新发展阶段下政府引导基金运作问题研究

杜萍秀 厦门市集美区产业投资有限公司 刘金润 天津市西青区人民检察院

引言

政府引导基金，是指由各级政府通过预算安排单独出资或带动社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。

截至2020年6月底，我国政府引导基金自身规模已超2.1万亿，母子基金群预期放大后的总规模为9.4万亿，政府引导基金呈现出以下特点：① 整体数量及规模增速显著放缓，行业进入存量优化阶段；② 地域分布上向东南沿海、京津冀地区集中，西北地区增长较快；③ 深圳市政府引导基金数量相对较少但基金规模拼搭，浙江、北京、上海、深圳、江苏、广东六大热点辖区引导基金规模占整体规模达44.41%；④ 市级政府引导基金规模及数量占比双高，国家级引导基金数量较少但规模较大；⑤ 2019年除省级以外的其余各级政府引导基金的设立均有所放缓[1]。

在我国经济由高速增长转向高质量发展的重要时期，政府引导基金重任在肩，必将不断优化、砥砺前行，为培育经济新动能，引领经济创新驱动添砖加瓦。

一、政府引导基金存在的突出问题

（一）政策性与市场化的天然冲突

政府引导基金产业引导诉求和私募基金资本逐利性的冲突，政府资金保值增值需求和私募基金高风险属性的冲突，政府引导参股基金在冲突中往往难以平衡，一定程度上呈现出政府干预不当、基金市场化运作难度加大的局面。由区域财政主管部门宏观把控的财政出资倾向于相对保守的投资策略，在参股基金合伙协议中往往出于保障财政出资安全的考虑设计一些特殊条款，如资金投向、领域限制、合规性审查、划款确认函等，在一定程度上干扰基金投资节奏，影响私募基金的市场化、专业化投资，进而弱化引导基金的引导作用。

（二）经济效益及政策效益难两全

一是合作机构一般，综合效益不高。政府引导基金设立的主要目的在于引导本区域内重点产业发展，因此，除为保障财政出资安全的一些特殊要求外，政府引导基金出资参与的子基金一般均背负对特定区域进行返投的任务，即子基金需以政府引导基金认可的方式完成其指定区域内的一定金额的项目投资。这些都让基金管理人颇感束缚，而部分收益让利机制对头部私募基金管理机构吸引力不足，一流私募基金管理机构的合作意愿较低，而区域政府引导基金设立数量多、规模小、竞争激烈，导致大多区域政府引导基金的合作方多为综合实力一般的基金管理人，优质项目获取能力、项目落地能力差强人意，基金经济效益和政策效益不高。

二是返投质量不高，资金效率偏低。经过几年的高速发展，市、区政府引导基金数量一跃成为政府引导基金占比最大的部分，受限于各地区域经济水平及产业发展规模，大多数地区新兴产业基础薄弱、资本市场不活跃、优质可投项目少，子基金促使外地优秀企业落地或投资本土企业的难度较大，返投实际完成质量一般，区域产业带动效果不佳。而大量的政府引导基金在短时间内设立也存在一定扎堆、重复投资的现象，即多支产业引导基金投资同一项目，财政资金使用效率不尽如人意。

（三）引导基金管理方式尚显粗放

政府产业引导基金快速发展，发改委、财政部等相关主管部门出台了一系列文件予以规范，但不少政府产业引导基金内部管理缺乏规范性。产业引导基金与政府关系密切，是政府认可的投资工具，政策属性浓厚。各地均出台了相应管理办法，运营执行符合相关要求即可，决策压力不大，但总体看，管理办法原则性较强，滞后于行业发展，引导基金内部合理健全的管控制度相对缺乏，政府委托人与代理人关系边界趋于模糊，引导基金代理人的专业性和独立性受到较大挑战。而对于引导基金参股子基金的管控，在尊重其市场化运作的前提下，大多缺乏完整合理的考评体系。

（四）管理机构激励机制有待健全

在激励机制方面，根据《国有创投机构、政府引导基金“激励及容错机制”调研报告》，近一半参访的管理机构薪酬水平市场化程度较低，缺乏相应激励机制，仅有约五分之一参访机构人员对现有激励机制尚不满意。目前政府引导基金多采用国有企业薪酬机制，在提高员工积极性和责任心方面力有不逮，对高端人才缺乏吸引力。此外，基金绩效评估作为薪酬机制的基石，因为政府引导基金投资周期长、经济与政策效益双诉求等特点存在界定模糊的问题，绩效体系定量化难度较高，绩效评估实施难度较大，影响薪酬机制的落实。

（五）引导基金容错机制知易行难

私募基金行业的高风险特性，使容错机制的缺失或缺乏可操作性成为制约政府引导基金健康、可持续发展的制度性障碍之一，影响从业人员出现投早投小的主观能动性。近几年，国家及部分地方政府先后出台了相关政策，对政府引导基金建立、完善容错机制进行了总纲型阐述，但表述都较为笼统，在实践中缺乏可操作性。同时，国有资产监督管理强调的“保值增值”与私募基金业的“高风险、高收益”特性所去甚远，政策目标和市场化目标存在差异，导致政府引导基金容错机制的落地存在一定难度。

各政府引导基金现有容错机制一般仅就政府引导基金作出的投资决策程序是否合规、是否存在道德风险等方面进行免责的界定，不针对单个项目或基金，而以涵盖政策效果的基金整体效能出发，对政府引导基金进行综合绩效评价，普遍缺乏实施层面的清晰界定，没有明确划分出政府引导基金管理团队勤勉尽职的边界。容错机制的知易行难主要体现在容错机制与现行规章制度中关于国有资产的管理规定存在一定冲突，纪检监察等相关部门对容错机制缺乏足够认同感；容错机制的建立系统而庞杂，专业性、权威性要求较高；责任认定与容错申报、评价程序复杂，具有一定主观性，操作难度较大。

（六）政府引导基金深陷退出之困

政府引导基金多以直接参股的形式投资子基金，该方式下政府引导基金的后续退出一直是管理机构的难题之一。一方面，私募基金运作时间较长，一般7年以上，政府引导基金通过基金清算退出等待时间较长，不利于提高财政资金使用效率；另一方面，强制退出权作为政府引导基金督促子基金合规运营的重要手段，在“退出难”的现状下难以发挥有效作用；再一方面，若存续期满后施行强制清算，部分项目可能尚未退出，基金效益可能受到影响，进而打击社会资本积极性。政府引导基金退出难，主要在于私募股权基金份额转让缺乏规范、活跃的公开交易市场，除让利退出外定价困难，而根据企业国有产权转让的相关要求，基金份额转让必须进场交易，价格需经专业评估机构评估，而后经相关部门核准或备案，程序复杂烦琐，增加机会成本和交易成本。

二、新发展阶段下政府引导基金的优化探析

（一）因地制宜优化产业布局

在我国经济转向高质量发展的阶段中，政府引导基金应充分尊重区域发展的特点和规律，发挥区域比较优势，梳理区域产业基础，精准定位，确定核心产业，完备产业生态链，在资金投入的同时，加大对核心产业发展环境、市场前景、发展空间的关注力度。适时出台、修订促进企业发展的配套政策，立足项目培育，夯实产业基础，优化营商环境；引导区域内校、企共建，促进科研成果转化为生产力；跟踪核心产业链发展动态，梳理区域企业情况，构建核心产业项目库和区域项目库。

（二）借鉴经验探索分类管理

政府引导基金设立的目的在于扶持当地产业发展，探索政策性与市场化的平衡是必由之路。目前已有部分引导基金在协调二者关系上展开了探索，可适当借鉴先进地区做法，探索基金市场化运营改革措施。深圳前海产业投资引导基金、江苏省政府投资基金、深圳大鹏新区投资基金将政府引导基金资金划分为政策导向的专项子基金和市场导向的市场化子基金[2]，杭州市天使投资引导基金则将出资分为两部分，一半为让利性政策化出资，一半为同股同权市场化出资[3]，前述两种模式都是通过差异化设立及管理方式，探索政府引导基金政策性与市场化冲突的解决之道。

（三）挖掘潜力深化基金招商

依托政府引导基金资金流，探索以基金为中心的“立体招商”，不断改革创新、培植税源、招商引资、做大产业布局。建立“基金招商、产业布局、专业化服务”的招商工作机制，主动对接头部基金，提供更加优质的服务，运用以资引商、以商引商、以情招商等多维手段不断挖掘招商资源，逐步形成基金“立体招商”新模式。深化与相关部门联络互动机制，以政府引导基金为招商“抓手”，结合区域基金优势、产业特色、招商空间特点，促进增量和存量齐发力，为招商引资注入新的动力和支撑。

（四）构建立体绩效评价体系

2020年初，财政部发布了《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》，明确将加强对设立基金或注资的预算约束，提高财政出资效益，促进基金有序运行，预示政府引导基金合规及规范化要求提升，精细化管理将成为各级产业引导基金的新课题。政府引导基金可结合区域发展特色，加强合规监管，强调全过程管理，平衡各类出资人、基金管理人和项目方利益诉求，充分考虑基金“募投管退”各阶段特点，从政策效益、管理效益、经济效益和风险管控等多个维度筛选评价指标[4]，区分阶段性指标和全局性指标，确定指标权重、目标阈值，辅以特殊事项调整机制，构建多维度、立体化、全过程的基金绩效评价体系。

（五）建立可持续的激励体系

强化合规监督和服务支持，尊重创投行业本质，着重考察政府引导基金整体收益率和受托管理机构长期盈利能力，弱化政府引导基金作为经营性国有资产管理的概念，构建多维立体化基金绩效评价体系，不断完善基金运行评价考核机制的基础上，结合国有企业和行业薪酬特点，逐步提高政府引导基金从业人员的薪资待遇，给予必要的奖励、补贴或其他支持政策，培育、引进、留住高素质专业人才，合理借鉴私募基金管理业诸如基金分红、项目跟投、管理层持股和超额收益奖励等激励手段，制定与行业相匹配的薪资标准，建立科学的考核激励体系，推动薪资水平市场化发展，打造高素质、专业化人才队伍。

（六）设计可操作的容错机制

加强国家层面的容错机制顶层设计。政府引导基金主管单位较多，包括发改委、财政部、科技部等，“九龙治水”下各部委诉求碰撞，产业发展、产业扶持目标、财政资金使用效率、国有资产保值增值需求的冲突在监管、监察、审计中体现，梳理国家层面制度，建立多部门协调的容错机制，形成统一的监管方向和监管标准，是保障政府引导基金容错机制落地实施的前提条件。

细化实操层面引导基金容错机制。合理健全基金内控体系，优化投资决策机制，厘清政府引导基金管理团队与子基金管理机构、子基金的权责利关系，借鉴市场化私募基金管理机构的责任追究制度，建立以勤勉尽职为中心的容错机制，始终以“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”为准则，坚持市场化运作，保证子基金管理机构的独立性，在强调投资决策合法合规，“投前、投中、投后”各阶段管理勤勉尽职的基础上，按照基金投资规律和市场化原则对基金进行综合评价，制定清晰、可执行的责任划分和认定条款，明确免责条件、免责情形、免责范围等具体内容，翔实免责程序和免责权限。

（七）认知政府引导基金退出

建立规范的私募投资基金二手份额交易市场是破局的关键。2021年6月，北京市金融监管局等六部门联合发布了《关于推进股权投资和创业投资份额转让试点工作的指导意见》，主要包括支持各类国资基金份额的份额转让试点交易，采取市场化方式确定转让价格，支持设立私募股权二级市场基金等内容，率先在全国建立私募投资基金份额转让政策体系，但在全国范围内建成规范的、活跃的二手份额交易市场尚待时日。

政策性导向的专项子基金，应充分认识到政策诉求应支付的合理对价，在制定相应让利措施时，可优先考虑固定利息让利模式，有利于引导基金及早退出，提高财政资金利用效率；以市场为导向的市场化子基金亦可充分遵循市场规律，按照子基金既有投退节奏有序退出，最大程度享受基金收益。政府引导基金制度层面应自上而下充分认知风险，并接受一定程度的可能亏损，例如深圳市天使母基金可最多承担天使投资40%的亏损。计划进行份额转让的政府引导基金，提前进行国资审批等合规性安排，加快退出节奏，提高退出效率。

结语

在我国经济转向高质量发展阶段的特殊历史背景下，政府引导基金当使命在肩，合规运营，守正创新，厘清区域重点产业，找准差异化定位，发挥区域比较优势，平衡政府及市场间关系，支持原始创新转化，培育、带动创投产业，加强主动管理，围绕机制、团队、产业三大核心要素，制定市场化运营机制，建立专业高效的管理团队，寻找具有潜力的产业项目，促进实体经济发展，加速产业转型升级，助力提升自主创新能力，推进经济高质量发展。