自然保护地政府规制行为的规范化——以类型化分析为进路

齐婉婉 柯 坚

（武汉大学环境法研究所，湖北武汉 430072）

0 引言

建立以国家公园为主体的自然保护地体系，对于改善生态环境质量具有重要意义。2017 年9 月，中办、国办印发《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《方案》），首次阐明构建以国家公园为代表的自然保护地体系的理念。2019年6月，中办、国办印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《意见》），从管理体制等方面为自然保护地体系建设搭建了更加明确的制度框架。同年10月，党的十九届四中全会从构建以国家公园为主体的自然保护地体系等方面入手，为提升国家生态文明治理能力做出指引。2020 年3 月，中办、国办印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》设立专章对政府在环境治理中的责任予以强调。自然保护地具有重大的生态价值，政府对自然保护地进行规制是自然保护地建设的题中之义。自然保护地政府规制行为是指在自然保护地建设过程中，政府采取的禁止或限制自然保护地内相关主体从事对自然保护地生态环境造成影响的行为①参见《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。，对自然保护地建设有着不可或缺的作用。如何规范政府在自然保护地中的规制行为成为探索自然保护地治理体系现代化不可回避的现实命题。《意见》指出，政府应当根据各类自然保护地的功能定位，实行差别化管控。对国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。自然公园原则上按一般控制区管理，限制人为活动。因此，本文根据不同类型自然保护地的建设需求，以类型化分析为进路，明确各类自然保护地政府规制行为的法律属性，并进一步探讨其类型化的规范构造。

1 自然保护地政府规制行为的内涵与审视

1.1 自然保护地政府规制行为的内涵

关于规制的内涵，学界至今尚未达成共识。《布莱克法律词典》对于规制的定义为通过静态的规则及动态的规制行为而进行的控制，包括控制这一行为，也包括控制这一过程（Garner，2009）。《牛津英文词典》中规制包括规制的行为或事实，也包括规制形成的规章和命令（Simpson et al.，1989）。美国研究者Selznick（1985）有关规制的经典论述为公共机构对社会群体活动的持续集中的控制。美国研究者Orbach（2012）认为规制不仅包括政府对私人领域的干预，还包括政府实施干预的法律规则。英国著名规制与治理研究者斯科特（2018）在对上述观点进行考察的基础上，吸收借鉴同时代研究者的相关论述，对规制的概念进行了更为详尽的阐释。以上关于规制包括规则和规则之治的观点近年来也被我国环境法领域的一些研究者所推崇（张宝，2018；谭冰霖，2018；张宝，2020）。

按照不同的标准可以对规制进行不同的分类，例如：按照规制主体是私人还是公共机构，可将规制分为私人规制和公共规制，其中公共规制是指公共机构遵循一定的程序、运用恰当的工具对市场失灵进行干预的活动（马英娟，2007；应飞虎等，2010）。按照规制层次的不同，可将规制分为宏观规制、中观规制和微观规制。其中宏观规制一般是指由国家进行的有关宏观规划或者宏观立法等行为，也常被称为宏观调控。与通常意义上的规制不同，宏观规制并不针对特定的对象。微观规制是政府为了维护公众利益，依据法律和法规，以行政、法律和经济等手段规范和限制市场中特定的市场主体活动的行为（王健，2002）。对于中观规制，目前学界尚没有准确定义，但中观性是中观规制的显著特征：一方面，它上承宏观规制，服从于宏观规制的宏观安排；另一方面，它下启微观规制，是宏观规制在特定对象中的具体化（董玉明等，2004）。中观规制在接受宏观规制指导的同时，也推动宏观规制在具体规制实践中的实施。

自然保护地建设中政府的规制同样包括宏观规制、中观规制及微观规制3 种具体表现形式。其中自然保护地建设中政府的宏观规制是指国家对于自然保护地建设的宏观规划，主要涉及对自然保护地建设政策及立法目标的阐释。党的十九大报告将自然保护地体系建设与国土空间开发、主体功能区配套并列，突显了处理好自然保护地建设中的宏观规制与国土空间开发等其他规划之间关系的要求。以国家公园为例，作为对国家公园建设具有统领性作用的规范性文件，《方案》进一步从编制国家公园总体规划与专项规划、做好相关规划的衔接两方面对国家公园建设中政府的宏观规制提出了要求。作为指导自然保护地建设的规范性文件，《意见》同样对自然保护地建设中政府的宏观规制进行了阐述，并借鉴吸收国家土地规划制度改革及2019年《土地管理法》修改时协调国家各项规划制度的有益成果，明确自然保护地规划的编制应依据国土空间规划进行。自然保护地建设中政府的微观规制是指政府针对某个具体划定区域内的自然保护地特定主体的规制，是自然保护地建设规划等宏观规制在各个自然保护地的具体实施，宜根据各个自然保护地的具体情况而具体调整。自然保护地建设中政府的中观规制则不涉及任何具体的自然保护地，只是针对一般意义上的自然保护地进行的规制。

自然保护地政府规制行为在实践中包括对自然保护地内公主体及私主体行为的限制与禁止（斯科特，2018）。政府对公主体行为的限制与禁止涉及自然保护地内政府规制行为与国土空间开发及主体功能区规划等政府其他行政行为的协调，属于行政主体之间的内部行为。政府对私主体行为的限制与禁止包括对原住居民实施的生态移民、禁渔禁牧、退耕还林还草还湖还湿，以及对依法取得自然保护地内自然资源使用权企业实施的使用权清理与退出等规制措施①参见《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《建立国家公园体制总体方案》。，关涉自然保护地建设过程中公私利益的平衡，是自然保护地建设过程中首先应当解决的问题。因此本文的研究重点仅限于自然保护地建设过程中政府对私主体的规制行为。

1.2 自然保护地政府规制行为的实践与理论审视

自然保护地政府对私主体的规制行为作为自然保护地建设中观规制的重要组成部分，是作为宏观规制的自然保护地规划政策立法与作为微观规制的自然保护地具体规制措施之间的桥梁。自然保护地政府中观规制的规范化对自然保护地内规制体系的系统完整性及实施有效性起着决定性作用，但是目前我国自然保护地政府对私主体的规制行为因缺乏规范性而面临实施困境。在《意见》颁布之前，针对环保执法中政府差别化的规制行为，我国已经有过一些规范探索。2018年6月，针对环保督察期间政府的规制行为，生态环境部专门制定《禁止环保“一刀切”工作意见》，强调应根据行业或领域生态环境守法水平的不同情况，分别采取不集中停工停产停业、针对性整改及停产整治等不同类型的规制行为。2018年8月，生态环境部发布《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》，明确根据不同监管对象的生态环境守法水平，采取防止“一刀切”的差别化规制措施。同年9月发布的《关于进一步强化生态环境保护监管执法的意见》再次强调禁止生态环境保护监管执法中的“一刀切”行为。此次《意见》以专门条款规定自然保护地政府差别化的规制行为，表明政府根据不同情况进行差别化规制的规范要求日益受到关注。但是实践中政府在自然保护区建设过程中的无差别规制现象长期存在①朱妍.自然保护区环境监管杜绝“一刀切”［EB/OL］.（2018-10-05）［2019-11-01］.https：//www.huanbaoworld.com/a/zixun/2018/1005/47495.html.，如何实现从“一刀切”的无差别规制向合理有序的差别化规制转变，是现阶段我国自然保护地政府规制行为面临的实践困境。

在自然保护地政府规制行为类型化的理论现状方面，目前我国仍缺乏较有说服力的研究成果。相关研究主要从自然保护地类型化的规范构造及自然保护地的差异化管理出发，为我国自然保护地实践探索理论路径。在自然保护地类型化的立法路径探索上，吕忠梅（2019a）针对我国国家公园及各种自然保护地极不统一的管理状况，提出应当协调多种功能及依附其上的多元利益，构建政府主导、企业主体、公民主动的多元共治体制。谢忠洲等（2021）主张根据综合生态价值、资源价值和文化价值的生态系统服务功能标准，对自然保护地进行类型化分析，并据此建构对应的规划建设、功能分区、管理体制及禁止性规范等法律制度。此外，研究者们还从国际经验及自然科学等角度分析自然保护地的差异化管理。刘琪等（2018）分析了IUCN 的自然保护地分类体系下不同自然保护地差异化管控的管理经验。唐芳林等（2019）从生态学角度出发，提出应明确自然保护地功能定位，确立统一的自然保护地分级分类管理体制。强海洋（2019）通过总结国际自然保护地分类分区治理及矿业治理经验，提出了完善我国自然保护地分类管理及矿业治理体系的建议。陈炜华等（2018）从自然科学角度出发，提出应分类酌情考虑探矿权的退出等矿业权退出建议。如何在上述研究成果的基础上，进一步探讨我国自然保护地政府规制行为类型化的理论，规范自然保护地政府差别化规制行为的实践，是目前我国自然保护地理论研究亟待解决的难题。

2 自然保护地政府类型化规制行为的规范论证

方法论视野下的规范论证需在价值维度上明确其“合法”与“非法”（法的正当性）；在事实维度上探究其“调整过程”与“结果”（法的运行效果）；在技术维度上分析其“法权关系”（法的实体内容）（谢晖，2009），对自然保护地政府类型化规制行为的规范论证也主要从上述几个方面展开。

2.1 类型化规制行为符合保护优先原则

从法的正当性来讲，自然保护地具有重大的生态价值，其建设关系到国家生态安全，因此政府对自然保护地进行规制符合自然保护地保护优先原则。以国家公园为例，《方案》将生态保护第一作为国家公园建设的理念之一。国家公园建设也为保护优先原则注入了新的时代内涵。由于国家公园同时兼具公民教育、科学研究等生态产品供给功能，因此在国家公园建设过程中，保护价值不仅应优先于经济社会等传统价值，也应注重与其他可能相互冲突价值的权衡（马允，2019）。在对自然保护地建设具有指导意义的规范性文件中同样也对自然保护地内保护价值与其他价值权衡提出要求。《意见》将坚持严格保护、世代传承与生态为民、科学利用同时作为自然保护地建设的基本原则，体现了自然保护地保护优先与协调发展并重的立法价值，对自然保护地立法及建设实践具有指引作用。

因此，政府对自然保护地中原住居民及企业行使权利的行为进行规制，体现了自然保护地建设过程中保护价值优先于经济社会等价值的保护优先原则。同时在坚持保护价值优先的基础上，政府综合考虑保护价值与社会经济等其他价值的权衡，注重环境保护要素与经济、文化及社会等要素的协调发展，采取自然保护地类型化的规制行为也是新时代与协调发展原则相协同的保护优先原则的体现。

2.2 类型化规制行为符合协调发展原则

从法的运行效果来看，类型化规制行为符合协调发展原则，是提高自然保护地法律可行性的有效途径。“所谓协调发展原则，是指环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、同步实施、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一”（韩德培，2018）。协调发展原则的内涵是随着我国环境保护立法工作的推进而不断完善的。1989 年《环境保护法》中已经有关于环境保护与社会经济建设关系的阐述，但是相关规定遭到不少学者的批判与诟病。2014 年《环境保护法》修改时，参考相关建议，进一步明确了环境保护与经济社会协调发展的关系。

在自然保护地建设过程中，并不是所有的原住居民土地及企业依法取得使用权的自然资源都会涉及生态价值最高、承担最为重要生态保护功能的核心区域。在原住居民集体所有土地及企业依法取得使用权的自然资源并不涉及核心区域的情况下，对原住居民及企业的部分行为进行限制的规制措施，能够使自然保护地建设对当地经济的影响降至最低。此外，协调发展原则不仅要求环境保护与经济协调发展，还要求将原住居民等社会因素纳入政府自然保护地规制行为的考虑因素。以自然保护区建设的规范性文件为例，《中华人民共和国自然保护区条例》中明确要求管理自然保护区要协调好自然保护区中的经济开发与居民生活的关系。在国家公园建设中，《方案》指出应构建社区协调发展制度，并通过建立社区共管机制，健全生态保护补偿制度，完善社会参与机制等方面对国家公园建设过程中的环境保护与当地经济发展及当地社区居民的发展予以协调。作为指导自然保护地建设的规范性文件，《意见》对自然保护地建设与原住居民的协调发展做出了进一步阐述，指出在保护优先的前提下，探索建立全民共享机制，并从提供生态服务，发展生态产业，推行参与式社区管理等方面对自然保护地建设与原住居民的协调发展予以指引。在原住居民集体所有的土地及企业依法取得使用权的自然资源并不涉及核心区域的情况下，对原住居民及企业的部分行为进行限制的规制措施，属于对原住居民和企业私人权益影响最小的规制行为，有助于构建自然保护地建设与原住居民协调发展的良性发展模式，符合协调发展原则。

根据不同类型自然保护地在保护价值及社会经济等其他价值上权重的不同，对不同功能定位的自然保护地采取类型化的规制行为不仅体现了保护价值优先原则，还有助于通过对多元价值及其权重的考量，达到协调发展原则与保护优先原则的协同。通过对上述多元价值及多重立法原则的综合考量，不仅提高了自然保护地相关法律的科学性，也能够避免法律运行过程中多方利益的冲突，从而增强了自然保护地相关法律的运行效果。因此，从事实维度看，类型化规制行为体现了自然保护地法律的运行效果。

2.3 类型化规制行为符合比例原则

从法的实体内容来看，自然保护地内多元价值的动态权衡多是通过不同法益与权利之间的相互关系，即不同的法权关系体现的，自然保护地政府规制行为的类型化有助于实现自然保护地相关法律中环境权利、社会权利及经济权利等权利之间法权关系的动态平衡。因此，从技术维度上看，自然保护地政府在坚持保护优先原则的基础上，综合考虑生态利益与其他利益的平衡，注重环境保护要素与经济、文化及社会等要素的协调发展，采取类型化的规制行为符合比例原则。

在自然保护地建设过程中，政府基于自然保护地生态环境保护等正当的公共利益对私主体行为进行规制必然会对自然保护地内原住居民及企业合法的私人利益造成不利影响，因此自然保护地内政府规制行为应当符合比例原则的要求，经过比例原则的检验（张翔，2008）。行政法中的比例原则是指如果政府正当行使行政权的行为给公民造成不利影响，则政府的行为必须在侵害人民权利最小的范围内行使，不能超过目的所要求的价值和范围。一般而言，比例原则包含手段与目的的适当性、必要性与狭义比例原则3个子原则。

对于自然保护地政府规制行为，首先，政府基于自然保护地生态环境保护等公共目的对自然保护地原住居民及企业行使权利行为进行规制，存在着正当性，符合比例原则适当性的要求。其次，从必要性上讲，比例原则要求政府在所有有助于目的实现的手段中，选取对当事人权益损害最小的方式。在自然保护地建设过程中，并不是所有的原住居民土地及企业依法取得使用权的自然资源都会涉及生态价值最高，承担最为重要生态保护功能的核心区域，不应当对自然保护地所有区域内的原住居民及企业自然资源使用行为予以禁止。因此，对于土地并不涉及核心区域的原住居民，政府对原住居民采取的禁渔禁牧、退耕还林还草还湖还湿等部分行为限制措施属于对原住居民私人权益影响最小的规制行为。对于依法取得使用权的自然资源并不涉及核心区域的企业，政府对自然保护地企业采取的清理整治及分类处置相关项目等部分行为限制措施，属于对企业私人权益影响最小的规制行为。最后，上述差别化规制行为与保护自然保护地生态环境的公共目的之间合理相称成比例，符合狭义比例原则的要求。

综上分析，基于不同类型自然保护地的环境保护需求、当地经济发展需求及自然保护地内原住居民和企业等具体情况，对原住居民及企业行为实施从限制到禁止的类型化规制行为，符合保护优先原则、协调发展原则及比例原则等对自然保护地法律的要求，具有“合法”的正当性，并能够通过对保护生态环境等公共利益及保护公民权益等私人利益的综合考量，有效促进自然保护地法律的运行，实现自然保护地法律中法权关系的动态平衡。但是从目前我国自然保护地的建设实践来看，以上有关自然保护地政府类型化规制行为的规定仅停留在政策层面，实践中差别化的措施多靠政策进行推进（刘超，2019）。不可否认环境政策具有不可替代的作用，但是依照环境政策而非持续稳定的法律实施的自然保护地政府规制行为因法律定性不明、规范性缺失导致其存在滥用的风险（郭武等，2016）。此外，中央差别化的环境政策过于笼统，导致其在地方的自然保护地建设实践中缺乏可操作性（段帷帷，2016）。按照卢曼（2009）、托依布纳（2012）的法律系统理论，政治系统与法律系统之间必然存在互相开放、联系的关系。作为这两大系统的主要制度基础和组成元素，政策和法律之间也必然存在一定的关联，即可沟通性（张玉洁，2014）。因此，如何把握我国目前已具备自然保护地立法基本条件的重要机遇（吕忠梅，2019b），对以上自然保护地类型化规制行为予以规范表达，并在自然保护地类型化规制行为的规范构造上予以回应是下文着重探讨的内容。

3 自然保护地政府规制行为的类型化及其规范构造

3.1 自然保护地政府规制行为的类型化进路

“法学的特殊思考形式，既是价值导向的，也是体系性的思考”（拉伦茨，2005）。对于自然保护地政府规制行为的规范化也应进行体系化类型化的分析。在不同类型及不同区域的自然保护地采取类型化规制行为时，应综合考虑保护优先原则、协调发展原则及比例原则适用的顺位及权重。在生态价值最高的区域，如三江源国家公园等关系国家生态安全的自然保护地，应着重考虑降低保护优先原则、协调发展原则及比例原则所占比重。在生态价值并非最高的自然保护地，三项原则的比重可以较为均衡。如以河流湖泊及水利工程为依托，具有一定规模和质量的风景资源的水利风景区为例，此种自然保护地虽然生态价值较高，但并不属于生态价值最高的自然保护地类型，因此，针对此类自然保护地建设过程中采取的规制，宜在遵循保护优先原则的前提下，综合考虑协调发展原则与比例原则，允许自然保护区内部分行为的适当开展，仅对部分行为进行限制。

在规范表达上，当原住居民集体所有的土地涉及生态价值最高，承担最为重要生态保护功能的核心区域的情况下，政府在自然保护地建设实践中所采取的包括原住居民搬迁在内的生态移民等规制措施实质上构成政府公权力机关因保护环境等公共利益对居民私人权利的完全控制。目前理论界对于上述行为的法律定性已基本无争议，研究者普遍认为其属于政府的征收类规制行为。相对而言，对于企业依法取得使用权的自然资源涉及生态价值最高，承担最为重要生态保护功能的核心区域时，自然保护地建设实践中政府对企业自然资源使用权实施的清理和退出等规制措施的法律属性，目前学界观点尚未统一：一些研究者认为该类规制措施属于对自然资源开发利用的行政许可的撤回（李显冬等，2018；盖静，2018）。另一些研究者则认为该类规制措施属于对自然资源使用权等用益物权的征收（黄德林等，2019；孙爱祥，2018）。本文认为，对于自然资源使用权清理与退出的法律属性界定需溯源于自然资源使用权法律属性的界定。自然资源使用权与自然资源使用权人需要具备相应资质而取得的行政许可在法律属性及立法目的等方面都存在差异，应该严格区分，学界对此已有不少论著进行探讨（肖国兴等，1996；崔建远，2003；应松年等，2004）。也正因上述差异日益受到关注，近年来学界通过引入双阶理论，尝试对自然资源使用许可及自然资源特许协议建构具有差异性的规范体系。

综上，本文认为自然保护地建设过程中政府对企业自然资源使用权采取的清退等措施属于自然资源使用者在取得自然资源使用许可之后的行为，在法律性质上应属于在自然资源使用协议履行阶段的调整，属于对自然资源使用权等用益物权的征收，而非对企业取得矿产资源使用权的相关行政许可的撤回。

相较于以上对原住居民及企业私人权益的完全禁止行为，在原住居民集体所有土地及企业依法取得使用权的自然资源并不涉及核心区域的情况下，政府所实施的禁渔禁牧、退耕还林还草还湖还湿等行为及对企业采取的清理整治及分类处置相关项目等行为则具有更大的灵活性，无论在原住居民及企业的意愿上还是在自然保护地建设的成本效益上，均具备较大的优势，实践中的适用性也更为广泛。同时，此种规制行为在实践中操作起来更加便利，有助于增加自然保护地建设的可行性。因此，对此种规制行为的法律属性进行理论探讨，能够为更加有力地保护原住居民及企业的私人利益，更加有效稳健地推进自然保护地建设提供理论支撑。本文认为，上述政府的规制行为虽不对原住居民及企业私人权利的全部权能进行限制，但是却限制了原住居民及企业行使部分特定的权利，属于因增加生态环境等公共利益而造成个人发展机会等私人利益损失，应当给予生态保护补偿的限制类规制行为。环境法学界对于生态保护补偿内涵等基础范畴的研究由来已久，虽然目前对于其准确内涵尚未达成共识，但已基本认同对于因保护环境等公共利益而丧失发展机会的主体给予补偿属于生态保护补偿（吕忠梅，2003；杜群，2005；潘佳，2017）。

3.2 自然保护地政府规制行为的规范构造

通过以上分析，不难看出由于各类自然保护地的功能定位不同，自然保护地建设过程中政府采取的规制行为存在差异。不同规制行为的实践及理论归属各不相同，从法律意义上讲，不同规制行为亦具有不同的规范构造。

自然保护地建设过程中政府对原住居民权利的完全禁止及对企业自然资源使用权实施的清理和退出等规制措施均属于政府的征收行为，其主要的法律依据在于《宪法》《土地管理法》及《民法典》等法律中为公共利益进行征收补偿的有关规定。2004 年《宪法修正案》增加国家为公共利益依法对土地进行征收并给予补偿的规定，除此之外，国家基于公共利益对公民私有财产进行征收也得到了作为国家基本法的《宪法》的认可。2007 年《物权法》对征收的客体进一步细化，并根据各类征收客体的性质，明确了相应的补偿条款。此后十年间，征收补偿法律制度在我国得到长足发展，相关的征收补偿实践也在依法有序进行之中。2017 年《民法总则》颁布，设专门条款对征收征用及其补偿作出规定。2019 年《土地管理法》修改，对土地征收及补偿制度的完善成为法律修改中的重要一环，有力规范和促进了土地征收及补偿的实践。在此基础上，2020 年《民法典》对征收补偿事宜进行了更加系统的规定，为有效规范征收补偿实践提供了民事基本法的法律依据。上述有关征收补偿的规定能够为我国探索自然保护地中政府征收类规制行为的规范表达提供法律依据。

对于自然保护地建设过程中政府对原住居民及企业权利采取的限制类规制行为，属于应当给予生态保护补偿的限制类规制行为，应依照我国现有关于生态保护补偿的法律规定进行。目前我国尚未形成较为完善的生态保护补偿制度体系，有关生态保护补偿法律制度的建设仍在不断推进之中。2014 年之前，一些法律文件中已经零星分布着关于生态保护补偿制度的规定，2014 年《环境保护法》的修订使得生态保护补偿制度正式成为环境法的一项基本制度。但从法教义学角度分析，《环境保护法》的相关条款仅有赋予生态保护补偿正当性之意，而将具体生态保护补偿行为仍交由各领域法律进行规制。2016 年，国务院办公厅发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》，利用法律手段规范生态保护补偿制度的重要性日益彰显。2017 年修正的《水污染防治法》为国家在水环境生态保护补偿中的职责提供了法律依据。2017 年修正的《海洋环境保护法》增加了国家对海洋这一重点生态功能区生态保护补偿履行职能的规定。2018年2月，财政部颁布《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，厘清了中央与地方政府在长江流域生态保护补偿中的职责分工。2018年12月，《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》颁布实施，为规范生态保护补偿制度提供了更加具体可行的规划。2019 年修订的《森林法》明确了政府在森林生态保护补偿中的职能。纵观以上关于生态保护补偿制度的规范性文件，不难发现目前我国中央层面正经历各领域生态保护补偿制度的框架搭建过程。从目前地方层面的生态保护补偿探索来看，自2014年10月以来，北京市等直辖市及安徽省等省（区）相继颁布了适合各地情况的地方政府规章①2014年10月至2019年6月，已有20余个省级人民政府相继颁布本省关于健全生态保护补偿机制的实施意见，限于篇幅，在此不再一一列出。，这不仅为各地探索生态保护补偿的实践提供了法律支撑，也有助于各地总结建设经验，推动国家层面完善对于规范生态保护补偿的限制类规制行为的立法。

4 结语

政府规制行为在自然保护地建设实践中发挥着不可或缺的作用。由于各类自然保护地的功能定位不同，实践中政府的规制行为也存在差异，立法中对政府规制行为的定性不明导致其存在滥用的风险。因此，应根据不同类型自然保护地的环境保护需求，引入协调发展原则及比例原则理论对政府类型化规制行为进行法理分析，并以政府规制行为类型化分析为进路，进一步探索自然保护地政府规制行为类型化的规范构造。

对于原住居民集体所有的土地及企业依法取得使用权的自然资源涉及生态价值最高、承担最为重要生态保护功能的核心区域的情况，政府实施的包括原住居民搬迁在内的生态移民、企业自然资源使用权依法清理和退出等规制行为，实质上构成政府公权力机关因保护环境等公共利益对居民私人利益的完全控制，属于政府征收类规制行为，对于此类规制行为的规范应参照我国有关征收的法律规定。对于原住居民集体所有的土地及企业依法取得使用权的自然资源并不涉及核心区域的情况，政府在自然保护地建设实践中对原住居民实施的禁渔禁牧、退耕还林还草还湖还湿及对企业实施的清理整治及分类处置相关项目等对部分权利进行规制的措施，属于因增加生态环境等公共利益而造成私人利益损失，应当给予私人生态保护补偿的限制类规制行为，宜参照我国有关生态保护补偿的法律规定对此类规制行为进行规范。