我国政府信息公开处理决定类型化改革效果评析

肖卫兵

从2014年底启动开始，历经四年多修订历程的《政府信息公开条例》(以下简称“条例”)首次修改终于在2019年4月得以完成，并于同年5月15日正式施行。首次修订经历如此之久足以说明修订工作非常不易。同时本次修订内容也非常全面。这次修改涉及公开目的、原则、主体、内容、方式和监督机制等诸多方面，可谓是一次在有了丰富的本土实践之后，又在吸收了国际上最新实践后的大修。本次修订最核心的一个内容是初步完成了我国政府信息公开处理决定类型化改革。[1]在经历了两年实施之后，该类型化改革初步取得了哪些成果？是否有效激发了“公开优先”的本次条例修订特征？对这些问题的回答就需要我们基于能反映全国层面概况的国务院各组成部门、各省(自治区、直辖市)和实行垂直领导的各系统所发布的历年政府信息公开工作年度报告(以下简称“年报”)当中的政府信息公开申请办理方面的统计数据予以汇总分析，进而审视本次条例修订在类型化改革方面的成效得失。

一、我国政府信息公开处理决定类型化改革概述

(一)类型化改革背景

政府信息公开处理决定类型化改革是基于2007年版的旧条例在诸多方面不足后所启动的一项有针对性的改革。对依申请公开制度作必要优化调整和加强责任约束是本次条例修订考虑的一项主要内容。[2]依申请公开制度直指政府信息公开的公开例外方面的具体考虑。2007年的旧条例在公开例外立法上较为零乱，不成系统。一是公开例外种类列举不完整。法定例外只有旧条例第十四条所规定的国家秘密、商业秘密、个人隐私和颇受争议的规定在总则第八条当中的“三安全一稳定”公开例外。[3]自2008年5月1日开始实施后，十多年来，实践中涌现了内部事务信息、过程性信息等其他实体性例外。这些公开例外的保护是必要的，条例修订自然要增加例外种类。二是旧条例对这些公开例外的立法还存在不科学、不完善之处，主要在于其对各种例外的保护缺少区分考虑，没有因各类例外背后所保护利益的不同而采取区别保护。[4]本次修改还秉承“区分论”，主要分为三大类：第一类是以是否受制于损害衡量分为类别式例外和损害式例外。前者如国家秘密，后者如第三方信息。第二类是强制式例外和任意式例外。对应的立法表述分别是“应当不予公开”和“可以不予公开”。前者例子是其他法律行政法规禁止公开，后者例子是内部事务信息和过程性信息。第三类是以是否受制于公共利益衡量分为绝对式例外和相对式例外。对公开例外作如此细致和周密的规定，其背后的目的是通过明确例外的种类，确保其具可操作性并将不予公开的权力有效关进“笼子”。三是旧条例在公开例外体系上存在不系统的情况。本次修订总体上构建起了实体性和程序性例外体系，通过损害和公共利益衡量机制，辅之以第三方协商机制，建立起了我国的政府信息公开例外体系。[5]

(二)类型化改革成果

公开例外方面的修改只是完成了政府信息公开处理决定类型化改革的第一步。随着一件件政府信息公开申请的提出，类型化改革需要解决后续的答复处理问题。如果无法确定政府信息公开处理决定类型，将无法避免实践中各行政机关在面对申请时，出现不知如何答复、难以答复甚至轻言不答复等情况。这意味着本次条例修订需要担负的一项重要任务就是实现政府信息公开处理决定类型化,恢复法律所应具备的确定性属性。[6]通过修改，新版条例初步建立起了予以公开、部分公开、不予公开、无法提供和不予处理这五种政府信息公开实体处理决定类型，和补正、征求第三方意见、公开后告知第三方、延期和征求其他机关意见这五种程序处理决定类型。

在实体处理决定类型当中，予以公开包括已主动公开和同意公开,部分公开得以单列。不予公开包括8种，具体是属于国家秘密、其他法律行政法规禁止公开、危及“三安全一稳定”、保护第三方合法权益、属于三类内部事务信息、属于四类过程性信息、属于行政执法案卷、属于行政查询事项。无法提供有三种，包括本机关不掌握相关政府信息、没有现成信息需要另行制作、补正后申请内容仍不明确。不予处理包括信访举报投诉类申请、重复申请、要求提供公开出版物、无正当理由大量反复申请和要求行政机关确认或重新出具已获取信息这五种。这些类型化处理决定是行政机关处理政府信息公开申请的依据，同时也是行政复议和司法机关裁决案件的准绳。[7]

(三)类型化改革效果考察的可行性

法贵在实施。两年来，修订后的条例实施情况如何是一个需要深入研究的命题。这就有必要针对修订后的条例开展全面或专项的立法后考察评估。当然，依托短短两年的时间还无法实现全方位考察评估本次修订效果。基于此，我们选中修订所完成的政府信息公开处理决定类型化这个任务作为考察的一个专门领域予以效果评估。这主要是考虑到统计数据的规范性、全面性和可得性等方面因素。

一是规范的年报统计为我们的考察奠定了基础。新修订条例第五十条要求全国政府信息公开工作主管部门应当公布政府信息公开工作年报统一格式，并适时更新。该规定有利于规范各级行政机关政府信息公开工作年报行为。为落实这一规定，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室于2019年11月23日对外发布了《关于政府信息公开工作年报有关事项的通知》。该通知提供了政府信息公开工作年报格式模板，并鼓励各单位按照统一格式发布今后政府信息公开工作年报。格式模板在“本年度办理结果”下设置了6种政府信息公开实体处理决定类型。不予公开类型下又细分了8种。无法提供和不予处理分别细分了3种和5种。办理结果是基于修订后条例中相关规定得出，体现了我国政府信息公开处理决定类型化的研究成果。表1是年报格式模板相关部分的内容。我们同时附上相关依据予以细化说明。格式模板的规范要求为我们分析公开实体处理决定类型使用情况创造了可能性。

表1 年度办理结果空白模板

二是政府信息公开工作年报规范的统一要素和模板也使得全国面上的考察具有了可能性。在这之前，受限于各单位年报统计要素上的不统一，我们更多只能聚焦于某一个省或部门进行一些比较分析，如之前针对上海十年年报统计数据的分析[8]和国务院相关部门的十年年报数据分析[9]。也有的只限于做些年报发布情况的横向比较分析。[10]现如今，我们可以依托规范的统计数据，观察到涵盖国务院各组成部门、31个省(自治区、直辖市)和实行垂直领导的13个系统的数据。这些数据基本上反映了全国概貌。这为全面了解掌握修订后条例的实施效果提供了一种全新的并且全面的观察视角。

三是基于数据可得性,本次考察限于政府信息公开实体处理决定类型,并不包括补正等程序处理决定类型。这是因为年报当中并没有针对程序处理决定类型设计相应的统计项目。综观年报,实体处理决定类型统计数据指向年报当中的申请办理结果统计数据。不可否认，在新条例生效实施的初期，所编制的年报会因各种原因导致数据一定程度上不够准确、统计上会有错误等情况发生。不过，总体而言，在去除极少数部门后，绝大多数部门的统计数据获取不存在难度并且也具有可用性。

(四)类型化改革效果考察的范围和对象

本次考察的范围包括有年报编制发布任务的国务院部门、省(自治区、直辖市)和垂直领导系统。依据集中展示年报要求，中国政府网开通了年报专题页面，该页面集中公布了2019年59家，2020年60个国务院组成部门、31个省(自治区、直辖市)和实行垂直领导的13个系统所编制发布的年报。我们统计的范围也就限定在这三个层面。省(自治区、直辖市)和垂直领导系统层面两年来统计对象相同。国务院部门层面稍有变化。2019年除1家单位因数据填写不规范难以纳入统计外，其余58家均纳入统计范围；2020年，60家均予以纳入。多出的一家是国家版权局，其从该年度开始从国家新闻出版署中抽出被予以单列。现如今覆盖的部门数据范围基本上可完整反映全国层面上的政府信息公开处理决定情况。

本次考察的对象是如上所述各层面单位所发布的2019年和2020年年报。结合对新修订条例所完成的政府信息公开实体处理决定类型化后的评估需求，我们聚焦在各单位年报第三部分“收到和处理政府信息公开申请情况”进行具体观察。该部分申请办理结果数据,和政府信息公开实体处理决定直接对应,是依据国务院办公厅下发的具体统计模板，以表格的形式予以填报。各类统计数据具体、规范，从数据角度为了解全国情况提供了相对简便的分析样本，并可以初步反映全国面上在处理决定类型化改革以来各实体处理决定类型方面的数据。这为分析各种处理实体决定类型的使用情况并进行比较提供了可能。考虑到2019年是新旧条例生效衔接之年，并且实际办理过程中确实还存在一些难以归入的特殊情形，年报在申请办理结果数据统计栏中还特意增加了一个无法归入现有实体处理决定类型的“其他处理”统计项。

二、全国层面申请办理结果数据多维度考察

(一)申请办理结果总体数据分析

图1 全国层面办理结果各类型总占比

全国层面数据主要涵盖省区市、国务院部门和垂直领导系统三大块。从三个层面的年报数据汇总来看，两年来全国各层面单位共处理了800289件申请。在这800289件已处理完毕的申请中，予以公开有360614件，占总处理件数的45.06%。部分公开件数有53259件，占比6.65%。部分公开也可以算是一种同意公开。如果和同意公开一并计算的话，两年来我国总体公开率超过一半，达到51.71%。如此公开率并不算太低，在一定程度上证明了依申请公开方式在保障知情权上的积极效用。当然，需要指出的是，现有的部分公开占比总体不高，这方面未来提升空间很大。不予公开数是52639件，占比总体不高，为6.58%。无法提供和不予处理分别占比31.54%(252399件)和4.85%(38831件)，无法提供占比接近三成。其他处理42547件，占比5.32%。后三种一般被视为和实体性例外相对的程序性例外，合计占比高达41.71%，具体如图1所示。

2019年共处理了401639件申请，其中，予以公开有189142件，占总处理件数的47.09%。部分公开有24722件，占比6.16%。和部分公开一起，总体公开率达到53.25%。不予公开有27012件，占比6.73%。无法提供和不予处理分别占比30.04%(120640件)和4.66%(18711件)。其他处理有21412件，占比5.33%。

2020年共处理了398650件申请，和2019年相比总处理量下降了2989件。下降主要来自省区市层面。国务院部门层面和垂直领导系统反倒有所上升，并且国务院部门层面的上升幅度高达9.95%。其中予以公开有171472件，占总处理数的43.01%，和2019年相比，下降了4.08个百分点。部分公开件数占比7.16%(28537件)，比2019年上升了1个百分点。和部分公开一起，总体公开率达到50.17%，和2019年相比虽有所下降，但仍保持在一半以上水平。不予公开有25627件，占比6.43%。不予公开的比例有小幅下降。无法提供和不予处理分别占比33.05%(131759件)和5.05%(20120件)。两者和2019年相比均有所上升。其他处理有21135件，占比5.30%，和2019年基本持平。两年情况具体比较见图2。

图2 2019年和2020年全国层面办理结果各类型占比对比

(二)不予公开决定数据分析

如图3所示，两年来，在8种不予公开处理的决定中，属于行政查询事项的决定占该类型答复比最高(22.71%)，共有11953件。如此高比例意味着公众对信息公开申请和行政查询之间的区别并不是十分知晓，未来亟需通过提升公众知晓率的方式进行有效分流，进而提升类型化改革成效。属于四类过程性信息的占比次之(16.02%)，共有8433件。随后是保护第三方合法权益信息，共7955件，占比15.11%。相对于国家秘密等应当不予公开例外而言，包括内部事务信息、过程性信息和行政执法案卷信息这三类可以不予公开例外的占比高达41.53%。让人不免认为实践中很大程度上存在将“可以不予公开”等同于“应当不予公开”例外处理的可能。从提升类型化改革成效来看，规范这种任意式例外答复，确立一些判断任意式例外当中也应当不予公开的标准或应当予以公开的信息种类十分必要。

图3 全国层面不予公开决定各类型总占比

其中，2019年，在8种不予公开处理决定中，属于行政查询事项的决定占该类型答复比最高(27.40%)，共有7401件。属于四类过程性信息的次之，占比16.25%，共有4389件。随后是属于三类内部事务信息的，共3767件，占比13.95%。2020年，属于行政查询事项的决定仍旧占该类型答复比最高(17.76%)，共有4552件。属于保护第三方合法权益次之，占比17.30%，共有4433件，比2019年有了明显提高，上升了4.26个百分点。随后是属于四类过程性信息，占比为15.78%。和2019年相比，属于行政查询事项占比降幅最大，下降了9.64个百分点。

(三)无法提供决定数据分析

如图4所示，两年来，在3种无法提供决定中，本机关不掌握相关政府信息决定共有221401件，占该类型答复比87.72%，比例最高。该决定占了两年来申请处理决定总量的27.66%。这种“空对空”的答复无疑抑制了类型化改革效果，如何实现更为精准的统计，细分本机关不掌握处理决定种类，进而通过针对性措施降低该类答复是未来需要考虑的。没有现成信息需要另行制作次之，共有19469件，占比7.71%。补正后申请内容仍不明确最少，有11529件，占比4.57%。

图4 全国层面无法提供决定各类型总占比

其中，2019年，在3种无法提供决定中，本机关不掌握相关政府信息决定共有104983件，占该类型答复比87.02%，比例最高。该决定占了2019年申请处理决定总量的26.14%。没有现成信息需要另行制作次之，共有9562件，占比7.93%。补正后申请内容仍不明确最少，有6095件，占比5.05%。2020年，本机关不掌握相关政府信息决定共有116418件，占该类型答复比88.36%，比例继续维持最高位。该决定占了2020年申请处理决定总量的29.20%，和2019年相比还有所上升。没有现成信息需要另行制作次之，共有9907件，占比7.52%，和上一年度基本持平。补正后申请内容仍不明确最少，有5434件，占比4.12%，和上一年度相比，占比有一定程度的下降。

(四)不予处理决定数据分析

如图5所示，两年来，在5种不予处理决定中，信访举报投诉类申请占该类型答复比最高，达到55.67%，共有21616件。重复申请次之，共11809件，占比30.41%。无正当理由大量反复申请有3846件，占比9.90%。其他的占比不高。为提升类型化改革成效，通过申请人教育，让公众了解信息公开申请和信访举报投诉类申请之区别，倡导理性申请十分必要，否则只会挤占过多的信息公开资源，无法让有真正信息需求的申请人得到应有的对待。

图5 全国层面不予处理决定各类型总占比

其中，2019年，在5种不予处理决定中，信访举报投诉类申请占该类型答复比最高，达到49.37%，共有9237件。重复申请次之，共6093件，占比32.56%。无正当理由大量反复申请有2338件，占比12.50%。其他的占比不高。2020年，信访举报投诉类申请占该类型答复继续占比最高，达到61.53%，共有12379件，和上一年度相比大幅上升12.16个百分点。其次是重复申请，共5716件，占比28.41%，比2019年下降了4.15个百分点。随后是无正当理由大量反复申请，有1508件，占比7.50%，比2019年下降了5个百分点。其他的占比不高。

三、类型化改革之成效评析

(一)类型化改革发挥了规范实践操作的积极作用

基于2019年和2020年两年年报中我国各层面单位申请办理结果数据的统计分析，我们可以清楚地看到本次改革规范了实践操作，提升了法律确定性。两年来，90%左右的处理决定均可纳入到五类规范的实体处理决定当中。虽然面临2019年新旧条例生效衔接，但游离在政府信息公开实体处理决定类型外的其他处理占比在10%左右。所有纳入统计的国务院组成部门两年来的其他处理决定占所有决定比例为10.84%(4885件)；31个省(自治区、直辖市)的其他处理决定占比4.82%(35138件)；13个垂直领导系统占比9.57%(2524件)。

另外，类型化改革在规范行政机关政府信息公开申请办理上起到了积极作用。现有予以公开、部分公开、不予公开、无法提供和不予处理五种实体处理决定类型及每种类型下的具体细分为各级行政机关办理每件政府信息公开申请提供了相对明确的指引，提升了实践适用的确定性。修订后的条例生效实施以来，江苏省还于2019年12月率先发布了《江苏省政府信息公开申请办理答复规范》。文件将政府信息公开处理决定类型通过“补不补”“该不该”“有没有”“给不给”和“当不当”五个环节予以细化。同时还附上了各处理决定类型答复书示范文本供各单位参考使用。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室还于2020年1月对江苏省规范予以了转发。可以预见，随着修订后的条例的实施深入，这方面的办理将更为规范，确定性也将更为明显。

当然，现如今所取得的积极效果还有待通过降低其他处理决定类型占比和明确其种类予以进一步提升法律确定性。年报统计设置了个“其他处理”统计项。游离在政府信息公开实体处理决定类型体系之外的其他处理决定需引起重视。类型化改革成效如何，关键在于类型化外的处理决定类型是否还会出现以及出现是否频繁。相比2019年，2020年国务院部门层面的其他处理决定还有1.83%的提升。2019年，其他处理决定占当年度总处理量超10%的单位有15家。其中农业农村部、国家中医药管理局和国家邮政局占比达到了一半以上。2020年则提高到了18家。其中国家中医药管理局和商务部占比达到了一半以上。省(自治区、直辖市)层面的其他处理决定变化不大。垂直领导系统层面则有1.77%的上升。2019年，其他处理决定占当年度总处理量超20%的系统有邮政局和海关系统。2020年还增加了铁路系统。至于其他处理决定具体包括哪些种类，对此各层面答复机关并没有明确。

(二)类型化改革对“公开优先”的条例修订特征所起作用尚不明显

本次类型化改革不应只停留在弥补旧条例在规范化和可操作性上的不足。从条例修订所体现的“公开优先”的鲜明特征来看，类型化改革并没有在这方面起到应有作用。相比旧条例，新条例无论在公开的广度、深度还是力度上都有所增强，可总体上称之为“放”。[11]一系列举措意味着本次条例修订体现了“公开优先”的制度修订特征。这是因为：一是将之前探讨中有所争议的“公开为常态、不公开为例外”[12]这一原则在总则第五条中予以确立。这一原则的确立回应了外界对此的强烈呼吁。[13]它的确立为今后在难以判断是否公开时作公开处理以及鼓励大幅度提升部分公开比例等做法提供了有力支撑；也从制度上重新定位了保密与公开的关系，对推动行政机关实现少定密、定准密具有举足轻重的作用。[14]二是通过新条例第十三条对公开例外进行了“扎口”。该条要求除条例规定的法定不予公开理由所涉及的政府信息外，其他政府信息应当公开。三是从量上确立了只增不减的公开方向。这方面的具体体现是新条例总则第七条要求各级人民政府应当逐步增加政府信息公开的内容。落实这一要求离不开动态调整机制。因此，新条例要求开展定期评估审查工作，对原先不予公开的政府信息可因情势变化转为公开的政府信息。四是加大了主动公开广度和力度，进一步夯实了我国政府信息公开立法的“主动公开”特色。[15]五是从措辞上突出公开字眼，防止被贴上“政府信息不公开条例”的标签。旧条例规定中有多个“保密”字眼，新条例予以大幅度减少，并突出从规范公开角度进行阐述。最为突出的是，新条例将旧条例中法律责任条款所规定的“公开不应当公开的政府信息的”这一情形予以删除处理。删除这一情形隐含了责任豁免机制。行政机关及工作人员仅限于“对不公开行为追责，不应对公开行为追责”。[16]

不过，从2019年和2020年年报当中的申请办理结果数据的统计分析情况来看，这种鼓励更大程度公开的“公开优先”的制度修订特征虽有所体现，但并未得到最大程度的有效激发。这是因为：

一是部分公开处理决定答复总的占比还不高。2019年，国务院部门层面平均占比只有5.87%。2020年是5.48%，和2019年占比基本持平。省(自治区、直辖市)层面同样如此，部分公开处理决定答复总的占比略高于国务院部门，但两年来平均占比也只有6.68%。垂直领导系统的部分公开处理决定平均占比最高，达到7.67%。各层面单位未来在部分公开答复方面还有不少提升空间。

二是两年来各层面单位的无法提供这类处理决定占比高达30%以上，其中又大多集中在本机关不掌握这方面决定。2019年，国务院部门层面主要集中在自然资源部、住房和城乡建设部和国家卫生健康委员会等6家单位，总件数都在200件以上。2020年，国家广播电视总局、自然资源部和住房和城乡建设部等6家单位的占比达到了当年度各单位处理总数的一半以上。2019年，省(自治区、直辖市)层面占比最高的是天津市，达到了该市处理总数的43.66%。其次是河北省(35.52%)和北京市(34.47%)。2020年，占比最高的是宁夏回族自治区，高达71.55%。天津市位居第二，占比高达40.67%。北京市和河北省占比分别达到40.27%和35.93%。实行垂直领导的各系统当中也存在无法提供处理决定占比高的情况。2019年，占比最高的是矿山安全监察系统，达到了该系统处理总数的92.79%。随后是外汇局(48.53%)和铁路局系统(37.61%)。2020年，最高的还是矿山安全监察系统，但占比下降到了25.00%。

三是不予处理决定中的信访举报投诉类申请占比偏高。国务院部门当中，2019年这些答复集中在住房和城乡建设部(1003件)、国家卫生健康委员会(1003件)、人力资源和社会保障部(303件)3家单位。58家发布了规范年报的单位中有40家都作出过这类处理决定。2020年，这些答复集中在中国银行保险监督管理委员会(278件)、中国证券监督管理委员会(273件)、国家卫生健康委员会(188件)、住房和城乡建设部(166件)和国家知识产权局(101件)5家单位。60家发布了规范年报的单位中有36家都作出过这类处理决定。省(自治区、直辖市)层面同样如此。2019年，占各省(自治区、直辖市)处理决定总量比例最高的是重庆市，达到该市处理总数的5.27%。2020年，最高的是北京市(7.74%)。实行垂直领导的各系统也不例外。2019年，占各垂直领导系统决定总量比例最高的是粮食和物资储备局系统，达到该系统处理总数的29.03%。2020年，最高的是矿山安全监察系统(25.00%)。

四是无正当理由大量反复申请这类不予处理决定总的占比不高，但也不完全符合慎用这种从严控制的标准。2019年，国务院部门层面主要集中在8个部门。其中司法部最多，共有50件。公安部次之，18件。其他单位均为个位数，在10件以下。2020年，只有6家单位存在该类处理决定，但集中度非常高。最高的是国家知识产权局，有144件，占了其当年度处理决定总数的36.27%。自然资源部和国家市场监督管理总局分别作出了65件和43件该类决定。省(自治区、直辖市)层面，2019年占比最高的是福建省(1.90%)。其次是北京市(1.77%)和四川省(1.44%)。2020年，占比最高的是湖南省(1.88%)。其次是陕西省(1.10%)和山西省(0.94%)。垂直领导系统当中，2019年，占比最高的是粮食和物资储备局系统，高达19.35%。税务和银保监两个系统有零星的此类处理决定。2020年，各系统这方面的决定不多。

四、提升我国类型化改革效果的若干建议

(一)细分颗粒度，提升年报统计的精确性和导向功能

年报中现有处理类型数据的局限有如下三点：一是从目前提供的年报模板来看，处理类型数据存在不完整的情况。这主要体现在不予公开类型中缺少对保护第三方合法权益的细分。实际情况应该包括商业秘密、个人隐私和其他三种。在无法提供类型中，缺少对本机关不掌握相关政府信息的细分。实际情况应该至少包括信息不存在和非本机关公开职责权限范围两种。当然，这里的信息不存在需要注意和需要加工分析这类不予处理类型进行区分，避免重复计算。二是个别单位的年报统计数据存在错误。这方面主要是统计上的细节错误，虽然无大碍，但是这类较为明显的错误应当尽可能避免。基于此，我们认为，未来可以根据现有各级行政机关实践，细分统计保护第三方合法权益这种不予公开类型和本机关不掌握这种无法提供类型。对部分公开类型，各单位可以在年报正文部分围绕部分公开所涉及的一些不予公开情形展开一些说明。当然，如果可行的话，也可吸纳国际上的一些最新实践，弥补年报统计在程序性处理决定类型上的不足，考虑增加平均答复时间统计项目。这方面可以按照1—20个工作日、21—30个工作日和其他区间进行填写，鼓励更大程度公开的同时兼顾及时公开，系统提升公众获得感。三是随着《政府信息公开信息处理费管理办法》得以印发并于2021年开始实施，未来在收费方面的统计数据也得补上。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室于2021年9月29日印发的《中华人民共和国政府信息公开工作年度报告格式》对此已经进行了完善。

在优化了年报的统计项目后，我们不应忽视年报数据的转化，发挥其指引各单位动态调整各项基于数据反映出的突出问题，尤其是其中的申请办理结果在贯彻落实“公开优先”的制度修订特征方面所应起到的积极作用。诚如所言，年报既是政府信息公开工作主管部门重要的工作抓手，也可为全社会了解研究政府信息公开工作提供基本素材。[17]这就要求基于年报数据的研判，从横向和纵向两个维度，摘取其中的一些子项通过针对性降低或提高比例的做法在下一年度的公开工作要点文件中进行有序推进。

(二)提升部分公开答复数量和占比，鼓励行政机关部分公开实践

理论上来讲，部分公开也是一种予以公开类型，更多考虑部分公开处理类型同样可起到鼓励“公开优先”的效果。因此，针对目前部分公开答复占比不高的问题，一是可以研究通过鼓励的方式，促使各单位提升部分公开答复数量和比例，尽可能多地通过部分公开答复提升申请人的获得感和满意度。答复机关也由此可降低因部分信息涉及不予公开就以全部不予公开答复处理的办理比例。二是可制定部分公开适用指引，在遇到不予公开情形时，将是否可以部分公开答复作为前置环节予以评估后再作出答复。

(三)针对性提升公众知晓率，实现和政府信息公开申请分流

从两年年报的分析结果可以得知，现有关于政府信息公开处理决定类型的认知更多局限在行政机关工作人员当中。作为信息供给方的政府一端在密集的新条例培训以及年报编制后应该对类型化改革有了相对准确的认知。但是，我们还应补上作为信息需求方的公众这端知晓不足的课，有效降低各层面高达一半左右的答复都落入无法提供、不予处理和其他处理这三大类不合格申请。具体来说，一是可以通过典型错误列举等各种解读方式，让申请人明确哪些情形会得到不予处理结果，尽可能少走弯路。二是可以让申请人知晓不配合补正或不补正等所带来的无法提供后果。三是可以让申请人知晓通过行政查询方式更为便捷查阅工商登记和不动产登记等资料。四是通过政府信息公开指南提醒申请人在递交申请之前通过网站搜索已主动公开内容和通过已发布的各单位权责清单了解具体职责等。联合社会力量，各级行政机关只有通过多种多样的提升公众知晓率的具体举措，才能有效提升申请人的申请质量。

(四)规范可以不予公开例外答复，降低其适用占比

两年数据显示，内部事务信息和过程性信息这类可以不予公开例外启用频次偏高。这或许意味着行政机关在处理实践过程中将这类可以不予公开例外等同于应当不予公开例外处理，即有可能忽视了立法上的“可以不予公开”规定，而将之视为“应当不予公开”对待。如果是这层原因占据了主要地位，我们就应该考虑相应对策降低这方面影响。降低占比自然是一方面，但也并不绝对，规范这类例外的实践启用才是关键。因此，一是有必要针对这类可以不予公开例外出具相应指引，确立“可以”和“应当”的明确界限。这方面可以通过启用损害衡量机制予以评估，如公开后没有损害，则倾向于应当公开；如公开后有损害，则考虑损害程度和可能性，倾向于不予公开。二是需要考虑将特定信息明确排除在可不可以公开的判断之外。一个典型例子就是内部事务信息外部化情况。这意味着即使所涉及信息落入内部事务信息或过程性信息，但是考虑其会对行政相对人的权利义务产生直接影响，并且作为行政机关行政管理依据的，则应当公开。三是可开展分散在诸多其他法律、法规、规章和规定当中的应当公开信息方面的具体清单梳理工作，提升实践适用的规范化水平。

(五)细化并降低其他处理决定，提升合法答复水平

本次年报的分析结果也表明，游离在五大类实体处理决定类型之外的“其他处理”类型也占了一定比例。虽然有新旧条例衔接因素，但是实际上由于新条例规定本身缺陷等各方面原因，这类其他处理未来还无法避免。国办公开办函[2021]30号从放弃申请和其他两个维度对“其他处理”进行了一定程度的细化，特别统计了因申请人无正当理由逾期不补正和因申请人逾期未按收费通知要求缴纳费用所导致的行政机关不再处理其政府信息公开申请。不过，“其他处理”情形还有进一步细化空间。一是可以考虑归入不符合新条例第二条所规定的政府信息定义的非政府信息，如民事信息、刑事司法信息和党务信息等。二是对于针对法律依据等特定类型咨询也可考虑归入其他处理予以统计。三是这里的其他处理应该限定在实体处理决定类型，不应包括延期等其他程序处理决定类型。总之，对于其他处理，需要进一步总结，明确几种常见类型；同时要求各单位通过年报予以具体解释说明，并对之提出明确的逐年降低答复比例要求。