016年1月至10月期间，指示境外客户将美元汇到对方NRA账户并通过自己的人民币账户收取相应的人民币548.69万元。2019年11月12日，外汇局金华市中心支局对其作出行政处罚决定。H对行政处罚决定不服，先后向外汇局浙江省分局申请行政复议，向金华市中级人民法院提起行政诉讼，诉讼事项主要涉及处罚责任主体的认定、外籍人士免于处罚的责任阻却和行政处罚期限是否超过法定处罚期限。

一是对法律责任主体的认定。H同时是义乌市PS贸易公司的法定代表人。在诉讼中，H提出“外汇买卖所涉款项是交易货款，用于支付市场供应商，主体应为贸易公司”，主张“行政处罚不应处罚个人”。法院审理全案证据后认定，系原告自行指示境外主体向指定账户汇入美元，美金兑换的人民币亦是汇入其私人开设的人民币账户，其买卖外汇行为并非代表公司的职务行为，由此产生的行政法律责任应由其本人承担。故原告庭审中的主张缺乏事实和法律依据，法院不予采信。

二是对银行经营场所非法买卖外汇的认定。H在诉讼举证环节，辩称根据银行某支行行长G（涉嫌犯罪已判刑）的指令在银行经营场所内办理的资金划转业务，并提供了盖有银行业务办讫章的外汇业务办理流程说明，提出“违法事实不存在”，主张“不具有违法性认识可能性，主观上亦无私自买卖外汇的故意”。法院审理后认为，原告系完全民事行为能力人，作为外籍人士在中国境内从事贸易经营活动，应遵守中国的法律法规。其应当知晓银行工作人员G提供的外汇账户并非本人或公司账户，收汇、结汇模式与正常银行收结汇模式有悖，结合案卷中其与贸易经营无关的第三方发生外汇交易的方式、路径的事实证据分析，本案外汇交易行为明显不符合《外汇管理条例》第四十五条以及国家外汇管理局发布的相关规定。外汇局金华市中心支局接受公安机关移送的违法线索后，经调查取证，查实共发生35笔合计对应金额人民币548.69万元的外汇买卖行为，H对此并无异议。因此，H主张其应作为责任阻却从而免予行政处罚，在事实上不能成立，法院不予支持。

三是对追溯时效的认定。H私自买卖外汇的行为发生于2016年1月至10月期间，外汇局金华市中心支局立案时间为2019年7月1日。对此，原告提出外汇局行政处罚已超过法定处罚期限，主张“违法行为发现时间应当以立案时间为准，不能再给予行政处罚”。法院审理后认为，原告存在连续卖出外汇，案卷证据证实交易行为终了之日为2016年10月14日，公安机关于2016年11月25日对原告调查询问后于2017年11月2日移送本案线索，外汇局金华市中心支局于2017年11月20日接受并开展调查，故原告涉案违法行为被发现时并未超过两年期限，符合行政处罚法第二十九条规定。原告主张本案超过处罚时限的主张，无事实和法律依据，法院不予采信。

Y非法买卖外汇案：对违法行为是否连续的认定

Y是台州地下钱庄案的交易对手。玉环市公安局在打击地下钱庄专项行动中，发现Y于2010年3月至2016年3月期间涉嫌非法买卖外汇，将案件线索移送至外汇局玉环市支局。经查实，玉环市支局对Y在2013年8月至2016年3月期间以人民币14159.7万元私自购买外汇的行为，给予警告并罚款1132万元。Y对行政处罚决定不服，先后向台州市椒江区人民法院提起诉讼，向台州市中级人民法院提起上诉，上诉事由系Y违法行为的连续性认定。

根据《国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示的复函》（国法函〔2005〕442号），符合“连续”状态需满足基于同一个违法故意、连续实施数个独立的行政违法行为和触犯同一个行政处罚这三个条件，Y在两次诉讼中都提出，每一笔汇款款项基于不同的需求，产生不同的动机进而换汇，不属于“同一个违法故意”；其行为被发现的时间是2017年12月20日，与发现时间超过两年的转账行为也不属于连续状态；因此Y行为不符合前述复函对“连续”认定中的两项，主张“外汇局事实认定不清”。

二审法院经审理，对一审法院查明的事实予以确认。结合案件证据看，原告均基于同一违法故意即将人民币通过非法渠道兑换成外汇；至于非法买卖外汇交易动机或具体用途，不影响对违法行为处于连续或继续状态的认定。Y在2010年3月16日至2016年3月17日期间，通过地下钱庄非法买卖外汇，违反《个人外汇管理办法》等规定，外汇局认定其2013年8月24日至2016年3月17日期间的违法行为存在连续状态，均予计算违法金额；对2013年8月23日之前的非法购买外汇行为因与后续购买行为之间有较长间隔，故不作处罚，符合法律相关规定。因此，法院裁定，“外汇局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确”。

在实践中需注意的是，法规未明确规定数个独立的行政违法行为之间是否可以存在时间间隔以及时间间隔的长短。公安部门移交Y涉嫌非法买卖外汇的行为发生在2010年3月至2016年3月期间，经检查核实，外汇局确定其2013年8月至2016年3月期间的违法行为构成连续状态；而对2013年8月之前的违法行为尽管最早可以追溯到2010年3月，但其时的违法行为与后续违法行为间隔时间较长，为审慎起见，外汇局未并入连续行为之列。

对外汇管理工作的启示

第一，加强与公检法的沟通与协作。一是进一步深化汇警协作机制，积极参与公安部门对涉案交易对手调查取证的全过程。在公安部门进行刑事侦查问讯阶段，向公安部门明确经营者口供中需包含哪些行政处罚要素，避免行政执法风险，提高案件移交的查处效率。二是加强与检察部门的沟通，对可能出现的检察院定罪不诉移交外汇局的行政处罚案件，要提前沟通定性和移交事宜。三是加强与法院的沟通，针对案件查处过程中存在的法律盲区和调查取证过程中存在的争议，提前与法院沟通联系，取得法院的支持，便于下一步的案件查处工作；对当事人提起诉讼的，要及时梳理争议点，查找法律支撑，并做好与法院的沟通衔接工作。

第二，积极有序地应对行政诉讼。外汇局在收到人民法院的起诉状副本、应诉通知书以及举证通知书等文书后，应在收到之日起十五日内向法院提交答辩状，并提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。在应诉准备环节，建议做好以下几点：一是在规定期限内积极举证并提交相关材料；二是聘请法律顾问，对外汇行政处罚案件的程序、内容及证据材料等法律风险进行严格把关；三是在内部法务及外聘法律顾问的指导下合理安排熟悉案情和应诉过程的人员出庭应诉，必要时可以先模拟演练，并在开庭前加强与法院沟通，以获得司法支持。