公共安全视角下完善疫苗损害救济机制研究

董黎明，王 悦

（安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030）

“健康中国2030”规划纲要指出：健康已经贯穿人民生活的方方面面，与产业升级、环境治理、科技进步等息息相关，“优先发展人民健康”是我国推动建设“健康中国”、响应联合国“2030可持续发展议程”号召的积极行动。但近年来我国频发疫苗损害事件，极大程度地阻碍了人民追求健康的步伐，疫苗安全问题成为社会关注的焦点问题。相较于对监管部门的追责和对企业的处罚，如何妥善合理地对疫苗损害民众进行救济补偿更加迫切和重要。在单一的政府行政补偿的基础上，目前在部分试点城市推行疫苗接种异常补偿保险，取得了一定成效。2019年通过的《中华人民共和国疫苗管理法》①《中华人民共和国疫苗管理法》自2019年12月1日起施行。规定，我国实行疫苗责任强制保险，疫苗上市许可持有人必须投保，这一规定丰富了我国疫苗损害救济模式。此法正式施行后，我国疫苗损害救济体系将转变为政府行政补偿救济和企业责任保险补偿救济双主体模式，这不仅有利于保障疫苗受损害者的利益，还对疫苗风险起到管控作用。从完善健康保障的角度来看，完善疫苗损害救济机制，弥补了健康受损害后追责难、索赔难的薄弱环节；从社会多元主体的共同参与来看，将强制责任保险引入疫苗安全领域，对政府、市场、社会的参与和互动提出了新要求。

一、文献综述

国外学者对于疫苗损害救济问题研究起步较早。MA Riddiough,JS Willems（1980）指出政府的采购政策和疫苗损害责任认定对疫苗制造商的利润获取以及后续的研发创新至关重要。提供强有力的财政支持和政策保障，完善法律责任制度，考虑将疫苗赔偿机制整合到现有的社会保险中。[1]对鼓励私营部门对疫苗的研发和生产起到重要作用。MB Neraas,Wash L（1988）认为1986年美国儿童疫苗损害法案，是一项优于侵权赔偿制度的疫苗损害赔偿制度，是解决疫苗责任危机的有效方案。该法案要求整个社会承担不可避免的疫苗接种损害的成本，为疫苗生产商和企业创造更稳定的诉讼环境，从而显著降低了疫苗严重短缺的威胁。Miller BS（2009）认为应建立强制保险、社会保险、与商业保险相结合的损害补偿机制。[2]Katie A,Shevaun D等（2019）认为推行遵循无过错补偿原则的疫苗损害救济政策能增强公众对疫苗接种的信任。[3]

国内学者近年来对疫苗损害救济机制加强了关注并进行了初步探讨，目前我国疫苗损害救济体系有待进一步完善。杨悦（2019）认为应建立疫苗损害救济的纠纷处理机制和统一的管理体系，构建科学合理的疫苗异常反应损害救济长效机制[4]。谷骞（2019）认为现行疫苗管理法律制度未能覆盖受种者预防接种损害赔偿的各种情形，应加强法制建设，完善预防接种损害国家责任体系[5]。但学者们对于救济模式的选择尚未达成一致。郭薇（2016）借鉴国外预防接种异常反应救济制度，提出构建一个财政、基金、保险等共同承担疫苗补偿风险的救济机制[6]。荆涛、杨舒等（2016）认为保险补偿是较为适应我国国情和疫苗行业发展特点的疫苗异常反应救济机制[7]。陈璐、周新发（2020）也认为保险救济机制能够更有效率地化解疫苗损害风险[8]。张迈、沈于蓝等（2017）则提出通过建立基金来进行疫苗损害补偿救济相比于商业保险更能符合现实需要[9]。

通过对国内外相关文献的梳理可以发现，已有文献为完善疫苗损害救济机制研究奠定了坚实的基础，但也存在一些不足之处：第一，国外对疫苗安全的损害救济机制有一定的研究和探索经验，而国内对于疫苗安全风险的管控意识较弱，相应的救济补偿体系与法律制度不完善；第二，对疫苗安全与补偿的研究仍局限于理论的探索，缺乏调研。从政府或组织角度做研究的较多，从民众角度观察思考的较少；第三，对疫苗安全管理过程以及安全问题事后处罚的研究较多，而对于疫苗安全问题的预防及事后的救济补偿研究较少。基于此，我们可以借鉴国外较为成熟的经验做法，积极实践我国疫苗损害救济与商业保险有机结合的新路径。此举有利于保障疫苗安全、促进疫苗创新、维护疫苗接种者的利益，推动健康中国与和谐社会的发展。

二、疫苗的公共安全属性与完善疫苗损害救济机制的必要性

（一）疫苗的公共安全属性

不论是免疫规划疫苗还是非免疫规划疫苗，都属于国家基本卫生服务项目，都具备公共安全属性。居民有权利和义务接种免疫规划疫苗，费用由国家承担，无需自行付费。非免疫规划疫苗则不同，个人按需自愿自费接种。疫苗是一种特殊的药品，具备自身复杂性和特殊性，兼具商品和公共产品的特征。进一步来看，疫苗的内生属性决定了疫苗产品质量涉及国家公共安全。接种疫苗不仅能够保障个人健康，还能阻断疾病传播，进一步来看，疫苗的内生属性决定了疫苗产品质量涉及国家公共安全。在健康中国战略实施过程中，尤其是在新冠疫情背景下，疫苗作为全球公共产品凸显了正外部性，在保障社会公共安全方面发挥了重要作用。

（二）完善疫苗损害救济机制的必要性

1.疫苗损害引发灾难性后果

直至目前，我国每年预防接种各类疫苗约10亿剂次。由于疫苗自身的特殊属性，使得接种疫苗不可避免存在一定风险性。如果疫苗安全风险得不到把控，一旦疫苗生产、流通的某一环节出现差错，概率即使在百万分之一，也将造成灾难性后果，对疫苗受损害者的生命健康和财产安全产生极大威胁。部分受损害者的身体健康受到不可逆转的损害，有的留下后遗症，需要终身照护，甚至有人面临的是残疾、死亡，使受损害者家庭承受经济与精神的双重压力。当这种疫苗损害规模性发生时，将引发经济灾难和公共卫生安全危机，对社会秩序的运转、经济的运行、政府的公信力产生难以估量的损害。事故的后续处置除了对监管部门进行最严肃的追责、对企业作出最严厉的处罚，也应对疫苗受损害者的损失实施最全面的弥补。疫苗受损害人数多、范围广、影响深，其救济工作是一项繁琐浩大的工程，必须要建立一个合理的补偿机制，对疫苗损害救济标准、形式、范围、程序等作出妥善安排。因此，完善疫苗损害救济体系，对疫苗安全起到兜底的保障作用，其重要性不言而喻。

2.完善疫苗损害救济机制符合伦理的要求

接种疫苗是预防和控制传染病最经济、有效的公共卫生干预措施，对于家庭来说也是减少成员疾病发生、减少医疗费用的有效手段。疫苗损害救济体系的不完善，体现出我国公共健康伦理的缺失。罗尔斯认为，若想取得正义，只有平衡各社会成员的利益、补偿不利地位的社会成员的利益，才能实现①源自约翰·罗尔斯的《正义论》。。疫苗受损害者为公共健康付出了代价，理应得到足够的制度保障、经济补偿以及人文关怀。对疫苗损害实施救济展现了政府和公众对生命健康权利的尊重和关注。政府在公共健康伦理中应占据主导作用，在制度设计上要秉承以人为本的理念，保障疫苗受损害者的利益。政府若能协调社会整体的健康利益与个人健康权利的冲突，将公平性与差异性原则应用于疫苗损害救济补偿，将展示有序的社会伦理与美好的社会公德。

3.实施疫苗损害救济是健全公共安全的重要环节

疫苗损害一旦发生将引发严重的经济灾难和社会信任危机，对国民健康和公共安全产生恶劣的影响，对疫苗公共安全危机的回应是健全疫苗公共安全体制机制的重要环节。已有部分学者将“公共负担平等”②近现代意义上的公共负担平等源自于福利国家主义下的财产权利的社会责任理论。理论引入疫苗损害救济的构建设想中思考可行路径。该理论中的特别财产损失补偿，是通过以公共资金补偿部分社会成员承担的额外公共负担，以期实现负担上的平等。接种疫苗是维护公共卫生健康的必要举措，保护全体人民免受部分常见疾病和传染性疾病的侵害。疫苗接种的普及和推广，保障了社会公共利益和健康权益。因此，当部分社会成员因为疫苗损害事件而承担疫苗公共负担时，其相对于一般社会成员而言，做出了特别牺牲。按照“公共负担平等”理念，疫苗损害救济的责任主体是社会全体成员，应平等地分摊疫苗损害公共负担；若是由疫苗受损害者承担全部的额外负担，显然有失公平公正。具体的救济形式和方案的规划要充分考虑多元责任主体的参与，多形式多层次地补偿疫苗受损害者承担的额外负担。国家积极实施疫苗损害救济是国家实现公共职能行使行政职权的表现，完善疫苗损害救济机制是保障国民健康、维护公共安全的基础环节。

三、当下疫苗损害救济体系存在的问题

近年来我国频发疫苗安全事件，如山西疫苗事件、山东疫苗事件等，造成极为严重的后果，引发民众恐慌。国务院及时下达批示，要加强疫苗全过程管理，以“四个最严”①指“最严谨标准、最严格监管、最严厉处罚、最严肃问责”。来规范疫苗安全各环节，然而疫苗受损害者的损害救济却未得到充分关注，疫苗损害救济机制发展迟缓，疫苗受损害者想获得补偿困难重重。山西疫苗事件、百白破疫苗事件中的疫苗受害者几乎未获得补偿；山西疫苗事件唯一立案诉讼和解告终，历时七年，受损害者获赔十万，远不够后续治疗；长春长生狂犬病疫苗事件后，虽在政府施压下，制定了一套赔偿方案，但由于疫苗损害认定程序繁琐、认定时间长等问题，疫苗损害救济尚未完全落实。这一系列的疫苗安全事件暴露我国疫苗损害救济机制的诸多问题，如表1所示[10]。

表1 中国部分疫苗安全事件损害救济情况一览表

（一）疫苗损害救济法律规定不明晰、补偿效率低

根据我国新出台的《中国人民共和国疫苗管理法》，规定疫苗损害救济补偿标准、范围、程序等，由省、自治区、直辖市结合实际情况，制定具体实施办法。疫苗管理法提高了疫苗管理的法律位阶，但未对疫苗损害救济作出具体规定。我国目前与疫苗损害救济直接相关的行政法规、规章、办法等主要是与公共卫生和预防接种直接相关的法律、法规、规章。包括《全国疑似预防接种异常反应监测方案》、《关于进一步做好预防接种异常反应处置工作的指导意见》、《预防接种异常反应鉴定办法》以及各省、自治区、直辖市人民政府卫生主管部门颁布施行的本行政区域内的预防接种异常反应补偿办法。但针对疫苗损害救济的缺乏直接立法，未能对疫苗损害救济中存在的纠纷和争议的解决提供法律参考。在疫苗损害救济的实践中，现行的法律规定不够清晰明确，导致疫苗受损害者难以及时获得救济。

（二）资金来源单一，抗风险能力弱

疫苗损害救济资金的筹集与管理是抵御疫苗安全风险的重要环节。目前我国疫苗损害救济的资金主要依赖财政支出与企业赔偿。我国财政主要从预防接种经费中划拨一部分用于疫苗损害救济，并未设立财政专项资金，能提供的资金有限。当发生大规模疫苗损害事件时，财政与企业往往难以承担巨额救济金压力，疫苗受损害者的利益无法得到充分的保障。总体而言，社会力量参与疫苗损害救济程度低，资金来源较为单一，抗风险能力弱。未来可以考虑引入市场机制，推动商业疫苗保险的发展。还可以建立统筹管理的疫苗损害基金，引导社会力量的参与。鼓励多元参与的疫苗损害救济资金的筹集方式有利于提高疫苗安全风险防控能力，缓解财政压力，保障疫苗损害救济的顺利运行。

（三）救济标准地区差异大，缺乏公平性

根据各省、直辖市、自治区预防接种异常反应补偿相关文件，各省份对因预防接种异常反应造成接种者死亡的，实行一次性经济补偿或者以该省居民收入或消费水平作为依据计算补偿金额。非一次性的经济补偿参考的主要指标是统计部门公布的上一年城镇居民人均可支配收入（A），其次是上一年城镇居民人均消费性支出（B）。本文根据各省份补偿办法的相应规定采用了统计部门公布的各省份统计数据，用上述公式计算得出2019年补偿费用金额。

本文选择计算 1 周岁以内婴儿因预防接种异常反应造成死亡应获得的死亡补偿金数额，因为该年龄段的疫苗接种量最大，发生疫苗损害事件数量在预防接种不良事件中占比较高（72.7%）①数据源于叶家楷,李克莉,许涤沙,武文娣,刘大卫,郑景山,曹雷,曹玲生,袁平,王华庆,李黎.中国2013年疑似预防接种异常反应信息管理系统数据分析[J].中国疫苗和免疫,2015（02）:121-131+200.。通过表2可以看出，在2019年各省份 1 岁以内婴儿预防接种异常反应死亡的补偿金额中，北京的额度最高，达到147.70万元，云南最低，只有10万元。我国各个省市之间补偿金额差异较大，“同人不同命”，难以保障救济公平性。

表2 2019年中国各省份1岁以内婴儿预防接种异常反应死亡补偿最高额度

续表 2

（四）政府、市场、社会职责定位模糊，责任落实难

现行的疫苗损害救济责任由政府和企业两头分担，社会组织和个人的义务、力量毫无体现，这是权利和义务的失衡，是社会多元主体参与的缺失。目前只有行政和司法补偿，疫苗损害救济形式单一。就我国的疫苗损害救济机制而言，随着市场经济的发展，疫苗损害救济经历行政机制和市场机制间不断地磨合与平衡，最终还是以疫苗损害救济职责定位不清晰、补偿救济难以落实宣告现行机制的失灵。疫苗接种是有利于保卫全体人民健康权益的公共事务，疫苗接种的风险理应由全体人民共同分担，社会力量的引入也是形势所需。我国初步设想引入疫苗责任强制保险，将社会治理嵌入行政机制与市场机制，但我国缺乏类似的保险实施经验，未来的实践效果和保障能力难以预见。推动疫苗损害救济机制的完善，是重塑疫苗公共安全体制机制，创新疫苗公共安全社会治理的必由之路。理顺政府、市场、社会在疫苗损害救济中的职责定位，明确行政机制的引领地位、发挥市场机制的决定性作用、促进社会力量的参与将成为中国疫苗损害救济体系的新范式，也将为其他复杂社会问题的解决提供思路。

（五）疫苗责任保险的实践困境

1.协调方：政府管理层面的困境

第一，我国的疫苗损害保险救济尚未形成完备的体系。虽然我国已有在部分城市对疫苗损害进行保险救济先行试点的经验，如北京、江苏、河北、辽宁等地，已自2016年起先后制定本省（自治区、直辖市）保险补偿方案，正式启动了预防接种异常反应补偿保险服务机制。但是疫苗损害保险救济体系的建立涉及多方主体的风险管理和责任承担的问题，疫苗责任强制保险在全国的推行过程中，需要很长一段时间去检验和修正一些制度设计和运行存在的偏误。

第二，政府面临协调管理承保、投保双方的挑战。政府大力支持并积极推进疫苗责任强制保险政策的实施，通过法律的规定强制要求并督促各疫苗企业投保疫苗责任强制保险。此项政策的实行，不仅可以对接各地区已出台的疫苗接种异常反应补偿办法，还能配合多样化的商业疫苗保险的发展。政府需要通过试点运行、多方调研的方式，深入地了解保险公司与疫苗生产企业双方对于该项政策运行存在什么样的困难。可以参考交强险的相关规定，结合疫苗行业的特殊属性，使所制订的疫苗责任强制保险制度更具备科学性、合理性及可操作性。

政府需要充当投保方与承包方之间的桥梁，协调两方在责任归属和利益分配之间存在的冲突，争取更好地发挥疫苗责任强制保险价值。这是政府作为问题的解决者和协调管理者面临的新挑战。

2.投保方：疫苗生产企业层面的障碍

第一，疫苗企业监管困难。经过了2018年的疫苗事件，2019 年我国疫苗行业加快了重组整合，优化了疫苗产业结构和资源配置。目前我国的疫苗生产企业数量较少、规模较大，为行业内监管带来了困难。对疫苗企业的监管需要人数充足、具备极强专业性的队伍，才可能满足疫苗行业的监管需求。要避免因为疫苗责任强制保险的实施而放松行业监管，否则将得不偿失。

第二，疫苗生产企业的逐利属性。疫苗生产企业在本质上与其他商品企业并无不同，都是以企业自身的利益最大化作为经营目标。若无强力的约束和监督，其本身不具备强烈的社会责任意识和大局观，缺乏对疫苗产品具备“社会稳定器”功能的认识。国内的疫苗企业具有规模较大，数量较少的特点，具备一定的抗风险能力。在国家的强制规定下投保疫苗责任保险，实际上增加了企业成本，这就要求企业对财务支出做出调整来配合投保规定。

第三，疫苗企业违法成本低。按照《疫苗管理法》的有关规定，未按照规定投保疫苗责任强制保险的企业，将会由省级以上人民政府药监局责令其改正，并给予警告；如若该疫苗上市许可持有人拒不改正，则会处二十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，更会责令其停产停业整顿，并处五十万元以上二百万元以下的罚款。然而处罚金额相对于我国疫苗生产企业动辄上百亿的市值，可谓九牛一毛，无法起到震慑的效果。

3.承保方：保险公司层面的发展障碍

第一，费率厘定困难。疫苗责任强制保险施行实践尚短，暂未确定保险责任、平均费率、责任免除等条款的统一标准。在疫苗责任强制保险费率厘定过程中，一方面是由于缺乏大数据的支撑，无法依据往年的数据进行分析和预判；另一方面定价假设因素难以确定，这需要由保险行业专业人才和医药行业专家共同协商决定，同时也需要在疫苗责任强制保险实行后依据现实需求不断跟进与修改。

第二，承保风险较高。疫苗责任强制保险的强制性，使得保险公司在疫苗生产企业在提出投保要求时，拒保困难。目前国内对于疫苗质量风险还无法准确预判，疫苗损害的不确定性和不可预测性，要求保险公司具备较高的风险承受能力。否则一旦发生大规模的疫苗损害事件，保险公司将难以承受巨额赔偿，无法保障疫苗受损害者的权益。

四、他山之石—国外疫苗损害救济经验借鉴

世界上其他国家已经探索建立了相对完善的几种损害救济机制，主要是行政救济、基金救济和保险救济等。以英国、日本为代表的是行政救济。英国设置专门的疫苗损害补偿局，救济资金由财政给付。日本实行国家双重责任认定，包括预防责任和救济责任。以美国为代表的是基金补偿救济，设置疫苗损害补偿信托基金。其资金来源于对每剂疫苗征0.75美金的特别消费税以及基金投资收入。设有《疫苗损害一览表》，划分补偿救济具体事责。以德国为代表的是保险补偿。德国立法强制疫苗生产企业投保责任险，为补偿救济提供保障。总之，当前多数国家普遍遵循“无过失补偿”原则，关于疫苗损害救济原则上或事实上承认国家的无过失补偿责任。但其具体的救济模式也有区别（见表3）。发达国家的疫苗损害救济机制为我国提供了参考，但是他们的制度也存在不足之处，其政策设计问题和政策运行效果饱受诟病。以英美为例，真正获批补偿的只有少数人。由此可见，虽然我国疫苗损害救济机制尚不成熟，但不必盲目照搬发达国家的经验。应当结合我国国情，辩证地看待和有选择地借鉴国外疫苗损害救济机制。

表3 部分国家疫苗损害救济比较

（一）无过错原则的应用

值得注意的是大部分国家的救济原则是基于无过错原则，即受种者提出申诉后，只需经过司法部门鉴定，确定其伤害属于接种疫苗后身体遭受了损害、其伤害确实是上述疫苗所产生的不良反应或接种了上述疫苗后加重了自身具有的疾病，满足这三种情况之一，就可以获得赔偿。受种者无需证明所受的伤害是由医疗机构或疫苗生产企业的过失所引起的。无过错原则的应用，使得索赔因果关系论证十分简单，大大简化了索赔程序，帮助疫苗受损害者及时得到救济。

（二）严格的疫苗损害救济责任划分

以美国为例，国家疫苗伤害赔偿计划（VICP）涵盖了美国常见的大多数疫苗。2017年最新修订的《疫苗损害一览表》列举补偿疫苗种类范围、症状发生时间、不良反应等具体规定。疫苗伤害表任何一种疫苗造成的疾病、伤亡，受损害者有法可依，按照规定的申请流程可以避免繁杂的诉讼程序。同时疫苗伤害补偿计划中，实行了相对统一的补偿标准，更加体现了公平性。

（三）救济范围更广泛，风险更加分散

一般而言，疫苗损害可划分为疫苗接种意外、异常反应与偶合症或疫苗质量问题等几种来源。各国的疫苗损害救济方案相对我国而言，对于各类疫苗损害的救济范围更加广泛，覆盖更为全面，相应的也促进了政府、企业、社会等多主体共担分险。赔偿责任与赔偿风险的分散增强了整个社会的抗疫苗安全风险能力。

五、完善疫苗损害救济机制构想与建议

（一）救济模式：财政救济与保险救济并行

我国疫苗损害救济长期以来依赖财政支出，未来也需保留财政救济模式。既是因为改革需要渐进式地进行，也是因为政府应当承担救济疫苗受损害者的社会责任。以我国目前的情形看，疫苗损害救济的保险模式还需要很长一段时间才能真正发展成为一个成熟的救济模式。在疫苗损害救济机制不断完善的过程中，两种救济模式要不断地磨合和调试，以期达到一个衔接合理、权责配位的平衡状态。政府的财政救济应承担基础的救济职责，保险救济承担分散风险的重要职责。这种财政救济与保险救济的双主体救济混合模式，不仅有利于厘清多元主体的职责定位，更能提供全面高效的救济功能。

（二）资金渠道：多元渠道筹集

除了财政资金支持和企业保金的投入，还可以考虑拓展多元的渠道来筹集疫苗损害救济资金。一是考虑将疫苗损害救济补偿纳入社会医疗保险的范围。疫苗本就是一种特殊的药品，因疫苗风险造成的伤害也应归属于医疗范围。疫苗的接种不仅是保护自身健康的权利，也是维护公共卫生安全应尽的义务。那么可以考虑依托现有的社会医疗保险基金，适当的对疫苗受损害者做出一定的补偿。二是鼓励个人投保商业疫苗保险。依据目前的疫苗损害救济模式，其救济金额未必能弥补疫苗受损害者的损失。若疫苗接种者在力所能及的情况下，投保商业疫苗保险，可以给自己增加一份保障。三是可以考虑借鉴国外经验，对疫苗消费征收一定的税费用于补充资金来源。此外也可发挥社会组织的作用，设立慈善基金会，为疫苗受损害者提供物质救济及精神关怀。

（三）救济原则：无过错原则

由于疫苗安全风险存在不确定性，疫苗没有绝对的安全，因此我国目前认定部分疫苗接种异常反应不适用无过错原则，如偶合反应、心因性反应、加重反应及过错反应等。但客观上说，疫苗受损者是为了维护公共安全和公共利益而作出了自我特别牺牲，从人道主义的角度来说，理应得到保护。从国外部分国家的经验来看，将无过错原则引入更多疫苗受损害救济的情形中，可以更好地减少无过错当事人经济损失和风险。

只要疫苗接种者是在接种过程中身体遭受不同程度的损害，就应该追究疫苗生产企业和相关医疗机构的无过错责任。遵循无过错原则进行追偿，一方面可以督促疫苗生产商和医疗监管机构承担应尽的社会责任，促进其更好地完成疫苗研发工作和疫苗质量监督工作；另一方面保护了疫苗受种者的健康权，避免疫苗受损害者因索赔困难受到二次伤害。

（四）法制建设：细化法律规定

自长春长生疫苗事件后，我国加快了疫苗管理相关法律与制度的建设，颁布了《中华人民共和国疫苗管理法》以及《疫苗责任强制保险管理办法》等，疫苗损害救济法制建设逐步完善。但是在疫苗损害救济实际执行过程中，还有许多问题的解决没有统一的标准。例如，在疫苗损害产生后，对于损害原因的鉴定，尚未出台具体的鉴定办法。另外对于二类疫苗接种异常反应的救济，各省市的救济流程和救济标准往往是建议参考一类疫苗相关办法，没有单独的法规对此作出规定，在实施过程中容易产生分歧。因此在后续的立法过程中，要继续完善疫苗救济法制体系，填补部分疫苗救济环节的法规空白，提高疫苗损害救济的立法层次，细化相关法律规定，更明确地界定各主体的救济责任，使得疫苗救济各个环节有法可依。

（五）统一疫苗损害救济范围和标准

我国的疫苗损害救济界定标准尚不统一，且救济范围较狭窄，补偿救济水平较低。各个省份之间救济标准差异较大，不利于社会公平的发展和健康生活水平的提升。部分疫苗损害情形没有纳入疫苗损害救济范围。建议建立统一疫苗救济范围和标准，提高疫苗救济水平，扩大疫苗救济范围，为各省各地方提供疫苗损害救济提供参考，为简化救济程序提供依据。

（六）明确多元主体职责定位

市场补偿救济机制在疫苗损害救济领域发挥着重要作用，但是其正常运行受制于无处不在的行政机制的制约。政府干预疫苗损害救济进程在多数情况下产生矫正市场失灵的效果，但是增加了政府工作负担，减弱了疫苗公共服务，最终形成疫苗损害救济都需在政府介入的情况下才能得到解决的局面。应当明确的是，市场机制在疫苗损害救济体系中发挥决定性作用，企业无可推脱地成为“第一责任人”；政府肩负主导和监管的职责，做好疫苗损害救济的顶层设计；社会机制作为疫苗损害救济机制的补充手段，充分激发其灵活性和多样性，体现人道主义关怀。

（七）丰富商业保险救济模式

依据我国疫苗责任强制保险管理办法，疫苗强制责任保险主要对疫苗质量问题进行保障，对疫苗生产许可持有人或第三方造成的疫苗质量事故则不予赔偿。可以说，当前的疫苗强制责任保险的理赔范围较为狭窄，保障力度有限。疫苗接种受损害的其他情形的救济可以通过多层次的商业保险进行补充保障。鼓励疫苗生产企业和疫苗接种个人通过购买各种形式的商业保险进行疫苗风险管理，分散疫苗安全风险。保险救济作为疫苗损害救济机制中的重要部分，还需要加强在运行过程中的管理和监督，鼓励社会力量积极参与。从保障人民健康的目标出发，设计更多类型的疫苗商业保险，拓宽疫苗损害救济范围，建立起全面高效的保险救济模式。