雄安新区电力设施迁改工程项目“阶梯式”审计的实践探索

扈国维 黄生军 陆晓红

[摘要]电力设施迁改是一项重要的电网建设工程项目，它不同于传统的电网新建工程项目，存在更多的管理难点和审计风险点，国网雄安新区供电公司按照审计相关规定要求，充分考虑雄安新区的实际情况，创新构建“阶梯式”审计风险分析模型，开展审计风险分析，取得了一定成效。

[关键词]电网企业   迁改工程   “阶梯式”审计

一、背景

建设雄安新区是千年大计、国家大事。从长远规划来看，雄安新区电网要经历全电压等级建设的过程，即完成从现状电网到过渡电网再到目标电网的发展建设。目前，雄安新区正处于大拆大建阶段，旧电网拆除任务比较繁重，并且电网建设与道路、管廊等不同行业存在有限空间、时间交叉并行建设，相互影响频繁。

无论从贯彻落实党和国家重大政策决策部署还是从加强企业内部管理来看，加强对电力设施迁改工程项目的审计都是必要的，具有重要意义的。

从企业内部审计视角来看，电力设施迁改对于电网企业来说是一类极具特殊性的工程项目，具有政策性强、涉及主体多、点多面广线长、管理情况复杂、风险来源复杂等诸多特点。

二、雄安新区电力设施迁改工程项目“阶梯式”审计的实践

国网雄安新区供电公司（以下简称公司），坚持服务雄安新区发展建设和公司高质量发展的双重目标导向，在传统电网工程项目审计管理基础上，充分考虑各种内外部风险，同时结合实际情况和内部审计实践，创新构建了“阶梯式”审计风险分析模型，主要按照风险的不同来源、风险的高低程度两个维度，从政治风险、形象风险、制度风险、资金风险、基础风险五个层面进行分析（见图1），开展审计风险识别，取得了审计风险易识别、无遗漏、条理性强、提出的风险防控措施针对性强等一系列效果，为公司更好服务雄安新区发展筑起了一道廉洁屏障，具体做法如下。

（一）风险识别

1.政治风险。在改革发展过程中，找不到、找不准发展与风险的平衡点，一味强调发展或一味强调风险防控都是危险的。没有风险防控作保障的发展谈不上高质量发展，发展过程和结果都会暴露出很多隐患和问题;过分强调风险防控又极易成为雄安新区高质量发展的羁绊和桎梏。能否坚持做到党建引领，站在什么样的高度看待电力设施迁改工程项目，如何处理好发展与风险的关系，这些都是雄安新区电力设施迁改工程中最大的风险点，也是审计应当关注的重点。

2.形象风险。无论是从管理流程的上游还是管理流程的下游来看，电力设施迁改工程项目都要与政府及其相关单位、迁改申请方、设计、施工、监理等多个单位进行有效对接，還要对因停电涉及的广大电力用户履行充分告知义务。在这个过程中，公司对政府政策的解读能力和执行力、对内部制度的合理性和执行力、与外部单位签订合约等行为的执行力和流程的合规性、优质的服务能力、作为社会公用事业单位的公益性和央企担当能力都是重要的审计内容，这些方面出现问题都将影响公司的企业形象，都会损害国家电网公司作为中央企业中流砥柱、服务于民的企业形象。

3.制度风险。目前，公司组织开展电力设施迁改工程的制度依据主要分为内外两个方面。

从内部来看，国家电网公司暂无明确的电力设施迁改工程管理办法，雄安新区电力设施迁改工程只是依照国家电网公司工程建设管理相关的通用制度和国网河北省电力公司发布的《关于明确电力实施迁改工作有关要求的通知》（以下简称《通知》）来开展，两者的适用性相对有限，特别是《通知》为2014年发布实施，早于2017年雄安新区成立三年时间之久，很多实际情况未能考虑进去;而在2020年初补充下发的相关通知要求，在完整、全面、细致、具体、明确等方面都存在一定的局限性。

从外部来看，公司主要以雄安新区政府2019年颁布的电力设施迁改实施意见和后续发布的相关工作通知要求作为制度依据来开展相关工作，虽然制度更新跟进相对较快，但是由于政府出台的实施意见、通知要求受众相对宏观，涉及面广，有些条款未能充分考虑公司的实际情况与管理的细节之处，存在一定优化空间。

总体来看，雄安新区电力设施迁改工程项目本身具有资金量大、时间紧、任务重的特点，常规的迁改工作流程并不能满足这些要求，同时由于雄安新区整体发展建设速度快、不同类型的新情况不断发生，因此需要对各类制度的健全性、管理流程进行审计，及时发现问题，提出制度流程优化、完善的审计建议，据此防控迁改工程项目资金安全、基础管理等多种风险的根源出现。

4.资金风险。资金安全是一家企业生产经营发展是否存在风险的重要标志，一直也是审计关注的重中之重。电力设施迁改工程项目的资金风险主要来自收支两个方面。

从资金收入方面来看，传统电网新建工程项目是由公司系统自有资金投资，然而电力设施迁改工程项目的资金来源则是政府及相关单位或者其他迁改申请方的补偿款。审计过程中需要重点关注与申请方的合同约定内容，尤其是加强对付款金额、付款方式的审计，补偿款到账滞后和由此引起的单体项目垫资是资金收入方面存在的重大风险。

从资金支出方面来看，风险点主要集中在是否能够按照合同约定，按时、足额向设计、施工、物资、监理等相关单位付款，特别是国务院于2020年颁布了《保障中小企业款项支付条例》，国家对机关、事业单位、大型企业从中小企业采购货物、工程、服务，都提出了明确规定和要求。因此，在审计中，要对各类资金支付的合理性、及时性进行审计，及时发现资金支付过程中存在的问题。

5.基础风险。在基础管理上，电力设施迁改工程项目审计过程中需要重点关注以下四个方面内容：（1）招投标方面。是否存在违反招投标法、合同法及相关法律法规的行为;是否严格执行公司系统招标采购及非招标采购的相关规定，程序是否合规，是否公开、公平和公正，重点关注服务类框架招标方式、主网及配网协议库存匹配方式、EPC总承包模式、特殊应急项目“专车”批次等采购方式;是否存在应公开招标而违规采用其他方式采购的行为;是否严格执行中标结果。（2）物资管理方面。物资出、入库管理控制是否有效;优先调拨程序是否符合业务流程要求，供应商寄存物资是否存在监管不力，造成物资流失;工程退料是否及时办理;废旧物资处置是否规范。（3）建设管理方面。项目是否按期开工、已开工项目的建设手续是否办理完毕，重点关注项目开工前是否取得雄安新区规划建设局的路径批复，是否取得雄安新区改革发展局的工程造价评审报告;施工单位是否具备相应的资质;是否存在工程转包、违规分包;是否按设计进行施工，设计变更手续是否齐全;项目是否按期完工，是否履行竣工验收程序，是否按期投产使用。（4）档案管理方面。是否存在竣工图纸缺少施工、监理等相关单位签章，设计详图缺失，施工方案描述不准确，过程资料经过涂改，监理日志与施工日志工程量描述不一致等资料管理不规范的情况。

（二）风险防控措施

针对电力设施迁改工程项目“阶梯式”审计中发现的各类风险隐患，可以从以下五个方面实行风险防控措施：

1.提高政治站位。当前，我国正值“十四五”开局之年，也是雄安新区起步发展的第五年，是非常重要的起步阶段。雄安无小事，事事连政治，要认真领会，贯彻实施《河北雄安新区总体规划（2018—2035年）》，牢牢把握北京非首都功能疏解集中承载地这一发展定位。

电网基础建设是雄安新区发展的重要保障，站在“讲政治”的高度来管理电力设施迁改工程项目，这对于电网企业自身甚至雄安新区发展大局来说，都是顺应时代潮流的，也是必须的。

创造“廉洁雄安”是打造推动高质量发展的全国样板、建设现代化经济体系新引擎的重要保障。没有党建引领或者把党建引领仅仅当作一种装饰，“廉洁雄安”就无从谈起，电力设施征拆迁改工程项目也注定不会成功。公司需坚持党建引领，要正确看待发展中出现的各种矛盾问题，统筹好局部与整体、当前与长远的关系，充分认识建设“廉洁雄安”的重大現实意义，改革创新体制机制，建设完善基础设施，提供优质公共服务，发挥好电网企业“桥头堡”“排头兵”作用。同时还要充分正视和处理好公司内部“发展与风险”“审计监督与服务”两组关系。

2.加强对外沟通协调。要明确公司内部与政府及相关单位、迁改申请方直接接洽的业务环节和责任单位。如果迁改规模较大，经过公司“三重一大”等相关决策程序后，可成立迁改工程项目领导小组，负责与政府等外部单位的对接、与公司内部各部门之间的沟通协调工作。需要注意的是，要理清领导小组与各部门的职责关系，防止出现互相推诿扯皮的情况。

对因电力设施迁改引起的用户迁址、计量点变更等相关工作，要严格按照相关要求进行办理，确保实现流程闭环管理;对因施工和配合施工引起的用户停电要及时发布停电公告，在保证安全的前提下，加快施工进度，最大化地减少停电时间和次数，做好公司优质服务工作，充分履行好人民电业为人民的企业宗旨。

3.完善制度和规范流程。要认真解读政府迁改工程项目实施意见，向国网、省公司提出制度需求，建议在保证合规性的前提下，在省公司即将出台的电力设施迁改补偿管理办法中增设相应的特别条款，或者充分依托省公司迁改补偿管理办法，结合公司实际情况，有针对性制定雄安新区电力设施迁改工程实施细则，加强关键节点防控，分级分类施策，真正达到建立健全内控制度、优化简化管理流程的效果，同时要建立动态跟进机制，保证在出现新情况、新问题时，能够做到及时更新完善制度、调整优化流程（见图2）。

无论是增设特别条款还是出台实施细则，都要以国家电网公司工程项目管理、资金安全、物资管理、合同管理、工程审计管理通用制度等相关制度为依据，以政府规定要求为底线，在公司市县一体化管理的大背景下，充分考虑实际，理清迁改工程实施部门与财务部、物资部等管理职能部门之间的业务与管理关系，明确职责，打破迁改工程项目相关各部门“不识庐山真面目、只缘身在此山中”的思维局限性，使其真正认清、掌握迁改工程项目管理流程，结合现有审计成果，不断总结提炼，明确各流程环节的各类主要风险点，并有针对性提出防控措施，在此基础上找准工作落脚点，加强制度执行刚性，实现制度风险防控落到实处。

4.坚持资金安全。要在收支两条线的原则下，压实资金安全主体责任，建立应收及应付款项台账，把控好两条线资金安全。收入方面：加强与政府部门等迁改申请单位的沟通，及时签订补偿合同，同时要督促雄安新区改革发展局尽快审定造价，协调迁改申请方按照补偿合同或协议及时拨付补偿款，在电力设施迁改工程开始施工前争取补偿款到位。支出方面：认真研读并严格执行《保障中小企业款项支付条例》，制定相关措施，确保按约定将相应款项及时、足额支付给中小企业。

5.加强基础管理。要严抓流程，把握本质，抓好细节，夯实基础管理，重点做好以下三点工作：一是加强项目全过程管控。规范项目立项、可研评审、物资与服务采购管理流程，加强余物资产清理和废旧物资处置管理，加快结决算及转资进度，提升项目精益化管理水平。二是加强工程分包管理。杜绝转包及变相转包行为，以实际发生的劳务或工程量为计价依据，合理列支分包价款。三是加强造价审核管理。主动与政府委托的造价审核机构进行沟通，积极争取其他费用列支范围，确保造价审核结果合理准确。

三、总结

国网雄安新区供电公司坚持党建引领，坚持服务和监督并重，以风险为导向，充分挖掘内外部风险，开展电力设施迁改工程项目审计管理及其他电网建设工程项目审计。同时，针对审计发现的问题，明晰风险源头、类别和等级，明确相关责任，有针对性地提出防控措施。

（作者单位：国网雄安新区供电公司，邮政编码：071700，电子邮箱：395747100@qq.com）