推动大型互联网平台监管创新和规范发展

文/尹振涛 编辑/张美思

通常而言，大型互联网平台主要是指旗下平台月活跃用户数量达到10亿级，对用户具有高粘性并已成为重要信息基础设施，具有强大动员能力与产业支配地位，且仍在持续扩张的互联网科技公司。国外主要指脸书、苹果、微软、谷歌和亚马逊（FAMGA），国内主要指阿里巴巴、腾讯、百度和京东（BATJ）等。毋庸讳言，大型互联网平台在推动数字经济发展的同时，也产生了诸多负面效应，在一定程度上阻碍了市场竞争和新技术的孕育，由此引发了监管部门及社会各界的广泛关注。以下笔者将对当前大型互联网平台面临的监管形势及国际实践进行分析，并对我国大型互联网平台的监管提出若干建议。

大型互联网平台的监管面临多方面挑战

当前，对大型互联网平台的监管正面临着来自理论、角色、价值和责任等多方面的难题。

第一，现有监管理论与机制体系并不健全。国外有诸多论述大型互联网平台机制、战略和创新等方面的研究，但是针对平台监管，传统的法学、公共管理学和金融监管理论都失去了基本的可用性。

第二，政府面临对平台隔层监管的难题。目前，全球的大型互联网平台事实上承担了日常网络监管、内容审查、违法信息阻止、用户信息保护以及各种服务规则的制定和实施。与此同时，政府相关部门则无法直接接触大型互联网平台上的十亿级用户，并为其提供日常服务，因此造成了隔层监管难题。

第三，对大型互联网平台的监管需兼顾监管意图与发展创新。虽然互联网平台都标榜具有“不作恶”和“科技向善”的价值观，但在股东利益和商业利益的驱使下，有可能难以坚守本源，对其监管具有必要性。而鉴于大型互联网平台代表了全球互联网发展和科技进步的方向，因此监管者也需要兼顾考虑其发展。这就对监管者提出了更高的要求，既要营造和培养发展环境，又要具备实时发现问题和及时纠错的能力。

第四，平台权责问题增加了监管难度。大型互联网平台的属性导致其拥有的权力和承担的职责已经超越了一个普通企业正常的行为范畴，既可以制定规则也可以执行权力。这增加了政府对其监管的复杂性，是对政府管理能力的考验。

国外对大型互联网平台的监管实践

参考国外对大型互联网平台的监管实践，对我国监管政策的制定具有一定的借鉴意义。从美、欧、日等国的监管路径看，各国政府主要关注宏观上的市场秩序维持、微观上的公民权利保护，基于反垄断和数据安全两个维度，利用政府（立法、执法、司法）和民众（维权和诉讼）的双重力量，对大型互联网平台进行监管。

其一，宏观层面，通过反垄断工具，鼓励市场竞争，促进科技进步，维护消费者权益。

如果说上世纪公司的垄断主要体现在产品和技术上，那当下大型互联网平台的垄断则主要表现在数据和对生态圈的把控上。美国对大型互联网平台公司的反垄断执法，在高频关注的同时一直保持着较为审慎的态度。这是因为，在传统反垄断经济分析中，通常通过价格提升的相关证据来证明消费者受到损害；但大型互联网公司的运营模式恰恰是通过降低价格，或者免费提供产品，从而获取更多的数据，再利用数据通过广告或其他渠道获得收益。因此，如何证明互联网平台通过垄断损害了消费者利益需要有更多的证据，且需要有新的法律条款的支持。

与之相比，由于欧盟缺少具有全球影响力的互联网平台，为保护产业发展和公民权利，欧盟的反垄断审查要比美国更为严格与积极。比如曾对谷歌处以逾97亿美元的罚款，2015年对亚马逊开展垄断调查，以及目前正在考虑强迫苹果公司向欧盟的竞争对手提供电子支付技术等。2020年12月15日，欧盟委员会提出了两项与网络服务有关的法案，即聚焦不正当竞争的《数字市场法案》和聚焦线上非法有害内容的《数字服务法案》。前者规定，互联网平台不得使自营产品在自有平台上的排名凌驾于竞争对手，不能使用竞争对手的数据与其竞争，也不允许恶意收购小型竞争对手；后者则要求提高网络广告的透明度，并加强对极端言论的监管。

其二，微观层面，加强大型互联网平台的数据治理，特别是对数据“只采集、不治理”和使用“无边界、无限制”的现象。

在数据安全领域，欧盟的做法最为系统和具有代表性。2018年，欧盟出台了《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，“GDPR”）。这是一部涉及广泛的数据保护和隐私的法律，赋予个人可执行的权利，包括访问权、纠正权、删除权、异议权和数据可移植权等。至2020年3月，欧盟已经下发了约5亿欧元的罚单，使得网络平台公司在欧盟的业务更加审慎。同时，欧盟也是最早开始探讨和实施征收数字税的地区。

与之相比，美国的做法相对缓慢和零散，更多基于原有的法律框架。这一方面源自于英美法系的制度弹性，另一方面也折射了大型互联网公司无孔不入的影响。值得一提的是，2020年1月1日生效的《加州计算机隐私法》（California Computer Privacy Act）将企业收集、储存、销售和分享消费者信息的若干权利授予了消费者本身，成为美国有史以来最严厉的隐私法。

日本方面，2020年5月，日本国会通过了《关于提高指定数字平台透明度和公平性的法律》，要求大型互联网平台提高透明度，经营电子商务网站和应用程序的公司需每年向经济、贸易和工业部提交有关其商业行为的报告。

其三，执行层面，受国家组织形式和宪法框架的影响，美国实施中央和地方的两级监管，欧洲更多依靠专门机构来进行监管。

当前，美国对大型互联网平台的监管行动发生在联邦和州两个层面。从联邦角度看，除司法部反垄断调查外，公平交易委员会（FTC）也在并购领域对互联网平台展开审查和监管；从各州角度看，美国司法体系决定了州检察长的司法调查往往具有举足轻重的作用，涉及公民民事权利保护的诉讼也主要在州的层面开展。

与美国模式不同，英国政府则计划成立一个新的监管机构，意在强制移除互联网上的有害内容，要求大型互联网企业对其平台上发布的大量非法或潜在有害内容采取“合理且恰当”的行动。这些内容包括恐怖主义宣传、网络凌霸和虚假信息等。新监管机构将拥有强制执行的权力，包括对某些领域出现的失职行为处以民事罚款等。

推动大型互联网平台规范发展的监管建议

中国作为世界互联网发展新兴力量的代表，应在大型互联网平台的监管方面积极布局，起到引领的作用。

第一，应客观看待大型互联网平台的价值和问题，树立监管典型案例标杆。首先，应该正确认识大型互联网平台在推动国内产业的启蒙与成长，参与国际市场的拼搏与较量，以及在稳增长、促就业、惠民生等方面发挥的重要作用，肯定其作为在中国从网络大国成长为网络强国进程中的中坚力量。应鼓励更多创新企业发展壮大，形成中国互联网稳定的创新发展梯队，用先进的技术和模式更好地服务于消费者。其次，也应该看到目前大型互联网平台在垄断及不正当竞争方面存在的突出问题，及其可能对国家经济和社会带来的不稳定因素。因此，必须在鼓励与支持其发展的同时，正视其所带来的潜在风险。对于平台等创新模式的态度应该是“包容”，而不是“纵容”。政府可以包容创新性发展，但绝不允许借此进行违法获利，一旦发现应严惩不怠。目前来看，伴随着中国大型互联网平台的不断成长，不规范的竞争行为有所增多，部分甚至升级为垄断行为。对此，政府及相关部门应积极主动地予以规范，树立规制标杆。一方面，震慑其他不法平台及企业，规范市场秩序；另一方面，培养大型互联网平台的守法自律习惯。

第二，推行自我规制和实验性监管相结合的创新型监管策略。大型互联网平台作为最初的平台创造者、管理者和监管者，对于平台的现有问题及最新动态最为了解，应继续发挥平台治理的作用。因此，建议平台加强自律，对于平台面临的新问题，更多地基于安全去考量和决策。与此同时，为了保证互联网平台的持续创新和行业的健康发展，政府要展开实验性监管，辅助平台自我规制，例如继续扩大监管沙盒试点。这样做一方面可以回应公众对于安全的考虑，另一方面也可以对平台监管失灵等新情况的出现随时加以干预性调适。因此，可以设置审查评估机制、“落日条款”等监督措施来解决新的问题。只有将平台自治和政府实验性监管相结合，才能更好地促进平台发展、保障各方利益、维护市场秩序。

第三，探索社会协同合作的监管模式，引入外部或第三方监督机制。大型互联网平台的规制问题复杂多变，并非政府一方可以承担，也不是企业自身可以大包大揽的。其需要根据问题的不同性质，动员社会不同力量，突出不同主体的责任和积极性，采用不同的机制，才能治标又治本，实现长治久安。鉴此，一方面需要开展理论研究，为政府治理理念及模式提供智力后盾；另一方面更需要多方合作，建立社会协同治理模式，在国家法律法规进行强制力保障的基础上，将行业协会监管、企业自律和民众监督纳入治理体系中，产生协同效应。建议学习和借鉴自下而上、基于共识的“多利益相关方机制”，即以学术界专家学者、非政府组织、社会领域、用户代表等作为参与主体，政府部门参与，企业配合执行和实施的新型管理模式。

第四，进一步明确平台、企业和政府间的权责利。政府应就传统企业与互联网平台之间的权责进行划分与指导，让企业明确自己发展的红线和底线，从而避免企业间不必要的冲突。例如，就“用户数据”的使用权问题，是否经过用户授权就可以随意使用，还是需要再通过平台进行授权等。对于平台与政府间权责分工不明的问题，政府应尽快明确自身在平台监管过程中的角色，逐步将平台监管更加透明化、科学化，而不是当问题集中爆发时才就事论事地考虑监管细节。建议保留国家替代自我监管的立法功能，特别是当自我监管无法实现公允时；同时，政府应该明确平台在自我监管方面的目标，并对法治所要求的内涵予以规定。

第五，引导和支持国内大型互联网平台开拓国际市场。平台经济的网络效应和规模经济特性，意味着国内的大型互联网平台会不断走向国际市场。但从目前看，由于国内存在资源、政策等优惠以及监管环境相对宽松，国内的大型平台更倾向于进一步拓展国内市场，而对于复杂的国际市场更多只是试探性的布局，导致国内市场的竞争日益激烈。鉴此，政府可积极引导这些平台加快国际化步伐，在国际市场寻求更大的生存空间。中国大型互联网平台只有尽早接受国际市场的洗礼，积累更多的经验，获得更大的竞争优势，才能在世界互联网行业中获得更加稳固的地位。同时，国家还应进一步加大对基础科学技术领域的支持力度，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链的整体效能，使得我国互联网平台在国际上的发展具有更稳固的技术根基。