人力资源服务机构诚信激励：理论分析与制度完善

□ 范卫红 王廷兴

一、问题的产生：人力资源服务机构诚信建设的现实需求

人力资源服务机构是联系劳动者与用人单位双方的中介组织,所从事的业务与就业息息相关。在对人力资源服务机构的称谓及定义上，澳大利亚、加拿大、新加坡、爱尔兰以及国际劳工组织等国家和国际组织在立法中有着基本趋同的表述，多采用就业机构（employment agency）与私营就业机构（private employment agency，PrEA）等称呼。[1]人力资源服务机构区别于公共就业服务机构的关键在于经营性，即所从事的人力资源服务具有营利目的。2018年施行的《人力资源市场暂行条例》，将人力资源服务机构概括为依法设立的从事人力资源服务经营活动的机构。随着经济发展，人力资源服务涵盖面日益拓展，已由传统的求职招聘、中介服务转向高级人才寻访、人力资源外包服务与人力资源网络服务等服务业态。[2]因此，人力资源服务机构可定义为：依法成立并以营利为目的，在从事传统的职业介绍与招聘中介服务的同时，不断优化自身服务能力，提供咨询顾问、职业培训、劳务派遣、高级人才寻访等新兴人力资源服务在内的中介服务机构。

国外人力资源服务机构发展呈现出从限制到开放的过程，即由最初的禁止进入市场到逐步放宽限制再到鼓励人力资源服务机构发展，最终形成了目前的多元化态势。[3]纵观我国人力资源服务机构发展历程，两者虽各有特定的历史背景，但路径无二。1978年以前，我国经济体制采取计划经济模式，工作岗位由国家统政法规层面确立了人力资源服务机构与具有公共性质的就业服务机构并轨的人力资源服务模式。

人力资源服务机构是在市场经济背景下自发产生、具有私营性质的中介机构。其可以通过就业服务弥补公共服务机构之不足。其营利性的本质有助于在市场中形成竞争。良性竞争对于行业进步具有促进作用，而恶性竞争则可能导致市场失信行为产生。国外人力资源服务机构之所以能从禁止到限制发展再到最后的放开发展，除了劳动力市场变化的外部条件外还包含了行业加强自律建设的内部条件。[5]而加强行业自律正是诚信从业的另一层表达，二者在本质上不谋而合。[6]我国在倡导诚信从业推动行业自律方面仍存在着不足且实效甚微，人力资源服务市场中广泛存在着利用职业中介网络平台发布虚假信息、通过职业中介从事传销活动以及欺诈等失信行为，劳动者在接受服务过程中受到侵害的现象时有发生。从宏观层面看，人力资源服务机构的失信行为是对国家制度的背弃与挑战，是对人力资源服务市场秩序的破坏；从微观层面看，违法失信行为直接侵害劳动者的就业权，同时会给同业竞争者带来负面影响。因此，需进一步探索以激励为导向的制度，形成对人力资源服务市场的善治，引导人力资源服务机构加强自律建设。

二、人力资源服务机构诚信激励机制的逻辑阐释

诚信对于人力资源服务市场的良性发展有着举足轻重的作用。一方面，可以促进行业行为的规范化，由此保护劳动者合法权益，最终促进就业，维护社会稳定；另一方面，诚信激励契合现代化治理中“以人民为中心”“体制创新”与“德法并举”的理念，具备治理手段的一分配，人力资源服务机构在计划经济体制下无法发挥实质作用而无立足之地，这一时期基本不存在人力资源服务机构。1978年十一届三中全会召开标志着我国工作岗位从“国家干预”开始过渡为“弱市场化配置”，到20 世纪90年代劳动者从“身份工”转变为“合同工”，市场开始发挥资源配置的基本功能，但人力资源服务仍主要由政府建立的人才交流服务机构实施。1994年发布的《加快培育和发展我国人才市场的意见》，提出了发展人才市场中介组织的基本要求，人才市场中介组织才步入快速发展轨道。随着1996年《人才市场管理暂行规定》出台，我国人才市场中介组织二元化路径基本确立：政府人事部门、行业主管部门所属人才流动服务机构与具有私营性质的其他人才市场中介机构并存于人力资源市场。但具有私营性质的其他人才市场中介机构与目前所称的人力资源服务机构有所不同。具有私营性质的其他人才市场中介机构被明确禁止开展营利活动，因而，在市场经济环境中极难存续，进而推动政府人事部门与行业主管部门所属人才流动服务机构形成垄断地位。与之相反，美国、奥地利以及瑞士在内的部分发达国家私营性质的就业服务普遍存在并以收取佣金为目的。[4]我国2001年加入世界贸易组织，对外开放不断扩大，市场对就业机构的需求不断增加，开始出现真正具有营利性质的民营以及中外合资的人才交流服务机构。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》与《服务业发展“十二五”规划》等规划性文件的出台，为人力资源服务发展奠定了坚实的制度基础，使得人力资源服务能在法治环境下进一步发展成为朝阳产业。2018年发布施行的《人力资源市场暂行条例》，更是再一次重申了人力资源服务机构的法律地位，在行可行性。

（一）诚信激励机制的功能向度

首先，人力资源服务机构诚信激励机制有助于保护劳动者合法权益。市场主体法治思维缺失背后所存在的共性在于法律制度并没有得到规范,并未在市场主体潜意识中形成守法的信仰，而是作为一种行为的风向标为市场主体避开红线、谋取利益。[7]目前，人力资源服务机构在市场中存在着不少具有投机性的违法失信行为，而行为所涉及的对象大都为劳动者。无论是未获准主体资格或业务范围开展业务、以虚假宣传的方式谋求签订服务合同，还是在合同履行过程中未尽勤勉义务等，背后的受害者无一不是处于信息弱势地位的劳动者。诚信激励制度能够以激励手段提醒人力资源服务机构在从业过程中衡量行为所付出的成本与预期收益。“实现法治不仅要依靠约束机制, 还应当健全激励机制。”[8]失信惩戒是当前的主流路径，违法失信行为或许能为人力资源服务机构侥幸谋得效益，但同时潜藏着难以预料的风险成本；而诚信激励制度并未为人力资源服务机构附加额外的从业成本，反而能为其创造出更为可观的效益。诚信从业既具有为人力资源服务机构带来收效的功能，同时还具有维护劳动者合法权益的效用。擘画激励制度能从多角度出发平衡不同利益主体的预期：立法者希望以法律、法规等制度规范市场行为，劳动者则渴求制度实施维护他们的合法权益，而人力资源服务机构力图在制度规定的路径下追求自身利益最大化。建立诚信激励制度能够确保人力资源服务机构获得充分的利益并减少违法失信行为，同时使劳动者在激励制度的作用下得到保护。

其次，人力资源服务机构诚信激励机制可以规范人力资源服务行业行为。人力资源服务业是由众多人力资源服务机构组成的集合。[9]人力资源服务机构的从业行为标志着行业的整体发展情况：人力资源服务业发展初期的人力资源服务机构处于混沌状态，经验欠缺与制度空白导致违法失信行为频繁发生；经过一定时期的发展，人力资源服务业渐趋成熟，人力资源服务机构的违法失信行为不断得到矫正，但仍旧存有部分越轨行为；伴随着诚信激励制度的建立与落实，人力资源服务机构在制度利益推动下，自然会形成诚信从业的行业自律风尚，我国人力资源服务业将同国外人力资源服务机构一样迈入高速发展时期。规范人力资源服务业的行为意味着规范人力资源服务机构的从业行为，是促进行业前进的现实需求。人力资源服务机构的诚信激励与失信惩戒的初衷有所不同，失信惩戒为从业行为设立了“不得为”的最低标准，而诚信激励则设置了更高的行为门槛，并赋予有关机构享有获益的权利而促进人力资源服务机构高质量发展，同时为人力资源服务业的建设出力，为行业提供行为规范与从业标杆。

再次，人力资源服务机构诚信激励机制可以促进就业率稳步提升。根据人力资源和社会保障部公布的快报数据，全国城镇新增就业人数、城镇失业人员再就业人数、就业困难人员就业人数自2015—2019年基本处于小范围波动的稳定水平。数据显示，全国城镇新增就业人数在2018—2019年间有所下降，幅度为9 万人左右。根据教育部公布的有关数据，2018年全国高校毕业生人数为820 万，而2019年毕业生人数增至834 万，新增毕业生人数为14 万。结合全国城镇新增就业人数与高校毕业生人数两组数据：在高校毕业生人数持续增加的情况下城镇新增就业人数却渐趋下降。由此可知，待就业群体仍然存在并且数量较大，除了部分高校应届毕业生外，还包括未在教育部数据中反映出来的社会待就业人群。党的十九大报告指出：“就业是最大的民生，要实现更高质量和更充分的就业。”人力资源服务机构的存在是实现更高质量和更充分就业的一层重要保障。“互联网+”与“大数据”时代带来了盈千累万的岗位信息，但各类虚假信息也掺杂其中。人力资源服务机构虽然不可避免地存在着疏忽与过错，但在一定程度上它们有助于促进信息的传送与交换、确保劳动者有位可求、用人单位有才可招，实现人力资源的有效配置。此外，就业环节中还存在着不同于校园招聘的社会招聘，它们与校园招聘一样是促进就业的重要组成部分。人力资源服务机构的中介服务作为社会招聘的主要途径，构建诚信激励制度可以正面作用于人力资源服务机构从业人员情绪，提高工作积极性。[10]规范人力资源服务机构的行为，使人力资源市场中的就业信息更加真实、全面，有助于劳动力资源配置得以优化，最终在满足劳资双方需求的情况下，实现充分就业，保证就业率的稳步提升（见表1）。

表1 2015—2019年全国就业人数

最后，人力资源服务机构诚信激励机制可以维护社会秩序稳定。人力资源市场的供求失衡具有两个维度：当人力资源市场招聘岗位供大于求时，用人单位空缺岗位难以得到满足，企业内部劳动力的缺失会造成组织运行滞缓。当大部分企业的重要职位出现空缺将会导致企业难以正常运作，一旦这种情势蔓延会进一步造成地区经济瘫痪，影响国家经济发展。当人力资源市场招聘岗位供不应求时，即劳动力过度富余，空余岗位稀缺。由此将会出现大量无业人员（包括待就业与失业人员），而失业率作为社会风险预警的核心指标之一，意味着无业人员过多会造成社会的不稳定。[11]人力资源服务机构在诚信指导下形成的数据能够充分反映市场的总体供求情况。[12]人力资源服务机构把最新的人力资源市场情况进行整理汇总并作用于劳资双方：一方面，通过市场作用吸引有富余岗位的用人单位提供岗位；另一方面，根据待业、就业人员的实际情况与就业意向推荐岗位。通过人力资源服务机构的中介服务，最大限度地降低人力资源供求的失衡，既可以避免用人单位出现岗位空缺，也尽可能地减少了社会待就业人员数量，维持社会稳定。

（二）诚信激励机制的国家治理现代化理念反映

其一，人力资源服务机构诚信激励机制是对 “以人民为中心”社会治理观的坚持。人力资源服务机构诚信激励是对有关机构及其从业人员予以正面肯定，确保诚信从业单位与诚信从业人员因诚信而获益。诚信激励的理念初衷有利于加强行业向心力与凝聚力，吸纳更多的人、财、物融入人力资源服务行业。人、财、物三个要素是行业发展的重要内容，三者共同发挥作用更能推动行业的高速发展。与此同时将发展效益反作用于人力资源服务机构从业人员，保证其在行业的不断发展中成为获益者。此外，人力资源服务机构诚信激励的效益并不仅仅作用于从业人员，还在保障民生方面有着更深层次的表达，即推崇人力资源服务机构诚信从业以促进劳动者顺利、安全、优质就业。人力资源服务机构诚信激励机制坚持把人民利益放在首位，在肯定诚信从业的同时为行业、行业从业人员以及劳动者带来直接的经济效益，符合“以人民为中心”的治理理念。

其二，人力资源服务机构诚信激励机制是对外部治理与内生治理结合的治理观遵循。党的十九届四中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，新时代的治理理念强调多元主体参与，构建共治的治理格局。[13]参与市场竞争的人力资源服务机构面临着各种发展困境，市场经济的负外部性与信息不对称通常会导致市场失灵，因此通过国家干预的手段维持人力资源服务市场的稳定是人力资源服务机构可持续发展必不可少的治理环节。[14]当然，随着国家的角色变化与政府定位转型，行业自律成为了一种新的趋势。外部治理的强制性特点在现代化治理理念下可能适得其反，引发一系列负面效应；而市场机制内在的行业自律更易发挥作用，依靠与人力资源服务机构间的紧密联系推进诚信从业与激励制度的有效落实。同时，人力资源服务机构诚信认定与激励的实践过程中既存在着外部治理理念——人力资源与社会保障部门作为公权力的象征介入其中；又有着市场机制发挥作用的内生治理理念——人力资源服务机构对激励效益的追求会促进其保持警惕，力图在提供服务过程中加强自律建设、规范自身行为。因此，人力资源服务机构诚信激励制度构建是外部治理与内生治理结合的体现，与国家治理体系与治理能力现代化的内涵相契合。

其三，人力资源服务机构诚信激励机制是对“德法并治”社会治理观的回归。中国社会治理理念经历了由“德主刑辅”到“法主德辅”的过程，二者的区别主要是社会治理方略侧重点的不同。但两种治理观的实质都凸显了德治与法治的结合，符合社会意识形态发挥作用的客观规律。德治强调以道德准则为规范，而法治则将命题划定在权力机关制定的规则之内。德治善于发挥鼓励作用，法治则利用带有“暴力”性质的惩处措施进行法律追责。此外，德治可能会走向人治而带有强烈的个人感情色彩，法治却较为固定，能保证治理过程中的客观公正，控制好德治与法治二者之间的运用尺度能合理有效地治理社会。人力资源服务机构诚信激励制度构建体现出德治与法治的良好结合：诚信激励本质上属于德治手段中的一部分，通过对诚信从业的人力资源服务机构予以道德上的肯定，并采取一定的鼓励措施期待有关机构坚持诚信提供服务，并带动人力资源服务行业形成诚信从业的风尚。同时，通过制度构建将诚信激励予以制度化是德法并治的必然要求，通过法治的途径加以弥补使得诚信激励措施的落实更具可期待性，将两种治理理念结合可以确保人力资源服务机构诚信激励的良序发展。认真对待德治与法治在人力资源服务机构诚信激励制度中的要素地位，可保证制度构建符合当下我国并治兼采的治理观。

（三）诚信激励机制的作用机理

激励旨在通过一定的方式对特定对象予以启迪、激发、诱导、塑造，以实现其在心理与行为等内部认知与外部表现上发生变化的目标。[15]人力资源服务机构诚信激励的机制则表现为通过奖酬的方式启迪、激发、诱导以及塑造有关机构采取诚信从业行为，并最终达致提升其诚信从业积极性的目标。在整个过程中，以人力资源服务机构为核心构成了环形回路结构，其既是诚信激励机制的逻辑起点又是终点。人力资源服务机构诚信从业行为是人力资源服务机构获享奖酬的起点，提升私营就业机构诚信从业积极性是制度设计的目标终点。奖酬通常表现为经济刺激与社会承认。早期激励理论将激励方式固定于单一的经济刺激，认为逐利是个体和组织的本性。随着需求层次理论、成就需要理论的提出与发展，心理学家逐步认识到经济刺激具有局限性，并且经济刺激的激励功能的确在不断下降，因而引入了社会承认等激励手段以满足个体和组织的归属感与成就感。[16]激励措施在人力资源服务机构诚信从业中可以划分为人力资源社会保障部门等政府部门主导的经济刺激，以及以劳动者、用人单位等社会成员为主要构成要素的社会承认。经济刺激可以以多种方式为人力资源服务机构降低从业成本，而社会承认则在收益层面为人力资源服务机构创造营收，其具体表现形式为：人力资源服务机构在为劳动者与用人单位提供服务时坚持诚信从业而获得了后者的认可，社会认可度随即提升，并为后续发展奠定了良好的市场基础，最终在市场资源配置作用下获得收益。因此，诚信激励能分别在成本与收益两个维度对人力资源服务机构产生正面影响，实现人力资源服务机构在心理认知上认可诚信、在行为表现上强化诚信（见图1）。

图1 诚信激励的作用机制

三、人力资源服务机构诚信激励的现状

人力资源服务机构对实现更高质量、更充分就业的现实作用，以及我国信用体系建设的迫切需要，对人力资源服务机构诚信激励制度的建设提出了较高的要求。反观我国人力资源服务机构诚信激励制度的建设现状，仍旧存在着诚信认定标准不一、激励措施有待明确以及监督环节空缺等问题。

（一）人力资源服务机构诚信认定标准不一

关于社会信用体系建设，现行制度中更加重视对失信行为的惩戒、完善及信用修复等方面，而忽视对诚信行为的认定与激励，从而导致市场主体普遍采取增加自身净收益而非所有人净收益的行为。[17]人力资源服务机构诚信激励制度探索源自我国人力资源社会保障行政部门近几年出台的相关政策文件，涉及人力资源服务机构诚信激励建设的文件以人力资源和社会保障部于2012年、2017年发布的有关通知为主。①此外，关于人力资源服务机构诚信激励的规定都散见在人力资源市场秩序及监管的文件之中。而在省域层面的落实，主要依据为《关于加强人力资源服务机构诚信体系建设的通知》（以下简称《通知》）而制定的有关制度性文件，以及以《关于进一步推进人力资源服务机构诚信服务主题创建活动的通知》为纲要所制定的活动开展通知。目前仅有北京市、天津市、重庆市、山西省、青海省5 个省级行政单位制定了人力资源服务机构诚信激励相关的制度。②在制度构建中，上述各地区对于诚信认定的标准不一。虽然各地政府都注意到了人力资源服务机构内部管理与组织建设对诚信认定的作用，但对于具体从业行为的关注则有所不同。其中部分省市重点关注负面行为，即通过涉诉、涉裁情况判别是否有违法、违规行为，而其他省市则重点关注“信用状况、服务业绩以及社会责任”等具有正面效应的行为。具有全国统领性的文件在诚信认定上则更加突出对正面、积极行为的关注。由此可见，我国在人力资源服务机构诚信行为认定上存在着中央与地方的差异以及区域之间的区别，在标准上不尽相同。

（二）人力资源服务机构诚信激励措施有待明确

人力资源和社会保障部多次以文件的形式鼓励人力资源服务机构诚信从业，倡导性地提出构建诚信激励机制，而对于诚信激励机制的具体制度逻辑并未进行详细的梳理，使得人力资源服务机构诚信激励停留在口号层面。2012年《通知》出台前，关于人力资源服务机构诚信从业的倡导性建议已相继在人力资源和社会保障部以往发布的文件之中出现。③但直到2012年的《通知》出台，才开始探索人力资源服务机构诚信从业的奖惩措施，但在其中也仅原则性地规定了“给予重点支持和优先安排”“通报表扬”“成果展示”等内容，并未对具体的诚信激励措施进行详细的阐述，且仍旧突出强调失信行为的惩处。虽然在2019年发布的《关于进一步规范人力资源市场秩序的意见》中针对诚信激励措施可予以适用的环节进行了罗列，但对于激励措施在社会承认与经济刺激等不同层面的种类选取以及如何适用等均未进行深入的探讨。相较于我国民事法律规范、刑事法律规范以及行政法律规范针对人力资源服务机构违法失信行为所制定的较为健全的惩罚措施，诚信激励措施的种类及适用方法有待进一步明确与细化。人力资源服务机构诚信激励制度的完善与落实，对于建立安全、稳定、有序的人力资源市场具有重要意义。同时，激励措施作为制度完善与落实中的关键性环节，是保证人力资源服务机构诚信激励制度发挥作用的轴心线。最后在诚信激励的作用机制下，鼓励人力资源服务机构诚信从业，从而形成人力资源市场的良性循环。

（三）人力资源服务机构诚信激励实施环节的监督不足

人力资源服务机构诚信激励在性质上属于授益行政行为，即人力资源社会保障行政部门“授予行政相对人以一定的权力和利益，或者免除其义务的行为”。[18]诚信激励制度构建的初衷为：对实施诚信从业的就业中介机构予以社会承认和经济刺激。而社会承认与经济刺激的具体展开形式便是授予权利、利益或免除义务。授益行政行为具有“授益性”与“监督滞后性”，作为利益获得者的人力资源服务机构不会因违法的、不适当的授益行政行为而提出异议要求撤销，而有关的利害关系人则需要花费更多的时间成本发现授益行政行为对其合法权益的侵害。[19]如是之故，制度化的监督措施更具必要性，以避免违法的、不适当的授益行政行为发生。然而，我国在人力资源服务机构诚信激励制度构建中对诚信认定与激励实施的监督有所欠缺，2012年《通知》虽然提及“接受群众监督”，但根据条文内容具体解释可知，此处的群众监督对象是“诚信创建活动”的开展情况，而非诚信认定、激励措施是否合理与合法。除此之外，关于人力资源服务机构诚信激励实施环节的监督主体也未加以规定。在监督不力的环境中，“决策的自利”以及“管理中的腐败”会经常发生。即在利益驱使下，人力资源服务机构与人力资源社会保障行政部门可能突破制度标准进行设租与寻租，背离诚信激励制度构建初衷。

四、人力资源服务机构诚信激励的制度构建

纵观我国私营就业机构诚信激励的现实需要及不足，针对诚信激励制度的落实需要明确激励的前提要件，即统一对诚信从业行为的界定。并在此基础上开展具体的经济刺激与社会承认等激励措施，最终在制度构建过程中克服激励措施不足的问题。同时在探索过程中需要防范不适当的诚信激励制度诱致负面效果，需要对人力资源服务机构诚信激励进行监督避免激励泛化。

（一）激励前提：统一人力资源服务机构的诚信认定标准

诚信激励制度的实施须先对人力资源服务机构的有关信息进行认定，在开展诚信认定环节中应重视违法失信行为的检视。一方面，制度实施过程中，将两类信息综合考察有助于减少通过激励制度谋利的机构制造诚信假象；另一方面，违法失信行为可以作为阻碍诚信认定的参考因素。因此将两类信息都纳入考虑有利于促进诚信行为，遏制减少违法失信行为。诚信信息认定应囊括两个梯度：人力资源服务机构的诚信认定与人力资源服务机构从业人员的诚信行为认定，二者相辅相成。[20]根据《中华人民共和国民法典》有关用人单位与从业人员执行工作任务的行为归责规定，从业人员在无故意与重大过失时其行为应归属于人力资源服务机构。因此人力资源服务机构诚信认定既包括人力资源服务机构的诚信行为、人力资源服务机构的违法失信行为，还包括人力资源服务机构从业人员的诚信行为、人力资源服务机构从业人员的违法失信行为。如下所示，人力资源服务机构的诚信认定逻辑应从机构及其从业人员向劳动者与用人单位提供的服务出发，包括事前、事中与事后三个阶段的诚信行为与违法失信行为。

同时，在诚信认定过程中，应坚持有关行为的认定在人力社保部门主导下进行，对于用人单位的工商财务、纳税信息等，应建立行政机关的合作机制，打破部门之间的信息壁垒，共享彼此之间掌控的信息，保证信息掌握的客观、真实、全面与传递的快捷、安全。除了主动执法收集的人力资源服务机构的诚信信息与违法违规信息，还需要延展收集机构经营过程中因不当经营行为而被劳动者与用人单位投诉的信息。诚信的认定须保证内部的自洽性与外部的适应性，在认定过程中必须符合制度要求，主体、参考要素及实施程序须符合激励制度的宗旨，并且需与外部的市场经济相协调，对不同发展时期的诚信认定要求做出适当调整。

表2 人力资源服务机构的诚信认定标准

（二）激励方式：多维度落实人力资源服务机构诚信激励措施

在社会承认方面，结合《诚信通知》中设定的“主体—行为”模式的诚信评估指标，从基本条件、组织建设、信用状况、服务规范、服务业绩以及社会责任等方面入手，同时各省级政府根据本地实际营商条件进行调整。最后在所在地区人力社保部门主导下，根据专业性与相关性对各项指标的评价，在有关专业人士、人力资源服务机构以及与之形成法律关系的劳动者、用人单位之间进行分工，将评估结果按照适当比例分为不同等级（如全国诚信示范单位、地区诚信示范单位、地区诚信单位），并向相关的人力资源服务机构颁发等级证书，作为劳动者与用人单位购买服务的参考要素。此外，有关政府及人力社保部门可通过门户网站、权威报纸等途径将评估结果予以公布，宣传表扬有关人力资源服务机构，以提高有关机构的社会承认度。

在经济刺激方面主要包括政府购买服务、税负优惠措施以及提供技术支持。首先，关于政府购买服务。《人力资源市场暂行条例》明确将人力资源服务机构二分为具有公共性质的服务机构与人力资源服务机构，并将二者分别定位于公益性服务与经营性服务。具有公共性质的服务机构始终以国家政策为指导，提供的服务具有局限性。与政府直接提供服务相比，通过政府购买而由市场主体所提供的服务在质量上更具优势。[21]同时可以充分发挥诚信从业的人力资源服务机构的中介服务作用。将“就业扶贫工作”与“人力资源服务机构诚信激励”相结合。将诚信示范单位作为购买对象，既能为诚信从业的人力资源服务机构增收促利，也可以保证劳动者接受质优价廉的中介服务，避免为就业而加增经济压力。其次，关于税负优惠措施。政府部门可以通过制定相关的税收优惠政策，根据评估结果中的不同诚信等级给予不同程度的减税、免税、延期缴纳税款等税收优惠措施。税收优惠制度能很好地调节产业发展资金匮乏与国家政策要求之间的矛盾。[22]由此能鼓励更多的人力资源服务机构进入诚信从业行列，推动诚信从业成为人力资源服务市场的经营常态。最后，关于政府提供技术支持。对于诚信从业的小微人力资源服务机构，政府有关部门可以予以技术指导，辅助其将“区块链技术”与“就业中介服务”进行有效融合。一方面，政府提供支持可以解决诚信从业的小微机构所面临的资金与技术难题，帮助其顺利融入高度竞争的市场中；另一方面，区块链技术的分布记账方式使得信息传递的追溯简单，确保就业信息的真实性与安全性，有助于进一步营造诚信环境。

（三）激励监督：行业协会的监督作用

诚信激励的要旨是促进人力资源服务机构诚信从业，保障劳动者与用人单位合法权益。激励制度的构建需要划定明确的边界，避免激励泛化。激励泛化存在着两种形式：一是将过多的行为主体纳入诚信认定范围内，使行业范围内的绝大多数人力资源服务机构都获享激励措施；二是人力资源和社会保障部门权力寻租，在进行诚信激励过程中对不符合激励标准的人力资源服务机构一并予以认可嘉奖。

为避免上述激励泛化的现象发生，对人力资源服务机构诚信激励的监督显得尤为重要，只有将制度放置在开放的环境下才能保证制度的良好运行。开放的环境需要保证有中立第三方参与。行业协会作为一个行业聚集的综合体，既能保证全面客观地掌握行业中的动态信息，又能作为综合体成员利益代表的社会主体，与政府部门协商沟通。因此，在实施人力资源服务机构诚信激励的过程中，加强对诚信激励的监督，要求人力资源和社会保障部门与相关行业协会进行沟通，反馈诚信认定的结果与激励措施实施的效果（见图2）。对于存在权力寻租的不当诚信认定，行业协会可以提出异议，要求人力资源和社会保障部门公开评定材料与记录，对于违法认定行为可以向同级人民政府或上级人力资源和社会保障部门举报。同级人民政府或上级人力资源和社会保障部门认为其存在认定泛化时可以对其进行调查，以确保人力资源服务机构诚信激励制度的构建围绕初衷而行，为营造社会主义法治环境、促进就业与优化市场经济秩序而发力。

图2 人力资源服务机构诚信激励实施环节的监督主体

人力资源服务机构诚信激励制度构建的最终目的是培育良好的制度环境，让守信成为人力资源服务行业的风向标，并弥补失信惩戒制度的不足。诚信激励制度构建是培育诚信从业环境的第一步，也是未来社会风尚的基础之路。构建中应设计出守信能够得利，失信则会失利的正当制度。科学可行的诚信激励制度能够指导人力资源服务机构衡量经营环节中的得失利弊，有助于促进经济发展与维持社会稳定。人力资源服务机构诚信激励制度同样也面临着制度固有的缺陷，如可操作性以及制度滥用等问题。因此，人力资源服务机构诚信激励制度应在发展中前进，不断完善与加强监督，保证制度的实效性。

注释：

① 2012年8月29日，人力资源和社会保障部印发《关于加强人力资源服务机构诚信体系建设的通知》（人社部发〔2012〕46 号），首次以“诚信体系建设”为题要求在就业中介服务领域开展有关工作；2017年3月29日，人力资源和社会保障部印发《关于进一步推进人力资源服务机构诚信服务主题创建活动的通知》（人社厅发〔2017〕37 号）。

② 数据来源于“北大法宝”检索情况统计，主要以“人力资源服务机构”“诚信建设”“诚信体系建设”为关键词进行检索、筛选。

③ 《关于进一步加强人力资源市场监管有关工作的通知》（人社部发〔2010〕10 号）第六条提出要推动私营就业机构诚信从业。《关于加强统一管理切实维护人力资源市场良好秩序的通知》（人社厅发〔2011〕20 号）第五条倡导开展树立诚信私营就业机构的典型活动。