中国对外援助财政预算管理改革探索

陈 曦

一、引言

对外援助是国家在全球范围内配置财政资源以实现一定战略目标的重要手段。百年未有之大变局下，对外援助已成为大国战略竞争的主要战场。对外援助财政预算体现国家对外援助战略和政策，反映国家对外援助活动范围和方向。在我国财政收支总体处于“紧平衡”状态下，加快建立健全中国对外援助财政预算一体化管理制度，有利于充分发挥财政预算统筹对外援助资源、提高对外援助资源配置和使用效率的约束和指导作用，使对外援助更好地服务于国家总体外交和对外战略。

二、中国的对外援助财政预算支出

从经济学角度理解对外援助，是国际经济活动中具有正向激励性质的跨国资源流动，包括商品、服务、技术、资本等生产要素无偿或低偿的跨国转移，以推动实现全球减贫和发展及服务国家对外战略。我国对外援助始于1950年。70余年来，以国家财政支撑的对外援助在不同历史时期为巩固新生红色政权、改善国际生存和发展环境、支持实行改革开放、深化市场化改革、配合“走出去战略”、推动构建人类命运共同体提供了重要战略保障。

(一)对外援助财政预算支出规模

1.总体资金规模。

比照经济合作与发展组织-发展援助委员会定义的官方发展援助范畴(1)经济合作与发展组织-发展援助委员会(Organization for Economic Cooperation and Development-Development Assistance Committee，OECD-DAC)所定义官方发展援助(Official Development Assistance，ODA)范畴具体参见OECD-DAC发布文件What is ODA，https://www.oecd.org/dac/stats/What-is-ODA.pdf.以此口径统计方便文内与美国等世界主要大国官方发展援助规模做比较分析。，我国对外援助财政预算支出统计口径包括一般公共预算中双边援助和多边援助支出：双边援助为“对外援助”款下“对外援助优惠贷款贴息”项和“对外援助”项；多边援助为“国际组织”款下“国际组织捐赠”项和“国际组织股金及基金”项(表1)。(2)本文统计“国际组织股金及基金”不包括亚投行，亚投行并未列入OECD-DAC多边机构范畴。不包括债务减免(3)根据2011年《中国的对外援助》白皮书、《中国的对外援助(2014)》白皮书、2021年《新时代的中国国际发展合作》白皮书，我国国际债务减免共约312亿元人民币。，不包括两优贷款，即“优贷”(对外援助优惠贷款)和“优买”(优惠出口买方信贷)。以此口径计算，自1950年至2020年，我国双边对外援助财政预算支出约3 300亿元人民币，多边对外援助财政预算支出约390亿元人民币，累计共约3 690亿元人民币。

表1 对外援助支出对应财政一般公共预算款项及其编码

2.总体变化趋势。

出于不同历史时期的不同需求和战略目标，我国对外援助财政预算支出规模在20世纪60—70年代和21世纪以来20年出现两次快速增长期，2019年达到历史峰值274亿元人民币，2020年略下降至272亿元人民币。其占GDP比重和占国家总体财政预算支出比重在20世纪60—70年代出现畸高后，呈现持续下降趋势。从对外援助途径来看，在相当长历史时期我国均以双边形式实施对外援助，2019年达到历史峰值215亿元人民币。1981年我国开始向联合国提供国际组织捐赠，从而开启了多边对外援助进程，但一直规模较小。2012年十八大后，我国多边对外援助才呈现快速增长趋势，2020年达到峰值约67亿美元(图1)。

图1 中国历年对外援助金额及占GDP和国家财政预算支出比重

(二)对外援助财政预算支出历史演变

1.20世纪50年代：巩固新生红色政权。

中华人民共和国成立伊始，对外援助主要任务是巩固我国新生红色政权。我国在美苏冷战对峙下贯彻向苏联“一边倒”对外政策，党中央决定首先向周边社会主义友好国家提供对外援助。1950年首次向处于战争中的朝鲜和越南提供军事援助和紧急人道主义物资援助。1955年万隆会议后，为支持美苏冷战日益加剧局势下第三世界国家民族独立和主权安全，我国对外援助范围逐步扩展到亚、非、东欧等其他民族主义国家。在中华人民共和国成立初期国家一穷二白、财力极其有限情况下，我国仍尽己所能提供对外援助。1950—1959年，我国对外援助财政预算支出总额约26亿元人民币，年度支出规模约1亿～4亿元人民币，占GDP比重约0.1%～0.5%，占国家总体财政预算支出比重约0.6%～1.7%。

2.20世纪60—70年代：改善国际生存和发展环境。

50年代末至60年代，中苏关系全面恶化，中美关系也处于封冻状态。对外援助成为我国对抗美苏两超级大国威慑、积极拓展外交空间的主要政策工具。1964年初周恩来总理访问亚非14国期间提出“中国政府对外经济技术援助的八项原则”，重点支持亚非拉国家争取民族独立。我国对外援助范围逐步扩大，并增加技术援助、成套项目等援助方式。我国援建坦赞铁路、朝鲜平壤地下铁路、中巴友谊公路等成套项目，成为倾全国之力铸就的友谊丰碑。1971年我国恢复联合国合法席位。1971—1975年，我国连续召开5次全国援外工作会议，党中央国务院直接部署我国对外援助战略方针，以扩大社会主义阵营影响力，推动我国重返国际社会。1960—1977年，我国对外援助财政预算支出由于受援国需求激增而导致急剧增长甚至出现畸高，支出总额约195亿元人民币，年度支出从1960年1.4亿元人民币增长至1973年55.8亿元人民币(按当年汇率换算与世界第一大对外援助国美国基本持平)，占GDP比重一度高达2%，占国家总体财政预算支出比重最高达到6.9%，给当时国家财政经济造成较大负担。

3.20世纪70年代末—80年代：支持实行改革开放。

1978年我国开启改革开放历史新时期，确立了以经济建设为中心的基本国策。1979年中美正式建交后，我国外部环境也大为改善，开始奉行独立自主的和平外交政策。1981年起中国开始积极参与联合国多边框架下的南南合作。为配合国内外总体战略，党中央于1983年和1988年召开第六、第七次全国援外工作会议，修正“文革”时期对外援助“左”倾做法，研究改革经济援助管理体制。我国对外援助开始逐步转型，从聚焦独立、反霸等政治诉求转向政治与经济目标并重，从单向、无偿援助转向强调与受援国互利共赢。对外援助布局重新调整，受援范围进一步扩大，成套项目和技术援助比重显著提升，经济技术合作形式更加多样。1978—1989年，我国对外援助财政预算支出规模和两个占比均迅速回落：支出总额约85亿元人民币，年度支出约10亿～15亿元人民币，占GDP比重约0.1%～0.2%，占国家总体财政预算支出比重约0.5%～0.9%。

4.20世纪90年代：深化市场化改革。

1991年苏联解体、冷战结束。1992年邓小平南行讲话明确了建立社会主义市场经济体制的改革方向。为顺应国际国内形势变化，推动深化改革开放，我国对外援助进一步探索建立与市场经济体制相适应的援外管理体系。1993年设立援外合资合作项目基金，支持中小企业与受援国企业开展合资合作。同年援外职能实施政企分开，引入招投标制度，建立资格准入、质量监管、风险管理等一整套援外项目管理体系。1995年推行财政贴息的对外援助优惠贷款，进一步推动企业开展互利合作。同年中央召开第八次全国援外工作会议，明确走出一条对外援助、贸易和投资相结合互利合作的新路子，开始集中免债。1990—1999年，我国对外援助财政预算支出规模稳步回升，两个占比继续下降：支出总额约260亿元人民币，年度支出约16亿～40亿元人民币，占GDP比重约0.04%～0.08%，占国家总体财政预算支出比重约0.3%～0.5%。

5.21世纪初—十八大以前：配合“走出去战略”。

2000年党的十五届五中全会召开，最终明确“走出去战略”并将其上升到“关系我国发展全局和前途的重大战略之举”高度。2001年中国加入世界贸易组织，成为经济增速最快的新兴经济体，国际地位显著提升，开始全面引领与发展中国家南南合作进程。对外援助响应推动利用“两个市场、两种资源”，一方面加强双边务实合作，继续创新援外方式、提高民生项目比重，与对外贸易和对外投资深度融合，为企业在境外开展贸易投资合作创造良好外部环境，夯实海外市场；另一方面显著扩大多边和区域合作力度，通过联合国、中非合作会议、中国-东盟领导人会议、中国-葡语国家经贸合作会议、中国-阿拉伯国家合作论坛、中国-加勒比经贸合作会议、中国-太平洋岛国经济发展合作会议等平台，宣布一系列援外举措，大规模免除重债穷国和最不发达国家对华到期无息贷款债务。2010年第九次全国援外工作会议召开，肯定了我国60年对外援助树立南南合作典范的光辉成就。2000—2011年，我国对外援助财政预算支出规模继20世纪60、70年代后出现第二次迅速扩张，两个占比依旧继续下滑：支出总额约1 102 亿元人民币，年度支出从2000年45亿元人民币快速上升至2011年159亿元人民币，占GDP比重约0.03%～0.04%，占国家总体财政预算支出比重约0.1%～0.2%。

6.十八大以来：推动构建人类命运共同体。

十八大以来，中国发展进入新时代。我国对外援助顺应时代要求向国际发展合作转型，以推动构建人类命运共同体为崇高使命、以坚持正确义利观为价值导向、以南南合作为基本定位、以共建“一带一路”为重要平台、以落实联合国2030年可持续发展议程为重要方向，积极开展援建成套项目、物资、技术合作、人力资源开发合作、派遣医疗队、派遣志愿者、提供紧急人道主义援助、减免债务。[1]2015年我国设立“南南合作援助基金”，支持发展中国家落实发展议程。2018年组建国家国际发展合作署，作为国务院直属机构推动援外工作统一管理，加强对外援助战略谋划和统筹协调，大踏步深化援外体制机制改革。2012—2020年，我国对外援助财政预算支出规模波动增长，两个占比持续走低：支出总额约2 022亿元人民币，年度支出约164亿～274亿元人民币，占GDP比重约0.02%～0.03%，占国家总体财政预算支出比重约0.1%左右。其中，多边援助规模增长迅速，从2011年约10亿元人民币迅速增长到2020年约67亿元人民币，占总体对外援助财政预算支出比重也从6%提升至近25%。

三、中国对外援助重大战略意义与存在问题

70余年来，以国家财政支撑的对外援助秉持国际主义和人道主义精神，为国际共产主义运动和南方国家争取民族独立、人民解放和促进经济社会可持续发展提供了有力支持。同时，对外援助也为我国各历史时期开展对外工作和本国经济社会发展发挥了无可替代的独特作用。当前新冠肺炎疫情全球大流行推动国际政治经济格局加速演化，美国拜登政府以对抗中国之名开启美国对外战略布局，并通过实施对外战略推动与中国战略竞争，中美大国战略竞争时代正式开启。作为国家对外战略重要工具之一，我国对外援助财政预算支出规模难以匹配发展中大国地位及中美战略竞争需求，对外援助财政预算管理体制机制不顺也制约了对外援助更好地发挥综合效应。

(一)大国战略竞争凸现对外援助战略工具作用

1.对外援助是推进大国外交和全球治理的压舱石。

从中华人民共和国成立之初至20世纪80年代，我国曾长期处于遭受政治围堵、经济封锁、贸易禁运的恶劣国际环境，对外援助是我国开展外交的重要依托，也是我国参与国际合作几乎唯一的途径。对外援助鼎力确保了我国元首外交及外交斗争的顺利进行，先后促成我国与数十国家建(复)交及重返联合国等多边机构，重获参与全球治理权利。当前我国再次面临日趋严峻的国际环境，以美国为代表的西方国家通过政治、军事、安全、贸易、投资、技术、意识形态等多途径对我国进行全方位战略合围。拜登执政伊始即宣布对中国启动“极端竞争”，通过了汇总《紧急拨款法案》《无尽前沿法案》《战略竞争法案》《保障美国未来法案》《迎接中国挑战法案》的反华法律汇编《创新与竞争法案》[2]，全面升级对中国战略竞争定位，将中国置于整个国家战略中实施系统对抗。同时，拜登政府将对外援助与外交、经济治国方略共同作为美国对外战略的三大主要工具，大幅增长对外援助财政预算(4)拜登执政后在其首次总统自由裁量预算请求中即显著提高国际事务预算，2022财年国际事务预算增幅12%，高于总体预算增幅(8%)4个百分点。按同比增幅估算美国2022财年经济援助规模约为366亿美元，按历史平均比例估算军事援助规模约为172亿美元，即总体对外援助可达538亿美元。按此趋势，美国对外援助在拜登任期内将再次呈现21世纪初小布什政府迅猛增长态势。，通过强化人权援外、气候援外、卫生援外及对西半球援外等(5)2021年5月28日美国国际发展署就总统2022财年预算申请发布声明，宣布美国对外援助七大重点议题，包括应对全球气候变化危机，提升民主、人权和法治，恢复全球卫生领导地位，解决中美洲非正常移徙，加强全球人道主义援助，支持包容性经济增长，投资于涉外人力资源。，全面打压制裁中国纺织、光伏等产业，加大对厄瓜多尔等国发展融资力度以对中国主权债务进行置换，排除中国通信网络、安全设备等军民两用物项供应链。[3]并通过重返世界卫生组织等多边机构、提高多边对外援助支出，全面振兴美国全球影响力、重新主导全球治理规则制定权，企图将中国排除在国际话语体系之外。国际政治经济环境越趋冷，对外援助作为大国博弈和国家对外战略工具作用越重要。在可能到来的新冷战中，我国需要充分做好持久战准备，也需要重新认识和定位对外援助在推进大国外交和全球治理中作为压舱石的重要意义和作用。

2.对外援助是改善国际关系和发展环境的稳定器。

在冷战时期，我国通过对外援助为支持广大第三世界国家做出了巨大奉献和牺牲，与非洲等传统受援国结成了长期牢固的历史性友谊，对外援助成为我国摆脱孤立封锁、融入国际社会、培养知华友华力量的重要渠道。面对新冠肺炎疫情时代国际格局多极化、国际政治生态复杂化，拜登政府以民主价值观为全球政策根基全面修复盟友关系，印太联盟持续加固、美欧联盟重新集结，对西半球领导力再次强化，对撒哈拉以南非洲以及中东伙伴关系稳定延续，以形成共同阵线不断向中国施加政治和外交压力。尤其在印太地区，拜登政府宣布其作为“优先作战区”[4]，并积极寻求扩大美日印澳四方合作渠道，明确指出以对中国警戒为中心，逐步构建不再依赖中国的亚太供应链。[5]并通过扩大对印太地区军事、基础设施、气候变化、卫生、人道主义援助和其他途径发展融资，拉拢韩国、菲律宾、泰国、越南、印度尼西亚、新加坡、澳大利亚、新西兰等国，呼吁充分运用印太司令部“太平洋威慑倡议”，实施更频繁军事对话、联合演习及在海上安全、网络安全、人权等共同利益上加强协调和合作，以共同应对作为“21世纪最强地缘政治考验”的中国。[6]面对拜登政府纠集构建盟友和伙伴关系网络，我国迫切需要重新唤起传统受援国对我国70余年对外援助历史成就的认同感和获得感，并通过更有效有力有为的对外援助，在南南合作框架和南北对话机制下通过多边、区域、三方、双边多渠道，与世界各国结成更牢固的利益同盟、获得更广泛国际社会支持、赢得更和平的国际发展环境，进而更好地维护国家总体安全、树立负责任大国形象。

3.对外援助是促进国际贸易和跨国投资的战略引擎。

改革开放以来，对外援助在促进我国企业及相关商品、服务、技术、资本、劳务走出去中发挥了“四两拨千斤”的重要作用，广大受援国成为我国重要的双边贸易、投资伙伴及资源能源供应地。大量企业通过执行援外任务迈出了开拓国际市场的第一步。据笔者粗略统计，2020年我国面向主要受援国出口贸易额占总额比重为15.6%，进口贸易额占比12.0%，2019年对外直接投资占比8.3%，对外工程承包占比49.0%，对外劳务合作占比20.9%，估算对外援助对出口贸易拉动比值1∶127，进口贸易拉动比值1∶78，对外直接投资拉动比值1∶4，对外工程承包拉动比值1∶37，对外劳务合作拉动比值1∶16。从当前全球环境来看，新冠肺炎疫情导致2020年国际贸易和跨国直接投资双双折戟(6)2020年国际贸易(进口+出口)总额由2019年51.0万亿跌至2020年44.9万亿，同比跌幅高达12%，占全球GDP比重也由2019年58.2%降至53.0%；跨国直接投资(外商直接投资IFDI+对外直接投资OFDI)流量仅2.0万亿美元，同比跌幅32.7%，占GDP比重降至2.4%。，拜登政府贸易政策基本延续美欧日三方围绕WTO改革问题自2017年至今发表的七次三方联合声明[7]，宣称针对“不公正”贸易行为做出快速有效制裁，包括补贴、强制技术转让、产能过剩、强迫和剥削性劳动等“贸易扭曲行为”，其制裁对象直指中国。[8]此外，拜登政府将推行15%全球企业最低税率作为中产阶级外交政策的关键部分，宣称致力于重建全球税收制度，结束税收竞争和税基侵蚀、利润转移压力，激励企业在美国国内扩大投资。[9]目前G20集团已就跨国企业利润再分配和全球有效最低税率双支柱计划达成历史性协议[10]，推行全球企业最低税率意味着跨国直接投资将结束“逐底竞争”，对于主要以超低税率和免税优惠吸引外商直接投资并提高全球竞争力的发展中国家而言，建立全球统一税收“联盟”，难免成为发达国家稳定税收的“垫脚石”。作为2020年首次成为全球第一大外资流入国的中国，其吸引外资必然在一定程度上受到全球企业最低税率影响。新时代下，在构建国内国际双循环相互促进的新发展格局中，我国既需要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，也需认识到随着逆全球化加剧，国家意志越来越深刻嵌入对外经济活动中，政治博弈往往凌驾于经济博弈之上，应更加重视以对外援助促贸易、促投资、促劳务、促企业走出去以及稳定海外资源能源供应市场的战略作用，以“一带一路”建设为平台，为国内经济增长和产业结构转型升级开拓新市场、打造新动能。

(二)当前中国对外援助财政预算管理存在的问题

1.支出不足制约战略目标实现。

对外援助支出规模是实现对外战略目标的基本保障。与美国、日本、德国等世界主要大国官方发展援助相比，我国目前对外援助财政预算支出从规模到占GDP和总体财政预算支出比重都显著偏低。近年来，俄罗斯、印度等新兴经济体也迅速扩大其对外援助规模，在两个占比上均已超过我国。(7)美国、日本、德国、俄罗斯官方发展援助数据引自经济合作与发展组织数据库https://stats.oecd.org/；印度对外援助2009—2013数据引自https://www.devex.com/news/india-s-foreign-aid-program-catches-up-with-its-global-ambitions-80919，2014—2018数据引自https://www.oecd-ilibrary.org/sites/18b00a44en/index.html?itemId=/content/component/18b00a44-en#section-d1e47138；各国GDP和财政支出数据引自世界银行开放数据库https://data.worldbank.org/。从规模来看，21世纪以来美国、德国等发达国家均显著提高其官方发展援助金额，虽然我国对外援助财政预算支出绝对值也有了较大幅度提升，但仍与美国、日本、德国等世界主要大国差距较大。近年我国对外援助财政预算年度支出基本稳定在35亿～40亿美元左右，而2020年美国官方发展援助金额近355亿美元，德国284亿美元，日本159亿美元，为我国的5～10倍。从新兴经济体来看，2019年俄罗斯对外援助金额约12亿美元，2017年印度近24亿美元，与我国差距不断缩小；从占GDP比重来看，2020年我国占比约0.027%，同年德国官方发展援助占比0.78%，日本0.33%，美国0.17%，为我国的6～30倍。2019年俄罗斯占比0.07%，2017年印度占比0.1%。我国对外援助支出占GDP比重不仅远低于世界主要大国，也远低于俄罗斯、印度等主要新兴经济体；从占国家总体财政预算支出比重来看，我国同样过低，2020年仅0.1%，远低于2018年德国5.2%、2019年日本1.8%、美国1%，其为我国的10～50倍。2019年俄罗斯占比0.24%，2017年印度占比0.6%，也均高于我国。在对外援助支出规模明显偏低情况下，我国对外援助难以与美国等世界主要大国甚至印度等新兴经济体相抗衡，严重削弱了对外援助战略工具作用。

2.部际统筹协调机制仍需完善。

我国目前有20余部门机构执行对外援助事权。2020年我国对外援助财政预算支出272亿元人民币中，约64%由商务部执行双边援助(内含军事援助预算)，4%由其他部委执行专业领域双边援助；20%由财政部通过向联合国、世界银行等提供捐赠及股金和基金执行多边援助，4%由其他部委向各国际组织捐赠执行多边援助；其余8%为对外援助优惠贷款财政贴息。我国自2008年已建立由商务部、财政部、外交部以及卫健委等部门组成的对外援助部际协调机制，但各部门对外援助财政预算支出仍缺乏统筹管理。2018年国家国际发展合作署作为对外援助行政主管部门成立后，主要负责对外援助战略方针、规划和政策制定以及立项、监督与评估等工作，原有主要对外援助财政预算执行依然归口原对外援助主管部门即商务部。虽然目前由国际发展合作署负责对外援助统筹协调工作，但尚未建立切实可行的双边与多边对外援助、各专业领域对外援助财政预算管理的协同机制和平台，导致各部门依然各行其是，对外援助工作整体合力弱化、综合效应降低。

3.央地统筹协调机制有待恢复。

历史上我国对外援助为中央和地方共同事权。1965年在华东、华北、东北和中南四大区成立对外经济联络局，1971年设立地方对外援助专门管理机构。1982年各省区市基本撤销单设援外管理机构，原有上下贯通的全国援外体系基本解体，未再恢复，此后对外援助归属中央事权。近年来，随着“一带一路”倡议深入推进，周边国家战略支点作用日趋凸显。云南、广西、西藏、新疆等边疆省份与周边国家国际合作不断加强，地方对外援助形式和领域不断拓展。在2020年抗疫援助中，地方对外援助撑起半壁江山，成为我国对外援助的重要力量。但当前地方对外援助并未纳入对外援助顶层设计进行通盘考虑，中央和地方对外援助统筹协调机制亟待恢复。

4.财政预算制定缺乏系统性和科学性。

我国对外援助秉持的传统原则是“受援国提出、受援国同意、受援国主导”，虽然其遵循“从不干涉他国内政，从不附加任何政治条件”的对外援助基本方针，但在一定程度上导致我国对外援助过分依从受援国需求、意愿并被其短期利益裹挟，形成受援国向我国驻外使馆提援助需求，外交部门以外交需求施压，对外援助项目匆忙立项上马的恶性循环。近年外交需求过度增长导致对外援助承诺金额远远脱离财政预算控制。且一旦受援国政治生态发生变化，对外援助极有可能成为其要挟甚至抹黑攻讦的工具。我国对外援助财政预算制定缺乏自主意识，导致对外援助资金使用的碎片化、随机化、短视化、粗略化，难以形成服务于我国总体外交和对外战略的系统性、科学性、前瞻性、精细性对外援助体系。

四、对外援助财政预算管理的国际经验

除对外援助财政预算支出规模，健全科学的财政预算管理制度是世界主要大国对外援助有序执行并发挥巨大政治经济效益的基础和核心。当前对外援助领域主要多边机构经济合作与发展组织发展援助委员会(OECD-DAC)以及世界主要大国均在对外援助实践中不断完善财政预算管理体系，形成了自上而下作规划(预算统筹)、自下而上报请求(预算编制)、以项目管理为基础(预算执行)、以绩效评估为核心(预算调整)的“结果导向制”预算管理制度，其先进经验值得我国借鉴。

(一)以系统规划加强预算统筹

规划是一国制定对外援助方针政策的龙头和基石，也是国家实施对外援助活动的“公共契约”。自20世纪70年代起，美国、德国、日本等世界主要对外援助大国均已陆续形成健全的对外援助规划体系，并以此统筹财政资源、形成预算分配方案，其中尤以美国为优。

1.制定多层级规划体系。

作为世界第一大对外援助国，美国是最早开始制度化提供对外援助的国家。自1947年冷战开启、美国向西欧国家实施大规模援助行动——“马歇尔计划”至2020年，累计对外援助承诺近15 000亿美元，累计对外援助财政预算支出13 602亿美元(经济援助支出9 283亿美元，军事援助支出4 319亿美元)。2021财年对外援助财政预算约480亿美元。(8)根据美国国际发展署对外援助探索者数据库数据整理，https://explorer.usaid.gov/data。美国规模巨大的对外援助财政资源分配主要依据其系统健全的规划体系。根据2006年《政府绩效和结果法现代化法案》，联邦机构须制定四年战略规划，并在总统就职后第二年2月前向公众公布。美国国务院对外援助办公室和国际发展署共同制定对外援助战略规划。规划分为部门规划(联合战略规划)、局规划(联合区域战略和职能局战略)、国别规划(综合国别战略)三个层级。联合战略规划提出国务院和国际发展署两个机构对外援助战略目标和行动计划，以确定政府优先事项。[11]在联合战略规划指导下，国务院与国际发展署各区域局合作制定联合区域战略[12]，各职能局制定职能局战略[13]，以阐明各区域和各领域对外援助的优先事项。(9)区域战略包括撒哈拉以南非洲、中东和北非、东亚和太平洋、南亚和中亚、欧洲和欧亚大陆、西半球(北美洲、中美洲以及加勒比地区)、国际组织七个战略。职能局战略包括国务卿下属的10个独立办公室和局，即执行秘书处，情报研究局，立法局，美国全球艾滋病协调与健康外交办公室，礼宾办公室主任，全球伙伴关系办公室，法律顾问办公室，公民权利办公室，美国援外资源办公室，秘书长全球妇女问题办公室；以及负责管理军备控制和国际安全，平民安全、民主与人权，经济增长、能源与环境，管理，公共外交和公共事务6个副国务卿下属的26个办公室和局各自制定的战略。军备控制和国际安全领域包括军备控制、核查与合规局，国际安全与不扩散局，政治军事事务局；平民安全、民主与人权领域包括冲突与稳定行动局，反恐怖主义局，民主、人权与劳工局，国际麻醉品和执法事务局，人口、难民和移民局，监督和打击人口贩运办公室；经济增长、能源与环境领域包括经济贸易局，能源资源局，海洋与国际环境和科学局，国务卿科学技术顾问办公室；管理领域包括行政局，预算和计划局，领事局，全球金融服务局，外交安全局，外国服务学院，人力资源局，医疗服务局，外交使团办公室，海外建筑业务局；公共外交和公共事务领域包括教育和文化事务局，全球公共事务局，全球参与中心。在以上两个层级规划指导下，综合国别战略旨在明确美国在某一特定国家对外援助的优先事项以及推动优先事项的具体行动计划。美国驻外使馆为制定综合国别战略提供信息，并负责与其他在该国活动的美国机构协调，共同制定国别目标。

2.依据规划形成预算方案。

以上三层级规划是美国对外援助获得联邦财政拨款的基本依据。美国对外援助属国际事务预算项下，其中约90%用于支持国务院和国际发展署从事对外援助活动。[14]各区域局、职能局和使馆基于各层级规划制定的目标和行动计划制定预算请求，并向国务院提交各自预算请求。国务院对外援助办公室进行综合考虑和权衡形成对外援助预算，并会同国际发展署共同向国会提交对外援助预算请求。预算请求应包括上一财年(或过去几个财年)、本财年的数据，以反映长期预算决策的影响。[15]

(二)以理性决策约束预算编制

控制财政支出规模、优化财政支出结构、提高财政支出效率是各国政府财政预算管理改革始终追求的关键目标。对外援助作为一种外溢性公共产品供给，其财政支出规模、结构和有效性长期广泛受到政府和公众关注，尤其是在经济下行或财政收支矛盾加大时期更易备受争议和质疑。公认有利于达成控制规模、理性决策、机动灵活目标的零基预算被逐步引入对外援助领域预算编制，严格规范的预算审查程序也有力保障了对外援助预算编制的合理性和合法性。

1.广泛推进零基预算。

零基预算是不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算。与增量预算不同，零基预算不受以往预算安排情况影响，一切从实际出发，逐项审议预算年度内各项费用内容及其开支标准，并结合财力状况，在综合平衡基础上编制预算的一种现代预算编制方法。自20世纪80年代末起，国际货币基金组织[16]、经济合作与发展组织[17]、世界银行[18]、亚洲开发银行[19]等均探讨了在国际发展援助中应用零基预算的可行性问题。2013年菲律宾开始在其对外援助等外交事务中采用零基预算。[20]2018年英国国际发展部规定所有对外援助项目财政支出均需考察其必要性，评估其资金水平和增量、资源需求、活动目标、成本收益，然后按照评估结果对其进行排序并编制预算。[21]2018年美国国际发展署启动了零基预算工作，继续强化以项目为核心的预算约束和管理[22]，并于2021年要求在制定国别战略中使用零基预算，旨在精准确定美国在各个国家特派使团的供资需求，更好地使供资需求与使团实际优先事项和“自力更生之旅”国别战略保持一致。[23]

2.严格财政预算审查。

严格规范的财政预算审查制度是保障对外援助财政预算支出合法合理的基础：在美国，对外援助预算请求通常是在会计年度(财年)开始之前两年2月提出。国务院对机构预算进行汇总、分析和论证，在9月中旬提交给管理和预算办公室。管理和预算办公室从9月中旬到11月下旬在整个联邦预算范围内分析每个机构提交预算申请，经详细审查、听证、沟通和修改，确定机构预算。次年2月总统向国会提交总体预算要求，各机构提供更详细的国会预算论证，以配合总统预算。国会听证会期间将制定国会预算决议，指导拨款委员会开展工作。国会通过拨款法案为下一财年联邦政府提供资金。外国事务拨款小组委员会负责向国务院拨付资金。预算和管理办公室根据计划、项目和行动确定国务院可使用的资金量；[15]在英国，财政部代表议会运作公共财政支出授权框架，如果某部门执行大量对外援助支出，其项目计划必须经过财政部批准，并指定一名专职负责对外援助的高级责任人，负责监管该部门对外援助预算编制和风险控制，确保该部门对外援助财政预算编制符合经合组织发展援助委员会资格标准，并遵守英国政府对外援助政策。此外英国还设立了跨政府部长级基金委员会，负责确定对外援助项目优先顺序和批准年度拨款。[21]

(三)以全流程管理规范预算执行

管理贯穿整个对外援助项目生命周期，旨在不断提高对外援助财政资源分配和使用的效率。完善的项目设计方案和贯穿项目全周期的评估体系在对外援助预算执行中发挥着至关重要的作用。

1.优化项目设计方案。

项目设计直接关乎是否可以使对外援助财政预算资金转化为更好、更公平、更可持续的发展成果，并确保其支持实现更广泛的外交政策目标。美国国务院开发了项目设计和管理工具包以指导对外援助项目设计、监测和评估管理。[24]其指明项目设计必须保证战略规划目标的一致性，结合情境分析(对可能影响项目的政治、经济、文化、环境、安全、基础设施等相关条件进行评估)、探讨要解决的问题、确定项目目标、创建项目逻辑模型(阐明如何实现项目目标，设定预期结果以建立可监控和评估的基础)并制定项目章程(基本信息、利益相关者、关键可交付成果、推进时间表)。[25]

2.实行全周期监测和评估。

项目监测旨在确定对外援助预算执行工作是否步入正轨，或是否需要及时纠正或调整预算以提高效率或效力，还可以表明何时需要进行评估工作。在美国，国务院所有局和独立办公室均需制定监测计划，每年根据关键业绩指标或关键时间节点，持续收集相关数据。美国参议院第115—282号报告指示国务院国务卿和国际发展署署长应联合向国会提交项目评估质量、成本和其他事项报告，审查对外援助项目评估质量，项目评估可持续性程度，保障进行可持续性评估所需资源，提出在未来计划和决策中如何使用评估结果；[26]日本也在项目层面建立了强大的监测和评估机制，所有对外援助项目都必须进行事前、事中和事后评估。[27]关于评估体系构建，经合组织发展援助委员会于1991年首先发布评估标准，其塑造了过去30年国际发展评估体系，被广泛认为在提高全球援助评估质量方面发挥着核心作用，并成为各国构建其评估体系的范本。2021年更新的发展评估网络制定了适应性、协同性、有效性、效率、影响和可持续性六项对外援助项目评估标准：适应性是评估项目对其所在地经济、环境、社会、政治条件可能产生的任何变化；协同性是评估项目与受援国其他发展项目之间的协同作用和相互联系；有效性是评估项目实现或预期实现其目标和结果的程度；效率是评估项目投入(资金、知识、技能、资源、时间等)转化为产出和成果的情况；影响是评估项目已产生或预期产生显著积极或消极、有意识或无意识对受援国福祉、人权、性别平等和环境等的潜在影响；可持续性是评估项目维持长期净收益所需财务、经济、社会、环境和制度的能力。[28]

(四)以实施效果指导预算调整

实施效果跟踪和反馈对于衡量对外援助财政预算支出有效性至关重要。通过建立对外援助财政预算支出绩效指标以及对援助受益人信息反馈数据进行系统分析，可以获取可能影响实施进展和未来预期成果的经验和教训，为调整和完善对外援助财政预算提供参考和依据。

1.加强绩效管理。

绩效管理是对援助国财政预算支出质量的评价，为结果导向制的财政预算决策提供依据。从宏观财政预算绩效角度，经典的绩效评估是四个维度的援助 “钻石模型”，包括官方发展援助支出占国民总收入比率(表征援助相对规模)、赠与指数(表征援助优惠程度)、最不发达国家援助比率(表征对国际社会贡献程度)和非捆绑率(表征受援国资金使用自由度)。四组数据在坐标轴上组成一个四边形，各边长变化可以表征援助质量高低与变化，越外扩表示援助质量越高。[29]从微观项目执行绩效角度，英国国际发展部制定了14个重点指标衡量对外援助成果、产出、投入、质量和财务情况，所有指标都与国际发展部和财政部制定的援助战略直接相关。[30]德国经济合作与发展部目前也致力于制定更具有约束力和更广泛的定性和定量质量标准指标，并加强其综合数据管理系统以更好地实施基于绩效结果的管理。[31]美国《2020财年对外援助标准指标》共设置了和平与安全、民主与治理、卫生健康、教育和社会服务、经济增长、人道主义援助六类共232项绩效指标[32]，以说明美国对外援助为什么以及在多大程度上实现了战略目标。

2.重视信息反馈。

信息反馈是对受援国受益人发展情况进行评价以指导对外援助财政预算调整，受益人分为个体受益人和机构受益人(政府或非政府组织)。[33]其首先应确保执行伙伴拥有收集和回应受益人反馈的有效渠道。美国国务院所有局和独立办公室都须设置系统收集受益人及其对干预措施反应的信息系统，以提高项目绩效和影响。反馈系统包括：要求对外援助项目执行伙伴说明如何将受益人反馈纳入预算请求，并在季度和年终报告中概述进展情况；在项目设计和实施阶段，要求概述执行伙伴收集和使用受益人反馈的方法；资助和研究改善受益人反馈系统的工作；对受益人反馈信息进行专门评估；通过访谈或召开研讨会，监测受益人反馈信息收集情况。

五、推进中国对外援助财政预算管理改革的政策建议

新冠肺炎疫情全球大流行推动世界百年未有之大变局加速演进，对外援助作为国家总体外交和对外战略政策手段作用更加凸显，国内外形势变化倒逼我国加速深化对外援助体制机制改革。2021年4月13日发布的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)指出：“规范预算支出管理，推进财政预算支出标准化”“坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模，调整完善相关重点支出的预算编制程序，不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩”。[34]作为推进对外援助治理体系和治理能力现代化、提升对外援助战略作用和综合效应的基础和重要支柱，对外援助财政预算管理制度改革应首当其冲。

(一)调整对外援助财政预算支出规模和结构

逐步形成与我国世界第二大经济体和世界最大发展中国家责任与能力相匹配的对外援助财政预算支出规模，不断推动对外援助财政预算支出布局优化和结构调整。

1.适度扩大对外援助财政预算支出规模。

作为世界第二大经济体，当前国际社会对我国更多履行国际责任呼声渐高。而作为世界最大发展中国家，不平衡不充分、“大而不强”的发展形态需要我国坚持发展中国家地位不动摇，不与美国等发达国家进行简单类比。目前我国对外援助财政预算支出过低确为客观事实，可适度扩大我国对外援助年度财政预算支出规模。按照近年俄罗斯、印度等新兴经济体对外援助占GDP比重0.07%～0.1%区间、占国家总体财政预算支出比重0.03%～0.06%区间进行调整，我国对外援助年度财政预算支出规模可达到700亿～1 000亿人民币，以满足国家总体外交和对外战略以及履行负责任大国义务需求，不断增强我国在国际发展合作领域影响力和话语权。

2.合理调整对外援助财政预算支出结构。

打破对外援助支出结构固化僵化格局，在对外援助领域推进零基预算制度。每年从零开始编制对外援助预算，根据援外项目重要性确定预算安排优先性。根据上一财年对外援助预算完成情况，调整和编制下一财年预算，逐期滚动向前推进。加大对外援助服务国家重大对外战略预算保障；对外援助预算安排坚持靶向发力不“撒胡椒面”，突出重点区域、重点国别和重点领域、重点议题；平衡大型基础设施和公共设施成套项目(我国传统优势)与“小而美”民生项目比例，强化对具有强正溢出效应对外援助项目预算支持；预留应对紧急人道主义援助等重大突发事件可采用相机抉择的预算支出空间；继续扩大多边援助力度和比例(参考美国多边援助占比30%，俄罗斯多边援助占比40%)，积极通过多边援助参与国际治理。

(二)实现对外援助财政预算管理一体化

充分发挥对外援助财政预算管理统筹资源作用，坚持预算法定、强化预算约束。建立包括基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、决算和报告在内的对外援助财政预算管理一体化流程，实现对外援助财政预算从资金源头到使用末端的全过程、全链条、全方位管理。

1.健全对外援助战略规划体系。

以编制“十四五”对外援助规划为契机，逐步建立由长期战略规划、五年规划、区域规划、领域规划、国别规划构成的对外援助综合规划体系。系统分析全球政治经济和国际发展援助格局、挑战和演变趋势；全面评估我国对外援助优势、劣势以及面临的机遇和威胁；从国际和国内两个层面明确我国对外援助战略目标，为我国对外援助活动指明基本方向；形成系统战略布局和行动计划，保障战略目标清晰、有效、精准指导对外援助实践；确保将对外援助财政预算资源集中用于落实国家对外战略和直接威胁我国发展利益的全球重大挑战上。

2.制定对外援助中期财政规划。

加强对外援助中期财政规划管理，制定对外援助中期财政规划，与“十四五”对外援助规划紧密衔接。强化对外援助中期财政规划对年度财政预算约束，保障跨年度预算平衡；对于各类确定的中长期对外援助支出事项和跨年度对外援助项目，需将项目全生命周期内对财政预算支出影响纳入中期财政规划，并细化制定其年度预算安排；制定消除对外援助承诺资金与预算资金剪刀差办法，并在中期财政规划中如实反映。

3.促进对外援助年度财政预算编制科学化、精细化。

依据对外援助各层级规划和中期财政规划，落实并细化对外援助年度财政预算编制，引入零基预算方法自下而上编制预算，并形成从编制到决策的闭环设计。各对外援助执行部门根据其对外援助目标和职责对项目进行优先排序并提供详细项目资料，形成预算编制基础决策包，交由对外援助主管部门进行统一整合。对外援助主管部门应整合各执行部门预算编制基础决策清单，并进行综合评估和综合排序，呈报中央外事工作委员会。中央外事工作委员会结合国家整体对外援助战略目标进行调整并决定最终预算编制方案。

4.推进部际和央地对外援助财政预算管理标准化。

增强对外援助宏观调控能力，保障全国对外援助战略、政策、制度与行动的协调性、连贯性和一致性。统一对外援助主管部门和各执行部门、中央和地方对外援助财政预算管理规则和管理要素；各级各部门及所属单位依法依规将各类对外援助行为纳入部门和单位预算；建立对外援助综合信息平台，实现全国对外援助财政预算数据的系统对接、共享共用、集中管理；编制汇总真实完整的全国对外援助预算，动态实时反映全国对外援助预算资源的分配、拨付和使用情况。

5.实施对外援助项目全生命周期管理。

将项目作为对外援助财政预算管理基本单元，对外援助财政预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，依托项目库对对外援助项目前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施、项目结束和终止全生命周期实施管理。做实做细对外援助项目储备，按期完成可行性研究论证、具体实施计划等前期工作，提高项目储备质量和成熟度，做到预算一经批准即可实施；强化对外援助财政预算对项目执行控制，坚持先有预算后有支出，严禁超预算、无预算安排支出；规范对外援助预算调剂行为；强化对外援助项目绩效评估，将项目绩效作为下一财年制定和调整预算分配的依据，加快推进对外援助项目要素、绩效指标等标准化、规范化；利用监测数据提高透明度和问责制，衡量对外援助战略、布局和行动是否达到预期目标，确保责任落实到位，并为对外援助政策和行动调整提供信息反馈；建立风险分析和动态调整机制，及时应对形势变化和突发威胁，有序调整对外援助项目活动。