私人加密货币对跨境资金流动管理的挑战与应对

文/谢端纯 编辑/章蔓菁

私人加密货币是信息技术发展叠加货币自由主义思潮的产物，设计之初就致力于摆脱国家主权的控制。实践中，借助互联网和区块链技术，私人加密货币实现了去中心化，具有超主权无国界的性质。这种“去中心、无国界、无监管”的特征使其可以绕过传统的跨境支付网络，方便地进行跨境交易。随着其在跨境交易中应用规模的增长，其对我国跨境资金流动管理的影响不容小觑。

私人加密货币在跨境交易中的运用

私人加密货币在跨境交易中的应用场景

私人加密货币在跨境交易中主要有两类应用场景：跨境支付和跨境资产转移。

跨境支付就是以加密货币充当跨境交易的媒介，发挥货币的支付手段作用，在发生货物或服务进出口或者清偿国际债务时使用。早在2014年，美国微软公司就接受包括用户用比特币为其微软账户充值，美国境外用户可以用比特币在微软商店中购买游戏、电影和应用软件。当私人加密货币被用作跨境支付时，一国居民与非居民的跨境交易是以比特币为媒介，而不是常用的美元或欧元。这些交易的完成并未通过银行体系。

在跨境资产转移场景下，私人加密货币并不是作为跨境交易的媒介，而是作为一种资产在不同所有者之间转移。由于私人加密货币本身是无国界的，脱离了主权国家的监管，因而笔者认为一国法定货币或者特定商品与加密货币之间的兑换即可视为跨境交易（即便所兑换的加密货币不一定会被转移到境外），因为它使本币资产转换为不受监管的离岸资产。例如，国内某法院判决生效的案例显示，某犯罪分子将出售赃物所得，转账给国内的比特币矿工，获得比特币密钥再发送给在国外的同伙。这个案例中，犯罪分子无法将出售赃物所得直接进行跨境转移，而是先将其转换成人民币，再兑换为比特币，从而脱离了我国法律管辖范围，实现了资产的跨境转移。

私人加密货币在跨境交易中的吸引力

私人加密货币具有去中心化、匿名性、便捷性和安全性等特点，这使其在跨境交易中与传统方式相比具有一定吸引力，可以低成本、安全、便利地实现资金的跨境转移。

一是私人加密货币的去中心化和匿名性特点，使其得到一些灰色或违法违规资金的青睐，以逃避传统渠道中的客户身份识别要求。加密货币本质上是一套“代符+簿记系统”，不需要任何特定机构提供运营服务。两名用户可以实现点对点的加密货币转移，不需要中心化的机构参与，也就不会有机构进行客户身份识别。目前各国监管机构要求的客户身份识别一般只适用于加密货币与法币兑换环节。

二是可快捷、便利地实现全球跨境支付。私人加密货币不受时间和空间的限制，能够快捷方便、低成本地实现境内外资金的快速转移。以跨境汇款为例。传统方式下通过银行汇款有较为复杂的手续，完成整个资金转移过程耗时较长，通常为3—5个工作日；如果汇路复杂，涉及多个中转行，还会额外延长1—2个工作日。即使环球银行金融电信协会正在研究测试的瞬时跨境支付系统未来成功面世，客户到客户的支付时间依然较长。而私人加密货币无需通过中介机构，就可实现电子价值在支付方与收款方之间进行点对点的即时交易，交易双方是否跨境都不影响收付速度。

三是用私人加密货币实施跨境支付成本更低。传统跨境支付会产生较高的手续费，尤其对于小额跨境支付而言，费用比例非常高。国内方面，目前境内个人跨境汇款最低收费标准视银行不同，约在每笔20元人民币到50元人民币之间，有些银行还有80元左右的电报费；国际方面，国际清算银行2020年对112个国家的调查显示，200美元的国际汇款平均成本超过10%。而以区块链为基础的私人加密货币可以实现低成本的跨境支付，跨境支付可以做到如发送电子邮件一样，跨境转账的成本非常低。

四是加密货币的保存和交易具有较高的安全性。由于没有中心化的运营机构，持有者不用担心会出现传统银行账户资金被查询、冻结和罚没的情况。例如，路透社曾报道过一个比特币相关案例，德国警方查获了一名罪犯的1700多个比特币，由于罪犯不愿说出密码，警方也无法破解密码，这些比特币资产也就无法被罚没。当然，如果私人加密货币所有者的密钥忘记或被黑客获取，也会遭受损失。

私人加密货币用于跨境交易所带来的风险

私人加密货币因其技术基因，在跨境交易中具有天然的吸引力，但在诞生后的相当长时间内，其在跨境交易中并未被广泛接受，因而也未引起监管机构的特别重视。形成这种局面主要有两方面的原因：一是价格波动幅度大；二是用户接受程度不高。以比特币为例，其暴涨暴跌属性众所周知。剧烈的价格波动使其很难广泛地发挥交易媒介的功能，更多的是作为一种投机工具。

为了解决价值不稳定的问题，稳定币应运而生。稳定币将其币值与外部参考挂钩，以保证随着时间的推移，币值能维持稳定。因而相较于比特币等高波动的加密货币，稳定币更适合用作交换媒介和价值存储手段。截至目前，泰达币（Tether）、USD Coin币和币安稳定币（Binance USD）三大稳定币的总市值已经达到约1000亿美元，远高于一年前的110亿美元。不过，这些稳定币因发行方的中心化且透明度不够，市场往往质疑流通中的稳定币背后是否有等值的美元，是否被挪用。这在一定程度上影响了市场对稳定币的接受程度。

受上述因素的影响，目前私人加密货币在跨境中的运用范围和绝对规模还较为有限。但随着其应用场景的不断丰富和使用规模的继续扩大，特别是未来Diem等全球稳定币的推出，私人加密货币发展带来的潜在风险不容小觑。一是去中心化和匿名性带来的洗钱风险、恐怖融资和避税风险。二是稳定币，特别是全球稳定币的出现，对一些脆弱经济体金融稳定、货币主权、货币政策有效性的影响。三是对一些资本项目尚未完全开放的经济体外汇管理政策实施效果的影响。

私人加密货币对我国跨境资金流动管理的影响

目前，以比特币为代表的非稳定私人加密货币普遍价值不稳定；而现行的几大稳定币则因市场信心不足、接受程度不高，在跨境交易中的应用规模总体有限，与整个跨境资金流动体量相比，更是微不足道。基于以上原因，加之我国已经出台了一系列的限制措施，因而私人加密货币对我国的跨境资金流动管理虽有影响，但总体程度较低，风险可控。不过，从私人加密货币的快速发展形势看，仍需未雨绸缪，提前做好风险识别与应对。

一是对外汇管理的影响。外汇管理部门对私人加密货币的跨境交易是否具有管辖权，涉及到对私人加密货币法律地位的界定。现行《中华人民共和国外汇管理条例》（下称《条例》）所称外汇，是指以外币表示的可以用作国际清偿的支付手段和资产，包括：外币现钞（含纸币、铸币）、外币支付凭证或者支付工具（含票据、银行存款凭证、银行卡等）、外币有价证券（含债券、股票等）、特别提款权以及其他外汇资产。《条例》适用范围是境内机构、境内个人的外汇收支或者外汇经营活动，以及境外机构、境外个人在境内的外汇收支或者外汇经营活动。笔者认为，在后续《条例》修订中，应尽可能明确哪些私人加密货币是外币，哪些不是，以厘清《条例》对私人加密货币相关交易活动是否具有管辖权。

二是对跨境资金流动微观监管的影响。为防范市场主体外汇投机和羊群效应引发系统性风险，我国外汇管理部门对跨境资金流动进行微观监管，包括真实性审核、行为监管和微观审慎监管等。资金跨境不能无因划转，资金跨境收付也主要通过银行等金融机构进行，并由银行按照《条例》要求，对资金跨境收付进行真实性审核。而加密货币跨境交易链条在多数节点上，则不需要银行这一中介。英格兰银行认为，加密货币转账的低交易成本将对原有的银行渠道形成挑战，出现跨境资金流动的“脱媒”现象。这就削弱了金融机构对加密货币跨境交易进行真实性审核的效果。实践中，一些市场主体正是利用这一点绕开外汇管理政策规定。

三是对跨境资金流动宏观审慎管理的影响。监管部门通过数量和价格工具，逆周期和市场化调整外汇市场主体的顺周期行为，维护外汇市场的基本稳定，防止大规模跨境资本流动引发系统性风险。而私人加密货币的兴起加大了监管部门进行跨境资金流动宏观审慎管理的难度。一方面，私人加密货币，特别是与社交媒体相结合的全球稳定币，会增强顺周期行为，在国内外经济金融形势发生变化时，资金会以加密货币为媒介在全球范围内快速流动，放大市场主体的非理性行为；另一方面，由于私人加密货币的多个交易环节脱离了银行渠道，监管部门在危机时实施资本流动管制措施或宏观审慎调节措施的难度加大。

四是对跨境资金流动统计监测的影响。对跨境资金流动进行监测、分析和预警，是进行跨境资金流动宏观审慎管理、保持国际收支平衡、维护金融稳定的重要手段。现有的跨境资金流动监测是以银行为核心环节，通过银行进行的涉外收付款间接申报，是跨境资金流动最主要的数据来源。未来，如果某种全球稳定币被大量用作跨境交易媒介，导致资金流动游离于银行体系之外，则现有的跨境资金流动监测手段将使监管部门难以及时准确地把握资金动向。此外，私人加密货币还会对国际收支平衡表和国际投资头寸表的编制提出一些新的问题，如我国居民持有的与法定货币挂钩的稳定币是否属于对外金融资产，又该如何进行统计？未来随着私人加密货币规模的迅速增长，这些问题都需要解决。

相关建议

早在2016年，英国政府首席科学家顾问Mark Walport在研究报告中就提出对类似比特币这样的基于分布式记账技术的金融产品的监管可以从两个方面着手——法律手段和以链治链的技术手段，并将二者协调配合。沿着这个思路，笔者认为，要对私人加密货币进行有效监管，有效应对其给跨境资金流动管理带来的挑战，可从完善法律制度、研究新型监管科技、转变监管理念以及推动国际监管合作等方面入手。

一是明确私人加密货币的法律地位和监管制度。根据加密货币性质的不同，一些加密货币需要纳入外汇管理的框架，还有一些加密货币即使不纳入外汇管理框架，也需要制定完善的相关法律，加强管理。鉴于Diem等全球稳定币的特征和发展前景，笔者认为，这类全球稳定币未来需被视为外币，纳入外汇管理范围，相关交易必须符合外汇管理规定。至于其他各种类型的私人加密货币是作为商品管理，还是作为外币纳入外汇管理，需要具体问题具体分析。可根据其币值稳定性、市场接受范围和市值规模来综合判断其货币属性和商品属性孰强孰弱，进而确定是否需要纳入外汇管理范围。

二是加快研究适应区块链发展的新型监管科技。面对私人加密货币的冲击，虽然可以禁止或限制其使用，但真正能发挥作用的是科技力量。解铃还须系铃人，科技创新带来的挑战需要运用科技创新来解决。既然私人加密货币的交易是在网络上分布式进行，那么监管也应当在网络上分布式进行。传统监管科技是以大数据、人工智能为核心的监管科技，在国内外已经发展了一段时间，效果也相当明显，但对基于区块链的加密货币监管则显得力不从心，不能很好地解决问题。对此，基于分布式区块链的新型监管科技将是未来发展的主流。在这方面，很多国家和国际机构都进行了探索。反洗钱金融行动特别工作组（FATF）的2020年旅行规则信息共享架构（Travel Rule Information Sharing Architecture, TRISA）提出了一个重要概念，就是“监管网”，即监管系统连接成为一个网络系统，和交易网并行，交易和监管同时进行，实现嵌入式的实时监管。包括美国在内的很多虚拟资产服务提供商（VASP）都表示，将遵守“旅行规则”。

三是转变理念，对私人加密货币疏堵结合。笔者认为，对私人加密货币在“堵”的同时，也要考虑“疏”。要研究如何顺应科技的进步，拥抱加密货币的发展，规范加密货币的使用。一方面，可通过大力推广央行数字货币的使用，与私人加密货币相竞争，对其进行部分替代。这是驯服私人加密货币的手段之一。另一方面，可以先探索研究创建一套监管规则和技术手段，再设计私人加密货币的交易规则，确保相关交易被监管覆盖，让私人加密货币在预先设计的有监管的网络空间中交易。当然，私人加密货币不可能被完全替代，也不可能会全部通过预设的合法管道进行交易；但这种疏导措施可以减少游离于监测与监管范围外的私人加密货币的数量，降低其对跨境资金流动的潜在影响。

四是构建私人加密货币监管的国际合作机制。私人加密货币，尤其是稳定币发展带来的影响，是全球性的问题。尽管各国关切的重点并不一致，但大部分国家在是否需要对其进行监管的态度上是一致的，差别主要在于监管强度和具体做法的不同。目前，无论是七国集团（G7）还是二十国集团（G20），都日益重视加密货币监管问题，七国集团已经在讨论加密货币作为国际结算货币推广的情况，二十国集团认为，为加密货币制定监管框架已经是迫在眉睫。我们应积极参与加密货币全球治理合作机制的建立，参与国际监管框架与规则制定，维护国家利益。