第二次人口红利视域下的我国教育红利<br/>——基于日本的比较研究

第二次人口红利视域下的我国教育红利
——基于日本的比较研究

2021-11-17周健

理论与改革 2021年6期

周健

引言

一般来说，一个国家的劳动年龄人口占总人口比重较大，抚养率比较低，为经济发展创造的劳动力资源相对丰富，整个国家的经济就会呈现高储蓄、高投资和高增长的局面，也就可以获得第一次人口红利。但是，第一次人口红利所表现的储蓄增加、投资扩大、消费升级以及相应的经济增长效应是不可持续的，会随着第一次人口红利的逐渐衰退而弱化。

中国的第一次人口红利逐渐衰退已是不可回避的事实，那么，如何应对这一问题呢？以教育红利来减轻或抵消第一次人口红利衰退对中国经济增长的负面影响成为了必然的选择之一。教育红利是指由于适龄劳动人口受教育程度的提高所形成的人力资本存量增加，有利于经济增长的条件[1]。

如果说第一次人口红利是源于年轻的人口结构，第二次人口红利则是指在人口老龄化条件下产生的有利于经济增长的因素[2]。因此，对于第二次人口红利的界定强调的是人口老龄化所能带来的人口红利，是内生于人口老龄化的，如老年人储蓄、消费增加而形成的经济增长效应[3]，老年人经验积累和实际工作年龄延长所形成的人力资本红利等[4]。但是，目前对于作为第二次人口红利的教育红利的研究大多仅仅将其当作一般化影响经济增长的因素，只是作为解决第一次人口红利处于衰退期或消失时的手段而已，或者说其是外生于人口老龄化的，没有考虑到人口老龄化本身对于教育红利的影响。而这也使得目前对于教育红利的研究更多表现为独立于第一次人口红利的第二次人口红利，而忽视了其与第一次人口红利之间的关系，没能将教育红利与两次人口红利有效地连接起来。

由此，需要思考的是：一是如何界定作为第二次人口红利的教育红利？二是作为第二次人口红利的教育红利与第一次人口红利繁荣期的教育红利之间的关系是什么？三是教育红利是继第一次人口红利之后的第二次人口红利吗？教育红利在第一次人口红利繁荣期不重要吗？四是如何激发作为第二次人口红利的教育红利以及如何弥补其不足？

为了更好地回答这些问题，本文选择了日本以做比较。日本存在着典型的二元结构特征、清晰的第一次及第二次人口红利和教育红利的演进过程，并且其成功跨越了“刘易斯转折区间”和中等收入陷阱，与之相比较可以为中国提供有益的借鉴。

一、第二次人口红利视域下的教育红利的相关界定

(一)作为第二次人口红利的教育红利的界定

教育红利最初的研究强调的是教育可以提升人力资本存量，进而形成有利于经济增长的条件，其与第一次人口红利共同作为影响经济增长的因素[5]。后来随着第一次人口红利的衰退和消失，教育红利作为第二次人口红利被提出。因为其通常被认为是替代第一次人口红利的，所以也就有了第一次人口红利之后才出现的第二次人口红利的潜在意蕴。但正如引言所述，这些研究并没有将教育红利内生于人口老龄化之中，因而不够准确和深入。由此，本文将人口老龄化引入到作为第二次人口红利的教育红利之中，进行重新界定。一般来说，随着一个国家或地区教育水平的不断提升，年轻一代总会比年老一代受教育程度高，因此随着人口老龄化所引起的低受教育程度的老龄人口退出适龄劳动人口的数量或比重的不断增加，以及适龄劳动人口数量和比重的不断减少，其人均受教育程度是加速提升的，也即人口老龄化创造了教育红利。人口老龄化与经济社会发展关系密切[6]，胡鞍钢也有过类似的表述(1)胡鞍钢指出，“从2010年起，中国进入人口红利下降期，劳动年龄人口(16 岁—64岁)占总人口比例从74.5%下降至2014年的73.4%，下降了1.1个百分点。与此同时，大专以上文化程度人口占总人口的比例从8.75%提高至11.01%，提高了2.26个百分点。高中(含中专)文化程度人口占总人口比重从13.72%提高至16.35%，提高了2.63个百分点，已经明显超过了劳动年龄人口比例下降的幅度，显示了教育红利、人力资源红利大大抵消了人口红利下降的影响，也标志着进入了‘教育红利期’‘人力资源红利期’及‘人才红利期’”。[7]。

(二)作为第二次人口红利的教育红利与作为第一次人口红利繁荣期的教育红利之间的关系

作为第二次人口红利的教育红利哪里来的呢？实际上，作为第二次人口红利的教育红利是来源于第一次人口红利繁荣期所创造的教育红利。正是在第一次人口红利繁荣期，随着教育的不断普及和发达，一代又一代年轻人的受教育程度不断提高，因此，其一方面为第一次人口红利繁荣期的经济快速增长、经济结构优化升级和经济发展模式转变发挥了重要作用；另一方面又在第一次人口红利衰退和消失时提供了作为第二次人口红利的教育红利。因此，要想充分享受作为第二次人口红利的教育红利，就必然离不开第一次人口红利繁荣期时教育红利的创造。

一般来说，在第一次人口红利繁荣期，一个国家或地区的教育水平上升得越快，作为第二次人口红利的教育红利就上升得越快。但是，如果一个国家或地区的教育红利的上升速度没有适龄劳动人口下降的速度快，就会形成人均与总量的悖论，也即表面上看人均受教育程度上升很快，但以受教育水平衡量的适龄劳动人口的人力资本总量上升速度下降，甚至于不断减少。这一问题对于那些教育水平比较低而又提升缓慢以及老龄化程度高、速度快而导致适龄劳动人口下降过快的人口红利衰退和消失的国家或地区来说尤为重要。在这一情况下，这就需要在原有教育水平的基础上，更快、更全面地加以提升，特别是加快内涵式发展以不断创造新的教育红利来应对由此所产生的负面效应。

(三)教育红利在两次人口红利期同样重要，需要同时创造

教育红利不是第二次人口红利，它与第一次人口红利不存在时间先后的顺序，需要同时创造，只有两者结合在一起，才能构成社会经济发展的强大动力，这对于一个后发二元经济国家尤为重要。因此，不用纠结于什么时候第一次人口红利会消失，如果等到第一次人口红利消失或衰退才去创造教育红利，或者幻想将第一次人口红利期人为地延长，只会得不偿失。

从发达国家的经济增长历程来看，一旦第一次人口红利衰退和消失，经济增长速度从高速转为中低速基本上是不争的事实，也是经济增长从外延式、数量型到内涵式、质量型的必然转变，这时对于科技创新和全要素生产率提升的要求要高于第一次人口红利衰退和消失之前。这也就意味着，随着作为推动经济增长的源泉之一的第一次人口红利的消失，其所创造的经济增长份额必然也会随之消失，而依然延续的推动经济增长的源泉之一就是教育红利，它只是在第一次人口红利衰退和消失时依然继续发挥着自己的作用而已，可能这时才凸显了其作用的重要性，而不是弥补或抵消第一次人口红利衰退和消失时对经济增长的负面影响。而这时，对于第一次人口红利衰退和消失的国家来说，其所拥有的优势不是第一次人口红利能持续多久，不是经济增长速度，而是教育红利，是内涵式、质量型发展的潜力。

(四)激发作为第二次人口红利的教育红利以及弥补其欠缺的路径

第一，形成充分的教育红利。一是普及义务教育和高中教育，为经济增长和产业发展提供“比较廉价”且教育水平较高的技能工人[8]；二是提升高等教育，满足经济发展方式转变、经济结构优化升级、科技创新、现代企业管理、政府治理等对于中高层次人才的要求；三是注重城乡教育均衡发展，打破农村劳动力因与城市劳动力的能力差异而形成的流动制约；四是加强职业教育与培训，为产业发展培养大量的应用型高技能人才，促进农业劳动力转移、失业者再就业等。

第二，教育红利充分转变为实际的经济增长源泉。一是教育要注重实效，有意识有目的地使教育内容适应技术变革和经济发展的方向，使得教育的发展倾向于先于经济的发展[9]。由此就可以使得受教育者最大程度上契合不同阶段各层次经济发展对人力资本的需求，从而实现经济结构优化升级和经济发展方式有序而快速的转变。而经济结构优化升级和经济发展方式有序而快速的转变，一方面使得教育红利可以发挥应有的作用；另一方面又可以保证高素质劳动力有用武之地和更高的教育投资收益，从而激励人们创造更高层次的教育红利。二是推动农村人口乡城转移和农业劳动力向非农产业转移。这样可以使教育红利由静态变成动态，实现教育红利与工业化、城市化和农业现代化发展相契合，从而实现教育红利的优化配置。

二、中国第二次人口红利的教育红利状况判断——与日本的比较分析

(一)中国并未充分享受到由第一次人口红利繁荣期创造的教育红利而形成的第二次人口红利

高文兵指出，西方主要资本主义国家的人口素质的状况总是与人口结构的变化处于一个相适应的阶段，而中国的人口素质发展状况并没有实现与人口结构变化的同步衔接[10]。2000年中国进入人口老龄化社会，但是2000—2010年适龄劳动人口人均受教育程度与1990—2000年相比，不但没有加速上升反而呈现减速的趋势(见表1)。在人均产值增长主要依靠资本积累的情况下，如果资本积累没有伴随人力资本的相应增长，最终会受到规模收益递减的制约，由此2000—2010年中国全要素生产率增速有所下降[11]。

2010年中国适龄劳动人口比重下降，2013年适龄劳动人口数量下降，2010—2015年适龄劳动人口人均受教育程度与2000—2010年相比，呈现加速上升趋势(见表1)，似乎也由此创造出了教育红利。如果说适龄劳动人口人均受教育程度代表着教育红利的储备，就业人员人均受教育年限则代表现实劳动力市场对于教育红利的需求，由此：一是其变化趋势代表着劳动力市场对作为第二次人口红利的教育红利变化趋势的反映。2011年和2012年中国就业人员人均受教育年限呈现加速上升趋势，然而在此之后的2013—2016年，这一加速趋势迅速逆转，甚至低于2008年水平(见表1)。二是其变化趋势可以用来判断教育红利的储备是否与劳动力市场需求相吻合，也就是适龄劳动人口的教育红利是否得到有效转化。由表1可见，2000年适龄劳动人口与2008年就业人口的人均受教育程度基本相等，滞后期为8年；而2010年适龄劳动人口人均受教育程度与2012年就业人口基本相等，滞后期缩短为两年。这表明，一方面劳动力市场上作为第二次人口红利的教育红利的变化对人口老龄化的反应更快，也即适龄劳动人口受教育水平提升有利于扩大对劳动力的需求；另一方面教育红利的储备可能无法满足劳动力市场需求。考虑到适龄劳动年龄人口中有一部分正在学校接受教育，这一时滞通常是3—7年，由此，2013—2016年正是2010年适龄劳动人口的教育红利在劳动力市场上释放的时期。但是，这一阶段适龄劳动人口人均受教育年限已明显低于就业人员(见表1)，不但已无法满足劳动力市场的需求，而且还会使就业人员人均受教育年限上升趋势减弱，而这正好印证了前面的分析。根据中国劳动力动态调查数据显示，2012—2016年劳动力平均受教育年限呈现下降趋势(见表1)。由此，在适龄劳动人口人均教育程度滞后于就业人口时，若要使教育红利提升，则不但要提高即将进入劳动力市场的人口的受教育程度，还要提升已进入到劳动力市场就业人员的素质，提高其优化配置效率，以抵消其受教育程度下降的不良影响。

由以上分析可知，中国在第一次人口红利衰退和消失时并未充分享受到由第一次人口红利繁荣期创造的教育红利而形成的第二次人口红利。日本在第一次人口红利衰退和消失时却充分享受到由第一次人口红利繁荣期创造的教育红利而形成的第二次人口红利。日本第一次人口红利期可以分为两个阶段：第一阶段是1955—1972年，也就是第一次人口红利繁荣期，这也恰恰是日本的“刘易斯转折区间”；第二阶段是1973—1990年，日本第一次人口红利衰退期。1970年日本进入老龄化后，呈现较为明显的1970—1980年每五年人均受教育程度加速上升趋势，但随着低受教育程度的老龄人口退出适龄劳动人口，各年龄段人口之间受教育程度的差异逐渐缩小，由此形成了1980—1985年人均受教育程度呈现减速的趋势，但随着1990年日本适龄劳动年龄人口比重下降，又呈现加速上升趋势(见表1)。

表1 1950—2016年中国和日本劳动年龄人口平均受教育年限及每五年的增加值(2)资料来源：1.http：//www.barrolee.com/。2.杜鹏、安瑞霞：《从人口大国到人力资源强国——改革开放四十年中国教育发展成就与人力资源发展》，《国家教育行政学院学报》，2018年第11期；3.就业人员平均受教育年限根据《中国人口与就业统计年鉴(2008—2017)》计算得出，其方法与杜鹏和安瑞霞的相同；4.劳动平均受教育年限来源中国劳动力动态调查数据。单位：年

日本之所以能够在第一次人口红利衰退和消失时充分享受到由第一次人口红利繁荣期创造的教育红利而形成的第二次人口红利，就在于其充分认识到通过教育提升人力资本的重要作用。一是消化吸收引进的外国先进技术需要高素质劳动力的支撑。1955—1970年，日本从轻工业到重工业，从基础工业到新兴工业，从经营管理方式到具体的生产工艺和生产技术等领域都不同程度地吸收了国外先进技术[12]。要使这些引进的外国先进技术能真正发挥作用，就必须培养高素质的劳动力与之相匹配。二是劳动力素质要与产业发展需求相适应。1960年，日本工业发展需要89.7万高中毕业生，而当年的求职者只有61.4万人，这表明，此时日本人力资本层次较低，现有的高中生的数量难以满足工业发展的需要；到1968年，工业发展需要高中毕业生441.8万，而求职者只有77.5万，这就意味着，日本依靠普通劳动力，维持低成本的发展模式已难以为继，必须要加快经济结构优化升级[13]。但无论是1960年还是1968年，通过教育提升劳动力素质都是必然的选择。1960年，日本经济审议会发表了《日本经济的长期展望》，第一次以具体的形式提出“人才开发论”[14]，这表明其在第一次人口红利繁荣期就明确地发出了创造教育红利的呼声。

与此同时，日本甚至“逆”第一次人口红利而行。1960年，日本提出了“国民收入倍增计划”。这一计划的实施，提高了整个国民的工资水平，控制了收入差距的扩大，增强了居民购买力，刺激了民间投资增加，推动了经济结构优化升级，成为日本经济起飞的基础和转折点[15]。由此可见，尽管“国民收入倍增计划”推动了日本劳动力成本的上升，打破了“低劳动力成本的优势”，但是，一方面由于着眼于更长远的消费需求、投资需求和进出口需求等需求侧的提升以及经济结构优化升级等供给侧的变革，实现了经济快速增长和经济发展方式的转变；另一方面通过大力发展正规教育和职业培训来实现人力资本的提升，从而以劳动生产率的提高弥补了由此所可能带来的劳动力成本上升的负面效应，与此同时还为经济快速增长和经济发展方式的转型提供了人力资本的保障。根据肖美伊测算，1955—1973年，日本劳动生产率不断提高，1960年之后更是呈现加速上升趋势；1955—1973年日本人均名义GDP年均增长14.32%，其中14.03%来自劳动生产率，劳动年龄人口比例仅为0.54%，劳动参与率为-0.29%[16]。

由此可见，1955—1972年日本经济的高速增长主要源泉不仅来源于第一次人口红利，更源自教育红利，其也是战后日本经济迅速崛起的最根本原因[17]。正如日本文部省大臣荒木万寿夫所言：“明治以来直到现在，社会及经济的发展，特别是战后经济发展速度非常惊人，主要原因可以归结为教育的普及和发达。”日本教育的普及和发达为社会经济发展提供了源源不断的高质量劳动力。而也正是日本在第一次人口红利繁荣期创造了教育红利及其经济越困难越要重视教育的传统，其才可能在1973年之后经济增长速度下滑的情况下，依然保持着长期的经济增长趋势，并于1987年成为世界上第二大经济体。尽管日本在1990年以后似乎进入了“失去的十年”，甚至于二十年、三十年，但日本失去的只是经济增长率、传统的家电和电子产业等，其科技领先优势，特别是以人工智能为代表的高新技术产业却获得了长足发展。

(二)中国未充分享受到由第一次人口红利繁荣期创造的教育红利而形成的第二次人口红利的原因

1.没有形成充分的教育红利

(1)从不同层次的升学率和入学率来看(3)这部分数据是根据《2018年中国统计年鉴》整理得出。

第一，从1978—2017年中国的升学率来看，一是现今53岁左右和56岁左右的人口中有12.3%的人只有小学文化，59.1%的人只有初中文化。二是20世纪80年代形成了改革开放之后的中国中等教育升学率的“洼地”时期。1978—1984年小学升学率呈现下降趋势，之后有所上升，但直到1994年才恢复到1978年的水平。其中，1981—1987年，只有小学文化的人口基本保持在30%以上的比率。1978—1981年，初中升学率呈现下降趋势，之后有所上升，但直到1990年才稳定恢复到1978年的水平。其中，1981—1989年只有初中文化的人口基本保持在60%以上。然而，这一阶段的人口是改革开放以来中国劳动力的主要来源，由于劳动力素质较低，只能支撑中国通过激发第一次人口红利以实现经济增长。现今他们的年龄大多在45—55岁之间，已进入人力资本固化期，难以提升。为什么在这一阶段会出现中国教育水平的“洼地”呢？一方面是由于农村经济体制改革形成了快速提升的巨大经济利益，而教育对这一经济利益的提升几乎是毫无作用的；另一方面是由于个体经济在中国的兴起，其收入要高于体制内的收入，这对原来拼学历往体制内挤的思想造成了巨大的冲击。这两者形成了这一时期较为明显的“读书无用论”的思潮。农村经济体制改革与个体经济发展的积极意义毋庸置疑，但是也反映出，在低层次的经济结构和经济发展方式上，更高层次的教育红利几乎没有用武之地，甚至可能会使教育水平倒退。三是21世纪首个十年的中后期形成了改革开放之后中国高等教育升学率的“洼地”时期。由于1999年中国实现大学扩招政策，高中升学率呈现跳跃式发展，从1998年的46.1%上升至63.8%。但是，随着第一批扩招大学生进入社会，与不断攀高的学费相比，就业难、薪酬水平下降开始成了全社会关注的话题。低性价比的高等教育成为许多人特别是低收入群体和农民的“弃儿”。2002—2007年高中升学率持续下降，之后有所上升，直到2010年才基本恢复到2002年的水平，形成了改革开放之后中国高等教育升学率的“洼地”时期。如果说20世纪80年代“读书无用论”主要冲击的是低、中层次的教育红利，那么21世纪初的“读书无用论”则打击的是高层次的教育红利。四是20世纪90年代之后，中国各层次教育升学率呈现快速上升趋势，为中国创造教育红利奠定了坚实的基础，但直到2006年才实现初中义务教育普及率100%，落后日本53年，2013年初中毕业生升入高中的占91.2%，落后日本30多年。

第二，从与日本在中学和高等院校入学率上的比较来看(4)这部分数据是根据“世界银行数据库”整理得出。。一般来说，中国于20世纪70年代后期80年代初期进入人口红利的窗口期。但是，这一时期中国中学和高等院校入学率都要远低于日本进入人口红利窗口期的水平。2010年中国成为世界第二大经济体，但是这一年中国中学入学率仅相当于日本1973年的水平，两者相差37年，即便到了2013年，中国中学入学率快速上升至95.03%，也仅相当于日本1991年的水平，两者相差22年，差距大幅缩小，但依然明显；而且，这一年中国高等院校入学率相当于日本1976年的水平，两者相差34年，而至2017年，中国高等院校入学率快速上升至51.01%，相当于日本2003年的水平，两者相差14年，差距大幅缩小，同样依然明显。通过比较可以看到，2010年中国成为世界第二大经济体时的中学和高等院校入学率与1987年日本成为世界第二大经济体时的水平相差甚远。

(2)从受教育的年限来看

第一，从15岁及以上劳动年龄人口平均受教育年限来看，一是中国2010年为8.25年，是1950年的4.61倍，1980年的1.44倍；二是与日本相比，1980年中国的水平要低于1955年日本的水平，2010年中国的水平也只相当于日本20世纪70年代初的水平，两者相差近40年。

第二，从预期受教育年限来看(5)这部分数据来源于http://hdr.undp.org/en/data。，一是中国2017年为13.8年，是1990年的1.57倍；二是与日本相比，2010年中国为12.9年，相当于日本20世纪80年代中后期的水平，两者相差20多年，2017年，中国相当于日本1993年的水平，两者之间相差24年，两国之间差距没有明显缩小。预期受教育年限是指五岁儿童可期望的一生能够获得的接受正规教育的平均年数，由累加五岁以上每岁年龄的净入学率而得。中国与日本的学制基本相同，因此，两者之间的差异主要表现在净入学率上。在义务教育阶段的净入学率上二者差异不大，主要差异表现在高中和高等教育上。

(3)从农村教育发展来看

改革开放40多年来，我国农村教育取得的巨大进步是毋庸置疑的，但是，2011—2018年中国农民工受教育程度以初中为主，占60%左右，大专及以上学历仅占10%左右，还存在1%左右的未上过学和小学的农民工(6)这部分数据是根据2011—2018年全国农民工监测调查报告整理得出。。与日本相比，我国的农村劳动力受教育程度要低得多，甚至不及日本战后初期的水平。而以学历衡量的受教育水平只是显性化指标，如果从隐性指标的教育质量来看，同样的受教育年限，农村孩子在知识、技能和视野等方面的差异会更加明显。这些差异直接阻碍了农村人口和劳动力在城乡间和产业间转移。再者，城乡之间各阶段升学机会差异明显。2013年小升初农村与城镇相差4个百分点，但都在90%以上；初升高则相差8个百分点，农村已降到90%以下；高中升大学，城镇升学率比初升高还要高，而农村却降到了80%以下，两者之间相差14个百分点(7)这部分数据来源于《中国民生发展报告(2013)》。。

2.既有的教育红利也没有充分转变成实际的经济增长源泉

第一，教育与经济发展和转型契合度不高。一是经过改革开放40多年的发展，中国普通高校博士、硕士、本专科学生规模持续膨胀，但教育质量下滑、专业与课程结构不合理、不适应市场需求等问题日益突出，特别是适应科技和新兴产业发展的高新技术领域人才短缺，其中具有创新精神和创造能力的创新型人才更是奇缺；二是职业教育和培训体系不健全不完善，校企合作和产教融合不足，只是培养了大批只有学历证书和职业技能证书但缺乏动手操作和实践能力的所谓经过职业教育和培训的劳动力；三是经济结构优化升级和经济发展方式转变缓慢制约着教育红利的发挥，教育红利的社会和经济价值难以凸显出来，这必然影响人们对更高层次教育红利的追求。

第二，高素质劳动力在生产性和非生产性行业间分布不均衡。2015年，中国教育、金融、卫生、国际组织、科技以及公共事业等非生产性行业就业人员中本科及以上学历人员比例在40%左右，第一和第二产业就业人员以小学和初中文化程度为主[18]。非生产性产业可以给生产性产业发展提供保障和支持，其人力资本提升十分重要，但是，如果直接生产领域的劳动力素质较低，则无法直接与高技术含量的机器和现代管理制度相匹配，生产效率必然难以快速提升。

第三，改革开放以来，我国以户籍制度为核心的二元制度改革滞后，阻碍了农村人口乡城间和农业劳动力产业间转移，从而使得过剩的人口和劳动力被禁锢在农村和农业，这一方面会造成教育红利的浪费，另一方面又会导致人力资源对教育红利等其他要素资源的挤压，抑制教育红利等其他要素资源利用效率和产出效率的提升，使其无法成为经济增长的源泉。

三、解决中国第二次人口红利的教育红利欠缺的对策

中国长期以来一直钟情于第一次人口红利，而没有在第一次人口红利繁荣期形成充分的教育红利，更为重要的是既有的教育红利也没有充分转变成实际的经济增长源泉，这就使得当前中国在保持经济持续快速增长、经济结构优化升级和经济发展方式转变等方面所需要的教育红利极为欠缺。这也就迫使中国呼唤创造作为第二次人口红利的教育红利，既要形成充分的中高层次的教育红利，又要将其充分转变成实际的经济增长源泉，使其成为经济结构优化升级和经济发展模式转型的基础动力。

(一)加大教育投入(8) 这部分数据来源是根据“世界银行数据库”“国家数据库”等整理得出。

1978—2016年，中国教育投入占GDP的比例呈现波动中上升的趋势，但以比例最高的中国教育经费占GDP的比例与日本教育公共开支总额占GDP的比例比较来看，1987年日本成为世界第二大经济体时为5.60%，2010年中国成为世界第二大经济体时仅为4.75%，即使是比例最高的2012年也没有达到日本1987年的水平。尽管日本在20世纪90年代以来陷入了失去的十年、二十年、三十年，但其教育公共开支总额占GDP的比例依然保持在3%以上，而且其基本上是用于“软件”提升，中国教育经费中则还有大量用于基础建设的投入。

而且在这一时期有些发展阶段呈现出“异常”的变化：一是20世纪80年代到90年代初，中国教育公共开支总额占GDP的比例不仅远低于日本，而且在平稳波动中下降；二是1999年大学扩招后，公民个人教育投入占GDP的比例呈现明显的上升趋势，但2005年之后呈现下降的趋势。这一方面源于国家切实强化义务教育，用财政性教育经费替代了部分公民个人教育投入，另一方面也源于公民个人对于教育投入审慎性的提升。

中国教育投入还存在着大上快上项目、炒作教育概念、重投入、缺乏合理的审查机制等问题，由此造成大量的教育经费投入被浪费。因此，在不断扩大教育投入的同时，要切实弄清楚中国教育的短板在哪里，有的放矢，使教育投入发挥最大效用。

(二)大力发展农村教育与培训事业

一是为了更快、更好地弥补城乡之间的教育鸿沟，必须建立和强化农村义务教育的国家责任机制，至少在十年内保障中央政府的农村教育经费总量投入不少于城市，而不是增长率，否则其与城市差距只会进一步扩大；二是切实实现和巩固农村义务教育的普及化，提高高中升学率，高等教育招生向农村地区倾斜；三是更好地培养和吸引优秀教师到农村任教，保证农村教师的工资收入不低于城市；四是优化农村教育资源配置，加快农村教育的现代化进程，形成城乡一体化的教育发展机制；五是加强农村劳动力和新型职业农民的教育职业技能培训，将其纳入国家教育培训发展规划之中。

(三)提升生产性行业和岗位的劳动力素质

第一，中国经济发展呈现“脱实向虚”，部分高学历者出于对热钱快钱的追求而随之转向，只有提振实体经济才能吸引高素质劳动力进入生产性行业和岗位。

第二，部分高学历者自认为理论水平高，不屑于从事一线生产实践，这也是我国部分专家学者的通病，因此，必须强化相关学科的理论与实践结合的导向。

第三，加快高级蓝领工人的培养与提升。随着企业拥有了越来越多先进的技术或装备，就不能再仅仅满足于操作熟练的产业工人，而应重视培养在直接生产领域中从事技术应用实践并在一定程度上能进行理论经验总结，进而能对技术应用实践进行提升的、具有创造力的高级蓝领工人。为此，一是重视高级蓝领工人的社会经济价值，他们是形成“中国制造”国际竞争力的重要基础之一，要以引进人才的理念提高高级蓝领工人的薪酬水平和福利待遇；二是完善技术工人职称评定制度和职业资格证书制度；三是加大高等职业教育和培训力度，培养更多的高级蓝领工人；四是鼓励更多具有本科和研究生学历的高校毕业生进入直接生产领域。

(四)推动高等教育内涵式发展，加快培养高新技术领域人才

以“双一流”大学建设为契机和平台，一是加强本科教育，提升研究生教育，培养德才兼备的高等教育毕业生；二是建立科学的人才评价方式，提高科研水平，加强科研创新，推动大学科研力量与市场相结合，提高科研成果市场转化率。

(五)加强职业教育与培训

一是职业教育今后的重点在于高等职业教育的提升，这就要求深化产教融合，校企合作，让学生在校期间就能与企业相结合，有的放矢地对学生进行技能的培训；二是进一步放开职业教育投资主体的限制，建立与劳动力市场需求相适应的社会化的再教育和再培训机制，加大农村劳动力、失业再就业、农民工等群体的职业培训力度；三是完善企业内部的职业培训机制；四是加强政府管理监督，完善相关法律法规建设，制定职业培训规划，颁发真正具有“含金量”的职业技能鉴定证书。