自然保护地游憩和旅游：生态系统服务、法定义务与社会责任

吴必虎 谢冶凤，* 张玉钧

（1.北京大学城市与环境学院，北京 100871；2.北京林业大学园林学院，北京 100083）

0 引言

游憩是人们在休闲时开展的活动及其内在有益体验，户外游憩是在自然环境中发生、依赖于自然环境的游憩，生态旅游就属于户外游憩（Moore et al.，2005）。户外游憩往往存在人与自然环境间的互动，这就使户外游憩的开展对良好的自然环境和完整的生态系统提出了要求，因此很多户外游憩都发生在资源禀赋良好的自然保护地中。从访客在保护地内开展的活动本身来看，保护地游憩和旅游几乎没有严格区分（McKercher，1996；张朝枝等，2019）。即使人们之前普遍认同旅游更加具有产业部门特征，近年来户外游憩的商业化趋势（Margaryan et al.，2017）也使二者的边界越来越模糊。因此，自然保护地游憩实际上也就是自然保护地（生态）旅游。但是，不可否认，在自然保护地研究或政府文件（张朝枝等，2019）语境下，旅游一词具有明显的促进地方发展的内涵，而游憩一词则具有更强的公共服务意义（张朝枝等，2019），因此本文除在这两个表达场景下对二者做出区分外，在其他表达场景下不对二者做区别使用。

根据国际自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）的定义，自然保护地是以实现对自然及其生态系统服务和文化价值的长期保护为目标，通过法律或其他有效手段来认定和管理的边界清晰的地理空间（Dudley，2008）。我国政府文件对自然保护地的定义是，由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域①中国政府网.中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》［R/OL］.（2019-06-26）［2020-03-15］.http：//www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm.。因此，当前国内外自然保护地主要以对自然及其所承载的服务和价值的保护为主要管理目标。事实上，最早的自然保护地是“为公众而保护的”美丽场所，在1933 年的国际动植物保护会议（International Conference for the Protection of Fauna and Flora）上，各国就“为了公众利益，需指定和保护最佳风景区、野生动物区或户外游憩区”达成了最初的、唯一的共识（Phillips，2004），也就是说，最初的自然保护目标是为公众提供风景和游憩区域。

然而，早期一些发达国家自然保护意识的觉醒和自然保护地体系的建立完善，与公民更多闲暇时间、更高经济收入等社会发展因素几乎同时发生，而当时保护地部门尚未做好迎接如此规模的到访者的准备，于是之后自然区域受到一定冲击，使保护目标与游憩使用逐渐走向冲突关系，也使自然资源保护主义者及自然保护组织经常对旅游的这种“入侵”做出负面反应（Budowski，1976）。但随着时间的推移，同时也是在Budowski（1976）倡导保护与旅游应当并能够共生以后，人们逐渐认识到自然保护与旅游发展之间的相互依存关系（Pigram，1980）。从游憩和旅游者与保护地的关系来看，同样经历了冲突（19 世纪末）、共存（20 世纪下半叶开始至今）和共生（当前在萌芽阶段）3种关系模式（Weaver et al.，2017）。因此，就世界范围而言，自然保护地与游憩、旅游的关系是动态发展的。为了确保自然保护和游憩使用双重目标的实现，从IUCN 一些指南标准（Leung et al.，2018），到世界各国的政策文件（张朝枝等，2019），均明确了包括国家公园在内的自然保护地所具有的和应当为公众供给的游憩功能。据估算，全球保护地到访人次每年约80 亿，旅游业创收每年约6000亿美元（Balmford et al.，2015）。

所以，从全球范围来看，保护地建设初衷是为当下和未来的公众提供风景和游憩区域，尽管在发展过程中，保护地的游憩和旅游定位经历了动态变化，但当前国际组织和各国政府均以法律法规和政策文件方式明确了保护地游憩功能的关键地位，且保护地旅游的庞大规模及其对地方经济发展的推动力也不容忽视。

1 中国自然保护地中游憩和旅游的定位

我国自1956 年第一个国家自然保护区——鼎湖山国家级自然保护区建立以来，已经建立各级各类自然保护地达1.18万处，其中包括自然保护区2750个、森林公园3548 个、风景名胜区1051 个、国家级湿地公园898 个、地质公园650 个和其他各级各类保护地（数据截至2018年）（唐芳林，2019）。在原自然保护地体系发展过程中，自然保护地中旅游和游憩的发展大体可以总结为4个阶段：无实质旅游开发阶段（1956—1981 年）、旅游开发力度渐强阶段（1982—1999 年）、市场化导向的高强度开发阶段（2000—2014年）和保护思想导向的绿色发展阶段（2015年至今）（李群绩等，2020）。可以发现，游憩和旅游在自然保护地实践中的定位出现了动态变化。在第一阶段，严格保护和科研利用被视为第一需求（李群绩等，2020），旅游市场需求尚小，旅游业发展尚未受到重视，对自然保护地而言旅游可有可无。在第二阶段，1982年，首批国家风景名胜区（44处）和首个国家森林公园（湖南张家界国家森林公园）建立。也正是在“六五”时期（1980—1985 年），我国的旅游业完成了从政治性到经济性的重大转变（魏小安等，1987），三类自然保护地纷纷开始重视旅游业为公园财政和当地经济发展带来的收益，并基于公园管理目标在保护地内开展不同强度的游憩活动（李群绩等，2020）。在第三阶段，由于旅游市场规模的不断壮大，我国保护地类型越来越丰富，“一地多牌”现象严重，各类保护地和属地政府纷纷在经济利益的驱使下大力开发旅游（李群绩等，2020；张海霞，2012），旅游成为许多保护地建设的诱因。到了第四阶段，2015 年，《生态文明体制改革总体方案》明确指出要建设“国家公园体制”，而原自然保护地体系中具备国家公园类保护地资格的地方，大多是知名的旅游地（张朝枝，2017），游憩和旅游在我国自然保护地实践中的定位正在发生新一轮演变。

在2015年发布的《建立国家公园体制试点方案》中，涉及旅游和游客的表述仅两处，分别位于“突出生态保护”和“创新经营管理”段落，强调试点建设过程中需要严格控制保护地内的旅游活动体量。也就是说，在我国国家公园体制建设最初，旅游是作为国家公园建设中的生态保护和经营管理难题被着重指出的。而2017 年发布的《建立国家公园体制总体方案》和2019年发布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》两份文件中，游憩和旅游的提及则更加直接，两份文件均展现了我国保护地内广泛存在旅游活动的客观事实，并且指出游憩机会是自然保护地为公众提供的服务和功能之一。然而，在国家公园体制建设的实际工作中，官方及部分研究者一方面认可上述功能，另一方面则避谈“旅游”，在不得不谈时，则以“游憩”“生态体验”“生态教育”等词替代，导致社会上曾一度认为在国家公园中，商业和旅游将被禁止①中华人民共和国自然资源部.访谈全国政协委员、国家林业和草原局局长张建龙：从国家公园，到公园国家［EB/OL］.（2019-03-11）［2020-12-24］.http：//www.mnr.gov.cn/dt/ft/201903/t20190312_2398296.html.。

因此，在当前阶段，我国国家公园体制和自然保护地体系建设中，仍需进一步明确保护地中游憩和旅游的重要定位。本文梳理了国内外自然保护地管理、生态系统服务、公共游憩和公共治理等相关研究，结合我国发展现状，从游憩供给作为自然保护地生态系统服务的一种、作为保护地部门需要履行的法定义务及履行社会责任的有效手段3 个方面阐释和强调我国自然保护地开展游憩活动的必要性，并简要分析这三者之间的关系。

2 自然保护地游憩：生态系统服务的实现

2.1 游憩是自然保护地客观存在的一类生态系统服务

根据IUCN和我国政府文件对自然保护地的定义，保护地需要为人类提供生态系统服务。与生态功能相比，生态系统服务更强调生态和自然给人类带来的惠益，指生态系统通过自身结构和功能的维持来提供支持人类生存和发展的产品、资源和环境（阎水玉等，2002）。而早在1997年，Costanza等（1997）在测算全球生态系统服务和自然资本时就指出，游憩是生态系统的17种服务类型之一。联合国千年生态系统评估全球行动使生态系统服务的概念和评估框架得以普及，在其框架中，文化服务是生态系统服务的四大类型之一，覆盖了精神与宗教、游憩与生态旅游、审美、灵感、教育、地方感、文化遗产等方面（Alcamo et al.，2003）。游憩是文化服务的重要表现形式之一。这一框架已经得到国内外研究者的广泛认可，并被大量应用于生态系统服务的游憩价值评估中，其货币化核算手段已非常成熟，其他定性描述估值方法也同样丰富（徐亚丹等，2016），且多被应用于自然保护地的生态系统服务价值评估中（张颖 等，2019；刘杰 等，2013；宋明军 等，1996；Romagosa et al.，2015）。

2.2 自然保护地游憩服务能够促进人类福祉

近年来，人们还进一步意识到自然保护地的游憩服务为人类带来的更大惠益。在千年生态系统评估的框架中，生态系统游憩服务主要与人类福祉密切相关（Alcamo et al.，2003）。人类福祉和惠益具体包括身体的、心理的、精神的和社会的四方面内容（见表1）。尤其是心理健康方面，越来越多的研究论证了自然保护地游憩活动给人类心理健康带来的惠益（Holland et al.，2018；Thomsen et al.，2018），参与自然旅游活动与幸福感提升之间存在因果关系（Buckley，2020）。例如，研究发现，“净化心灵”是三江源国家公园徒步旅行者着重强调的旅游动机和收益（Buckley et al.，2021）。而每年全球自然保护地由于改善到访游憩和旅游者的心理健康而创造的经济价值高达6万亿美元（Buckley et al.，2019）。相比一般的度假产品，保护地旅游是更能够提升个体幸福感，更有利于自然保护的产品形式（Bimonte et al.，2014）。因此，毫无疑问，游憩和旅游是自然保护地的一类客观存在且重要的生态系统服务形式，恰当、优质的自然保护地游憩机会供给能够有效提高人民福祉。

表1 公园和自然保护地经由游憩活动对人类福祉的贡献

3 自然保护地游憩：保护地部门的法定义务和社会责任履行手段

3.1 游憩供给是保护地部门须履行的法定义务

在世界范围内，各国对公民游憩的广泛讨论和空间保障①以1933 年国际动植物保护会议上各国首次对“为了公众利益，需指定和保护最佳风景区、野生动物区或户外游憩区”达成广泛共识为时间节点（Phillips，2004）。实际上比生态系统游憩服务评估框架的普及②以2000 年时任联合国秘书长安南呼吁启动评估计划为时间节点，详见：千年评估的历史过程［EB/OL］.［2021-03-02］.https：//millenniumassessment.org/zh/History.html.更早，国内“公民游憩”作为一个学术议题则直到2010 年张海霞博士的学位论文中才被首次提出（张海霞，2010a），晚于生态系统服务框架的引入（赵士洞，2001）近10 年。我国经济改革后政府职能向经济领域倾斜，公共游憩政策处于社会政策边缘，地方政府虽投入较大，但保护地旅游主要被地方政府视为经济发展的增长点、主导产业，政府在公共游憩供给上的边界比较模糊（张海霞，2010b）。直到2017年《建立国家公园体制总体方案》中“全民共享”这一国家公园体制建设目标的提出，以及“为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会”“……兼具科研、教育、游憩等综合功能”的明确表述，才在国家层面上以国家公园形式为公民游憩的活动开展提供了空间保障。而后2019 年的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》同样延续了自然保护地作为公民游憩活动空间载体的这一定位。

《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》中提出，要“加快自然资源统一确权登记。……重点推进国家公园等各类自然保护地，……将全民所有自然资源资产所有权代表行使主体登记为国务院自然资源主管部门”③中国政府网.中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》［R/OL］.（2019-04-14）［2020-03-15］.http：//www.gov.cn/zhengce/2019-04/14/content_5382818.htm.。基于此，《国家公园法（草案）》④内部资料。（以下简称《草案》）与2020 年起草的《自然保护地法》⑤自然资源部.自然资源部办公厅关于印发《自然资源部2020年立法工作计划》的通知［EB/OL］.（2020-06-04）［2021-03-02］.http：//gi.mnr.gov.cn/202006/t20200604_2524522.html.基本确认需“将每个保护地作为独立的自然资源登记单元”（汪劲，2020），“由自然资源主管部门依法进行自然资源统一确权登记”（《草案》第三十八条）。因此，保护地主管部门作为指定的自然资源部门，将能够行使保护地范围内的全民所有自然资源资产所有权利。从法理上来说，没有无义务的权利，也没有无权利的义务，故而，保护地主管部门确权登记后，也同时被赋予了相应的保护和管理义务。

具体而言，现有和《草案》相关的研究（潘佳，2020）已经基本确认了国家公园的游憩功能。由于包括国家公园在内的自然保护地游憩具有“非自然权利、非法定权利、非主观权利”特性，公众无法向国家提出诉求，游憩利益只有依托国家履行义务才能实现，自然保护地游憩实际上是一种属于国家义务范畴的客观秩序（潘佳，2020），自然保护地管治者允许自然保护地中的游憩活动开展是客观存在的义务。

另一方面，就法定的自然保护目标而言，简单的约束和制止游憩行为的方式并不利于保护目标的实现。当游憩者违背规定并以各种不受引导的方式进入保护地时，广泛分散的到访者反而会加大对保护地植被、土壤、野生动物等生态系统要素的影响程度（Hammitt et al.，2015）。从这个角度来说，合理的游憩机会供给和安排仍然是保护地部门须履行的法定义务。实际上，现有《草案》中的管控分区、分区保护措施、公共服务、一般限制、人类活动影响和服务质量评价、线路备案/流量管控/教育和解说/应急救援、特许经营项目、法律责任等条款对国家公园开展游憩活动范围、限制、服务质量保障等方面均已做出了安排，是对国家公园保障游憩活动开展的基本设计。因此，在保护地开展游憩活动是一种法定义务，保护地部门有义务确保保护地的游憩机会供给。

3.2 游憩供给是保护地部门履行社会责任的有效手段

保护地游憩机会供给不仅是保护地部门应当履行的法定义务，还是其履行社会责任的一种极为有效的方式。也就是说，保护地部门通过与非政府组织、地方政府、企业等相关力量协作，推动地方游憩和旅游的高质量发展，尤其在我国倡导生态文明和文化自信建设的背景下，可以使保护地发挥其所具有的社会效益，提升自然保护效率，并促进区域平衡，实现可持续发展。

传播生态文明，树立文化自信离不开保护地游憩。建立以国家公园为主体的自然保护地体系是贯彻生态文明思想的重大举措。新体制下，保护地不仅肩负着基础的自然和环境保护责任，而且承担着向公众传播生态文明思想，开展自然教育及科普工作的功能。而思想教育均以公众前往保护地游憩为前提。另一方面，中国的诸多自然保护地存在与西方截然不同的文化特征（谢冶凤等，2020），我们在宣教及解说等方面不能仅仅参照西方经验，还要考虑中国人民在整个持续的历史进程中无间断继承的集体诗歌记忆，正是这些非物质文化遗产吸引着一代代国人前往风景名胜（多位于我国风景名胜区内）去“打卡”（Yu et al.，2016），进而又通过游记、家庭教育等方式影响更多国民。对这些风景名胜的实地到访有利于传统文化遗产的传承，也能进一步激发国民对传统文化和中华文明的认同。

满足“人民日益增长的美好生活需要”离不开保护地游憩。2017 年10 月18日，习近平总书记在十九大报告中强调，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而满足“人民日益增长的美好生活需要”就要求提升人民群众的幸福感（齐卫平，2017）。如前文所述，充分发挥自然保护地的生态系统服务功能能够增进人民福祉，因此，保护地作为自然资源禀赋优良的公共空间，在其中开展游憩活动是对“人民日益增长的美好生活需要”的实践响应。

游憩供给能够培养国民的保护意识，提升保护地的自然保护效率。世界范围内，保护地与游憩和旅游者之间已逐渐形成“共生”关系，通过动员的方式，越来越多的大众旅游者将转化为真正意义上的生态旅游者，而且一些自然保护非政府组织参与保护地治理使这种转换更加迅速。游客对保护地将不再是潜在威胁，而是能够促进生物多样性和生态系统保护的内生机会（Weaver et al.，2017）。

游憩和旅游的开展还能够促进地方经济和社会的发展，进而促进区域平衡。诸多研究表明，受到严格保护的保护地给当地居民带来诸多生计问题（段伟等，2020；马奔等，2017），而当地居民生计改善与发展生态旅游显著相关（段伟等，2020）。也就是说，保护地开展游憩和旅游活动能够吸收地方居民就业，改善居民生计和促进区域平衡。以九寨沟为例，截至2018 年，通过参与旅游景区管理实现就业的居民达218 人，约占全部工作人员的30%，其中不乏高层管理者①九寨沟景区官网.景区居民积极参与九寨沟景区保护与恢复重建工作［EB/OL］.（2018-05-02）［2020-11-26］.https：//www.jiuzhai.com/news/scenic-news/6329-2018-05-02-09-48-47.。完善游憩和旅游产品供给体系能够确保促进地方发展的社会责任的有效履行。保护地有关部门可以通过衡量当地的游憩资源、景观、文化、社会环境等方面条件，因地制宜地细化游憩利用方式和旅游产品类型，如开展亲水溯源、野生动物观赏等活动，推动地方经济的发展（肖练练等，2019）。对于国家公园而言，树立“国家公园”品牌也至关重要，地方旅游商品可以基于此形成“绿色产业体系”，实现“绿水青山”向“金山银山”的转化（苏红巧等，2018）。事实上，社区居民也期待国家公园的设立能够促进旅游经营发展（何思源等，2020）。另外，保护地部门可以通过特许经营制度进一步提升游憩和旅游服务质量，“释放旅游消费需求，推动旅游业加快由门票经济向产业经济、小众旅游向大众旅游、景点旅游向全域旅游的转型升级”（张朝枝，2019），通过有效的管理兼顾自然保护与地方经济发展。

4 结论与讨论

4.1 自然保护地需要开展游憩和旅游活动

我国已从顶层设计上确认了自然保护地具备游憩功能，应当开展游憩活动，尽管不同级别、类型和位置的保护地在生态敏感程度、资源禀赋、旅游发展现状等方面存在差异，但总体上，游憩机会供给是客观存在的生态系统服务之一，是法律规定的保护地部门需履行的义务，也是保护地部门将保护地社会效益最大化，履行其社会责任的有效手段。

从保护地的生态系统服务来看，游憩服务是其中重要的一环。早在千年生态系统评估的生态系统服务评估框架（Reid et al.，2005）提出之时，游憩服务就已被纳入其概念体系，而且，经由游憩活动，保护地能够在身体、心理、心灵和社会关系等方面为人类带来福祉。从社会福利体系来看，对公民游憩空间的保障是社会发展到达一定阶段时国家政府的必然选择，而以国家公园为代表的自然保护地体系就是这类空间的实际所在，也是法律框架下规定的公民游憩空间。我国当前已经进入新的发展阶段，国民迫切需要优质、充分的游憩机会供给，而且，游憩活动的开展能够促进传播生态文明，树立文化自信，促进自然保护效率提升和地方社会经济发展，是对我国社会发展和宏观规划的切实响应，是有效履行保护地部门社会责任的重要手段。

4.2 游憩供给是自然保护地生态系统服务的一种，也是保护地部门的法定义务和社会责任的实现手段

如图1所示，游憩供给是自然保护地作为生态系统所客观存在的、能够为人类带来巨大惠益的一种服务类型，各国应当以多种形式保障生态系统游憩服务供给的通道顺畅；法定义务是国家通过法律法规对供给游憩机会提出的制度要求，保护地部门应当积极履行；除此之外，由于保护地所具有的强大的社会效益，保护地部门还应当与地方政府、非政府组织、企业等社会力量协同合作，通过高质量的游憩和旅游活动的开展，积极响应国家宏观发展战略，兼顾地方经济，促进区域平衡与可持续发展，从而履行社会责任。

图1 游憩供给在自然保护地（管治）中的定位框架