“县管校聘”管理改革推进中的问题分析及对策探讨

赵垣可 刘善槐

摘要：“县管校聘”管理改革是近年来我国中小学教师管理制度的创新之举。这项改革在实践中遭遇教育均衡发展的新挑战、政策执行者的道德风险以及公立中小学校及教师的发展性难题。这些改革问题背后的深层次原因可归为“县管校聘”政策体系的不完备、改革行动者的利益导向、改革的保守主义传统与分数至上的考评文化等。推进“县管校聘”管理改革持续深入开展需要完善“县管校聘”政策体系，增强政策现实操作性；强化改革监督机制，规范改革行动者的利益行为；构建利益协调机制，调动各方改革积极性；完善教育考核评价制度，引导大众形成正确的素质教育观；健全舆情监控体系，制定改革应急处置方案。

关键词：“县管校聘”；教师管理；政策；改革

中图分类号：G434 文献标识码：A

本文系2021年度国家社会科学基金教育学重大项目“乡村振兴和教育现代化背景下农村教育发展战略研究”（项目编号：VGA210005）研究成果。

一、国内“县管校聘”管理改革的趋势

近年来，为了盘活县（区）域内义务教育师资配置，激发教师队伍的发展活力，同时也为了确保教师交流轮岗制度的顺利实施以推进义务教育均衡发展，国家积极倡导义务教育教师“县管校聘”管理体制改革，出台了一系列旨在推行“县管校聘”改革的政策文件：2014年，教育部等三部委联合印发《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，首次在国家层面提出全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革。2015年，国务院办公厅印发《乡村教师支持计划（2015—2020年）》，提出全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理体制改革，为组织城市教师到乡村学校任教提供制度保障。2016年，国务院发布《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，提出全面推进教师“县管校聘”改革，完善教师招聘机制，统筹调配编内教师资源，着力解决乡村教师结构性缺员和城镇师资不足问题。2017年，国务院发布《国家教育事业发展“十三五”规划》，提出深化义务教育阶段教师“县管校聘”管理改革。2018年，《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》明确提出：实行义务教育教师“县管校聘”。2020年，《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出：加强乡村教师队伍建设，全面推行义务教育阶段教师“县管校聘”。2021年，第十三届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：深化中小学、幼儿园教师管理综合改革，统筹教师编制配置和跨区调整，推进义务教育教师“县管校聘”管理改革。除了政策上的大力支持外，教育部还先后于2015年和2017年在全国范围内挑选19个和30个义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革示范区，分布在全国25个省（市、区）（如下页表1所示），这足以看出国家对“县管校聘”管理改革的重视程度。可以说，“县管校聘”管理改革是当前及今后一段时间里党和国家在基础教育领域内推行的一项重要改革举措，改革的主要目的在于盘活县域内的教师资源，激发学校教师队伍的发展活力，推进教育均衡发展。

在党和国家的倡导与要求下，国内多地积极探索实施“县管校聘”管理改革实践。截止2021年5月，省级层面共有广东、广西、福建、浙江、海南、湖北、河南、云南、山西、山东、江西、北京等12个省（市、自治区）出台了“县管校聘”改革实施方案，其中广东、浙江、山东等地已经在全省全面铺开教师“县管校聘”管理改革。其他省份虽然在省级层面尚未出台具体的“县管校聘”改革实施方案，但其下属的不少市和县也出台了“县管校聘”改革实施方案。可以说，“县管校聘”管理改革在全国多个地区正如火如荼地开展。当前地方“县管校聘”改革普遍存在着“任务加码”现象，与国家提倡的推进义务教育教师“县管校聘”改革相比，绝大多数地区将“县管校聘”管理改革的对象范围定为中小学在编在岗教师，部分地区如福建、山西等地甚至将幼儿园教师也纳入改革范围。从改革的总体情况来看，除了教育部挑选的49个“县管校聘”改革示范区的改革经验较为成熟外，绝大多数地区的改革还处于起步探索阶段。从地域范围来看，东部地区（如广东、浙江、山东、福建等地）的“县管校聘”改革整体开展的要早，改革的力度更大，取得的经验与成效也较为显著。中西部地区的改革整体开展的要晚一些，力度要弱，且多数地区只是在近两年才开始探索实施教师“县管校聘”管理改革，相关的制度建设还不是特别健全，经验也并不丰富，改革过程中难免引发一些问题。从目前多地的改革情况来看，“县管校聘”管理改革的内容主要涉及学校教师的编制、职称岗位、工资待遇、交流轮岗、考核评价、竞聘上岗、退出机制等方面，改革的突破口和着力点主要在两块：一是在“县管”层面编办和人社部门放权，由教育部门在总量控制内核定学校教职工编制和职称岗位分布；二是在“校聘”层面教育局赋予学校更大的自主权，积极组织教师“竞聘上岗”。各地在改革的过程中往往会结合实际情况凸显地区的改革特色，如浙江省浦江县的改革特色在于组织教师“适岗竞聘”①，广西壮族自治区荔浦市的改革特色在于推行校长职级制及中层领导和班主任津贴制②，山东省潍坊市的改革特色在于探索建立学校自主分配制度③。

二、当前“县管校聘”管理改革中存在的问题

“县管校聘”管理改革是一项人为的实践活动，其决策、实施都不可能是一个既定的过程[1]，在改革過程中不可避免的会出现一些问题。笔者所在的课题组于2020年9月至12月通过线上访谈与线下实地调研相结合的方式对吉林省、浙江省、广东省、广西省、湖南省、河南省、山东省、陕西省等地开展相关的调研工作，发现当前“县管校聘”管理改革在实践中存在的问题主要体现在以下几个方面。

（一）“县管校聘”管理改革给区域教育均衡发展带来新挑战

“县管校聘”管理改革的出发点是希望通过改革将教师由“单位人”变为“系统人”，盘活县域内教师资源，激发教师队伍的活力，推进义务教育均衡发展。但从当前“县管校聘”改革的顶层设计以及地方实践来看，此项改革面临教育发展不均衡加剧的问题。“县管校聘”管理改革赋予学校和教师更大的自由选择权，作为“系统人”的教师在学校“竞聘”的过程中可以选择前往区域内任何一所学校“竞聘”，这容易带来新的师资不均衡问题，进而导致教育发展不均衡，主要体现在两个方面：

一是区域内校际间教育發展不均衡加剧。无论城镇地区还是农村地区都同时存在着优质校和薄弱校（如城镇地区可能存在着示范校和普通校，农村地区存在着中心校和村小等），优质校凭借其良好的社会声誉容易受到地方政府的重视，其基础设施、教师的福利待遇及社会地位等整体要好于薄弱校，“县管校聘”改革可能使得薄弱校里为数不多的优秀教师争先前往优质校“竞聘”，容易形成一种“马太效应”，造成优者更优，弱者更弱的不良局面。

二是县域内城乡教育发展不均衡加剧。城乡之间由于自然地貌、经济文化发展水平、基础设施等差距较大，一部分优秀的乡村教师可能会借着“县管校聘”改革的契机竞相前往城镇学校“竞聘”，而城镇优秀教师却不愿往乡村学校“竞聘”，个别流动到乡村学校的城镇教师也是由于其教学水平相对较差，在城镇学校“竞聘”失利后而不得不来乡村学校任教，他们在乡村的教学热情往往不高，一心想着找机会重返城镇学校。这种以“优”换“劣”的非等价交换加剧了城乡教育发展的不均衡。

（二）“县管校聘”管理改革存在政策执行者的道德风险

“县管校聘”管理改革的过程在某种程度上可以看作是“县管校聘”政策执行的过程，由于政策的制定者与执行者相分离，中国的政策执行大多基于“委托——代理”模型展开。在信息不对称的情况下，作为代理人的政策执行者基于自身利益最大化的考虑，利用委托人的信息劣势、监管漏洞以及风险分担机制，通过虚假执行、歪曲执行或者不作为，使得政策目标扭曲或者落空，产生道德风险[2]。“县管校聘”政策执行中的道德风险主要体现在以下几个方面：

一是地方编办、人社、财政等部门对改革的不配合或虚假配合，突出表现就是编办、人社“放权难”以及财政“供钱难”。教师“县管校聘”管理改革是一个系统的过程，涉及到教师的编制管理、岗位管理、聘用管理、考核管理、退出机制、权益保障等诸多方面，仅依靠教育部门是难以完成改革任务的，“县管校聘”政策的有效落实需要多部门协同合作。从已出台的省级“县管校聘”政策文件的发文单位中也可以看出当前我国“县管校聘”政策主要由各级教育、财政、人社以及编办等部门联合发布。但由多部门联合发布的政策有其固有的弊端，不同部门之间往往存在着不同的部门惯例、利益诉求及价值立场，部门间的合作意愿往往不高，形成教育部门一家发力，其他协助部门犹豫观望的尴尬局面，致使“县管校聘”政策执行乏力。

二是地方教育行政部门参与改革的形式化、片面化。任何改革都会面临一定的风险，教师“县管校聘”管理改革涉及广大中小学教师的利益，改革稍有不慎就有可能引发中小学教师的不满，进而危及地方基础教育事业的健康发展。加之“县管校聘”改革的成效具有一定的周期性，在短期内难以获得显著的收益，地方教育行政部门一般不太愿意进行大幅度的改革，往往只选择个别学校作为试点来回应上级部门的政策要求或应付上级部门的检查，仍将部门的工作重心放在提升辖区内学校升学率等社会大众认可度较高、短期内容易实现的发展目标上，致使“县管校聘”改革流于形式。部分地区甚至片面地将教师“县管校聘”管理改革解读为“末位淘汰赛”，强制性推动得分处于末位的教师前往其他学校“寻聘”。

三是学校管理者“权力寻租”现象的发生。为了提高“县管校聘”改革的效率，教育行政部门将“校聘”的权力下放到学校，赋予学校管理者相当大的自主选择权。但学校管理者并非完全是公正的化身，而是鲜活的具有感性色彩的人，过于集中的权力可能滋长他们的官僚气息，虚化学校民主管理，在学校组织的“校聘”过程中难免不会出现徇私、权力寻租等腐化现象，将与自己关系要好或者在某些方面给予自己好处的教师直接内定，致使“校聘”环节的公平性大打折扣。

四是教师在改革中存在“关系运作”现象。“关系运作”指的是个人或团体为了维护自身利益，以破坏正常的制度约束和人际关系限度来追求其局部利益的现象，是一种为实现局部功利性目的的非正式行为[3]。组织教师“竞聘上岗”是当前不少地区“县管校聘”改革的重要环节，为了能够竞聘成功，一些中小学教师会在学校组织的“竞聘上岗”中利用自己掌握的资本（如社会资本、经济资本等）通过送礼、“托人情”等方式四处活动，以确保竞聘结果万无一失。教师在“县管校聘”改革中的“关系运作”具有典型的寻租性质，这种通过打招呼、找关系、送礼等不正当方式来达到人为操纵学校“竞聘上岗”的结果，违背了教师“县管校聘”管理改革的公平正义原则，这不仅助长了不良风气，而且容易引起教师群体的反感，激化教师与学校之间的矛盾，进而消解“县管校聘”政策在基层运作中的合理性与合法性。

（三）“县管校聘”管理改革引发公立中小学校及教师的发展难题

“县管校聘”管理改革在起到提高公立中小学校管理效率、激发教师队伍发展活力作用的同时也给公立中小学校及教师带来一定的发展难题。

一是公立中小学校对师范生或者在编教师的吸引力降低。与民办学校相比，师范生或者在编教师选择公办校的主要原因在于公办校教师的“铁饭碗”属性，拥有旱涝保收的稳定待遇。开展“县管校聘”管理改革后，教师由“单位人”变成了“系统人”，且多个地方遵循“三年一大动，每年一小动”的改革原则，使得教师不仅面临在本单位落聘的可能，而且面临被踢出教师队伍的危机，这给他们带来不小的心理冲击。而对于公立中小学校的教师尤其是那些教学水平较高的教师来说，公立中小学校的稳定性优势不在了，反正都是竞争择业，他们可能会选择待遇更高的民办校[4]，进而造成公立中小学校人才的流失。

二是学校教师之间可能形成恶性竞争，引发素质教育危机。教师“县管校聘”管理改革给教师带来了一定的压力和危机感，那些稍微懈怠、工作不努力的教师可能面临“落聘”的风险，为了“竞聘”成功，教师们开始竞相表现自己。而当前评价好教师的主要标准依然是教师所带班级的考试成绩，而对于那些教学成绩好的教师，社会对他们认可度较高，学校也是千方百计留住他们。这种以学生考试成绩为主要衡量标准的教师评价体系，使得教师以追求学生的考试成绩为主要教学目标，教师群体间形成一种恶性竞争，为了提高班级成绩绞尽脑汁，以“填鸭式”教育方式强行给学生灌输考试知识点，使得学生沦为考试的机器，素质教育沦为一纸空谈。

三是学校教师的归属感降低。“县管校聘”管理改革使得教師由“单位人”变成了“系统人”，教师的身份属性发生了一定的变化，不再固属于某一学校，处于一种“无根”的状态，其归属感降低。一项涵盖广东、浙江、山东、江西、重庆5个省（市）的问卷调查显示“县管校聘”跨校交流教师的归属感不高，存在学校认同感偏低、人际关系淡漠、工作责任心弱化以及奉献精神缺失等问题[5]。此外，“竞聘上岗”虽然有助于激发教师的发展活力，提高教师积极性，但也容易给教师带来思想压力，整日顶着“落聘”的风险，归属感降低，如何能够静下心来安心教学？尤其那些在原单位学校“落聘”后不得不外出“寻聘”的教师，不仅面子上挂不住，而且意味着将离开自己原有的“舒适地带”，需要面对充满不确定的新局面。而对于那些流动到偏远山区学校的教师，由于家校距离变远，甚至有可能影响到其家庭生活的和谐，进而引发他们对“县管校聘”政策的不满。

四是“县管校聘”改革带来流动教师与学生的适应性问题。“县管校聘”管理改革使得教师流动成为一种常态，而教师的流动可能引发流动教师和学生的不适应。一方面，流动教师进入一个新的学校要适应新的工作环境、学生、同事及领导，而适应这些外在因素又需要花费额外的时间和精力，使得其对教学工作的投入度可能会降低。另一方面，对于大多数学生来说，他们早已适应了原有老师的教学模式、班级管理文化，如若更换老师，则会面临新的适应问题，不利于他们正常的学习生活。尤其是那些即将升入毕业年级的学生，如果突然更换教师，可能会影响他们的升学成绩，容易激起学生及其家长的不满情绪。

三、“县管校聘”管理改革的问题成因

“县管校聘”管理改革是一项探索性活动，同时又是一个动态生成的过程，探索性和动态生成的特点使得不确定性与问题易发性是“县管校聘”管理改革的固有之维[6]。认识到改革问题的存在是为了解决问题以促进改革更好地推进，而有效解决改革中存在的问题需先剖析这些问题背后的深层次原因，本研究认为“县管校聘”管理改革的问题成因主要体现在以下几个方面。

（一）“县管校聘”管理改革的政策体系不完备

美国经济学家西蒙认为人具有有限理性，决策者在一定的环境条件下其思维能力、决策目标等具有有限性，这种有限性使决策者在制定决策方案时不是以追求决策完美为目的，而是以满意为目的[7]。“县管校聘”政策是政府委托专家学者设计起草的，作为决策者的政府官员及专家学者①并非全知全能，其所具有的理性是一种有限理性，当他们做出的决策处于一种“有组织地不负责任”时，可能导致“县管校聘”政策产生制度性漏洞，危及改革进程。审视现有国家层面出台的“县管校聘”政策以及部分地方“县管校聘”政策，可以发现当前我国“县管校聘”改革制度存在一定的缺陷，主要体现在以下几个方面：“县管校聘”改革将教师由“单位人”变为“系统人”，扩大教师和学校双向选择的自由权，但是忽视了优质校与薄弱校、农村校与城镇校之间人才竞争的公平性问题，容易导致“马太效应”；“县管校聘”政策鼓励教师流动，但是对改革后流动教师和学生的适应性问题考虑不足；“县管校聘”政策倡导实施教师退出机制，但对于那部分被清退的教师如何妥善安置表述不明。此外，当前国家层面尚未出台专门的、系统性“县管校聘”政策文件，这弱化了“县管校聘”改革在基层落实的合法性，而不少地方出台的“县管校聘”政策由于其部分条款的模糊，在实践中操作性不强，容易使改革流于形式。国家及地方“县管校聘”政策表述的模糊以及过于原则化，导致一线工作者在执行时有所顾虑，执行力度自然大打折扣。再者，“县管校聘”管理改革的配套性政策不到位导致改革难以实质性推进。当前多地“县管校聘”管理改革推行不畅的一个重要原因还在于城乡之间的社会经济文化发展差距使得城镇教师不愿往农村去，因“县管校聘”改革所产生的流动教师不仅要适应新的工作环境而且还要付出额外的流动成本，这是他们难以接受的，若补助政策不到位则不能调动教师参与改革的积极性。

（二）“县管校聘”管理改革中主要行动者的利益导向

逐利是人类的本性，一个人无论处于什么地位，其人的本性都是一样的，都是以理性地追求个人利益，使个人的满足程度最大化为最基本的动机。可以说，利益在推动或抑制人们的行动中扮演着重要作用[8]。任何改革背后体现的都是一种利益的重新划分，改革过程中各行为主体受利益的驱使、追寻自身利益的最大化而采取相应的行为选择。教师“县管校聘”管理改革过程中的主要行动者包含以教育行政部门为主政府职能部门（包括教育、财政、编办、人社等部门）、公立中小学校及其教师，当这些行为主体的利益冲突过大时可能造成政策执行阻滞现象的发生[9]。首先，在“县管校聘”改革中，政府部门及官员具有趋利的倾向。一方面，“县管校聘”改革要求编办、人社部门放权以及财政部门提供资金来推进改革进程，而这些部门在改革中的利益损耗显然大于收益，加之参与改革会增加他们额外的工作量，甚至可能影响到本职工作的正常开展，故而他们参与“县管校聘”改革的热情往往不高。另一方面，教育行政部门及人员虽说是“县管校聘”改革的主要实施者，但也存在着利益驱动的倾向，为了得到上级部门的表彰以及赢得社会的认可，他们更看重学校的升学率，当其认为改革不利于学校的升学率甚至可能影响教育事业发展时他们可能会选择敷衍应付。其次，在“县管校聘”改革中，学校管理者具有趋利的倾向。教师“县管校聘”管理改革的难点和重点在“校聘”环节，改革赋予学校管理者更大的用人权，权力的增长容易滋生他们的腐化风气，其思维和行为难以抵挡利益的诱惑。加之中国是一个人情社会，权力所带来的“走后门”“找关系”等背离制度规范的现象着实积重难返[10]。在人情与利益的驱动下，“校聘”过程中的“权力寻租”“暗箱操作”“团体共谋”等现象不足为奇。再次，在“县管校聘”改革中，中小学教师具有趋利的倾向。广大中小学教师是“县管校聘”改革最直接的目标群体，同时也是受改革影响最大的群体，他们对“县管校聘”改革的态度直接影响改革的成效。教师首先是作为人而存在，其次才扮演教师的角色。作为活生生的人，趋利避害的本性使得教师在改革中基于自身利益最大化而做出相应的行为选择。在“县管校聘”改革中，中小学教师无论是竞相选择去优质校、城镇校竞聘，还是为了获得更高的福利待遇而跳槽至民办校，都是为了追求更好的生活和工作环境，是其趋利行为的结果。

（三）改革的保守主义传统以及分数至上的考评文化

与西方人的开放、锐意进取精神相比，受几千年传统儒家文化影响的中国人的文化品性以内敛和保守为主要特征，“物极必反”“中庸之道”是国人常用的处世原则。中国人特有的人性特征以及所处的文化氛围使得中国教育改革显得较为温和，改革者在改革的过程中往往顾虑较多，踟蹰不前。这种看似考虑周到却带有保守主义色彩的温和改革潜藏着一种危机：改革的力度不足以致改革流产。教师“县管校聘”管理改革触及到广大中小学师生的利益，改革稍有不慎，就有可能引发教师、学生及家长的不满，危及义务教育事业的稳定发展。加之任何教育改革都具有一定的周期性，短期内的成效可能并不显著，甚至可能带来负面效应，故而教育行政部门和学校在落实“县管校聘”政策时会慎之又慎，怀着投鼠忌器的态度，改革的力度自然不大。此外，当前国家层面尚未出台系统的“县管校聘”改革实施方案，地方上只有不到一半的省份出台了省级层面的“县管校聘”改革方案，多数省份只是表露会推行教师“县管校聘”管理改革活动，而更多地持一种观望态度。改革决策者的这种保守主义态度弱化了“县管校聘”改革在基层的合法性，不利于改革的开展。再者，当前学校里分数至上的考评文化依然盛行。为了赢得社会的认可，地方教育行政部门以及中小学校都以追求升学率为主要目标，学校管理者评价一名教师是否优秀的标准通常是该教师所带班级的考试成绩，而教师也通常以提升学生的考试成绩来证明自己的教学水平。这种为地方教育行政部门、学校管理者、教师群体乃至社会大众一致认可的分数至上考评文化使得教师较为看重学生成绩，相对忽视学生的综合素质发展。为了在“县管校聘”改革中不至于落聘，同时也为了能够竞聘到更好的学校，多数教师以努力提升学生的成绩作为自己的奋斗目标。

四、推进“县管校聘”管理改革的对策建议

正视“县管校聘”管理改革在实践中存在的现实问题，采取有意的预防性行动和制度化措施来规避不良后果是保证改革合法性和有效性的前提[11]。基于以上对“县管校聘”改革中存在的问题及其归因的分析，本研究认为，推进“县管校聘”改革持续深入发展可以从以下几个方面努力：

（一）完善“县管校聘”政策体系，增强政策现实操作性

推进“县管校聘”管理改革需完善“县管校聘”政策体系，增强政策现实操作性。首先，国家层面尽快出台“县管校聘”改革专项政策文件。作为一项宏大的、全国性的教师管理体制改革活动，“县管校聘”管理改革的任务之重、力度之大、难度之艰可想而知，需要有全国统一性的改革方针和目标作为指导。应从高位入手，加强顶层设计，尽快在国家层面出台科学、系统的“县管校聘”政策文件。目前已有12个省份出台了“县管校聘”政策文件且已付诸实践，国家顶层设计者应组织专家团队赴这些省份进行实地考察，总结各地改革中存在的共性问题以及发掘一些可供借鉴的典型经验，在参照各省政策文件的基础上从全国教育发展的战略格局出发制定具有前瞻性、科学性且能体现中国教育改革特色的“县管校聘”政策文件。其次，增强地方“县管校聘”政策的现实针对性。“县管校聘”管理改革在实践中主要是在县域内进行的，县级层面的政策文件恰当与否直接影响改革的成效。县级政府部门在相关政策的制定过程中要摆脱对上级政策的过度依赖与模仿，要立足现实，坚持以问题为导向，前瞻性地预测区域内“县管校聘”改革可能引发的问题，依据本地经济文化发展水平以及教育现状制定出可控的、适应本地教育生态的“县管校聘”改革实施方案。此外，还应进一步完善“县管校聘”改革的配套政策。“县管校聘”政策执行的难点和重点在“校聘”环节，其面临的问题主要表现在两方面：一是城镇教师不愿意去农村，优质校教师不愿去薄弱校；二是落聘教师的安置问题。这需要从政策层面来努力解决：一方面进一步加大乡村教师生活补助力度和职称评聘倾斜力度，努力提标扩面，以高薪水、高职称吸引城镇教师前往农村学校竞聘；优化学校布局调整，整合区域内薄弱学校。另一方面要妥善安置落聘教师，消除竞聘教师的思想顾虑。组织落聘教师培训学习，帮助落聘教师积极应聘，对于那些实在不能继续胜任教师行业的落聘教师，应对其进行思想安抚，尽量帮助他们在社会再就业。随着“互联网+”时代的到来，我国网民数量急剧增加，政府部门还可以通过开发相应的网络平台，鼓励社会大众积极为“县管校聘”改革建言献策。

（二）强化改革监督机制，规范改革行动者的利益行为

改革是对既有利益的重新划分，改革行动者作为人所具有的趋利本性使得改革可能面临利益驱使下偏离改革目标的风险，需强化改革监督机制，规范改革行动者的利益行为。对改革行动者的监督从内容上主要包含两块：一是对改革行动者在改革中的消极懈怠、不作为行为进行监督；二是对改革行动者在改革中的“权力寻租”等徇私行为进行监督。具体到“县管校聘”管理改革实践，可以从以下几方面努力强化改革监督机制：首先，县级层面成立“县管”执行监督机构，负责对县教育局、人社局、财政局、编办等部门在改革过程中的行为表现进行监督，加大对各部门政策执行主体的问责力度，增强监督的权威性。其中，对教育行政部门进行监督，重点监督其作为“县管校聘”管理改革的主要实施者是否承担了相应的责任，是否与上级部门虚与委蛇以及在改革的过程中是否出现权力滥用的情况；对人社局、财政局、编办等部门的监督重点放在这些部门是否全力配合教育部门进行“县管”，尤其是编办和人社部门是否真正放权。其次，教育部门内部成立“校聘”执行监督机构，负责对县域内公立中小学校进行监督，对于在“校聘”过程中存在消极懈怠、暗箱操作、因公徇私的学校管理者应严肃批评与处理，确保“校聘”公开、公平与公正。学校内部也可以成立由学校管理者及教师共同组成的监督组织，负责对本校开展的“校聘”环节进行监。

（三）构建利益协调机制，调动各方改革积极性

推進“县管校聘”管理体制改革需要构建利益协调机制，凝聚“县管校聘”改革价值共识。追求自身利益的最大化是政策执行相关主体的基本行为特征[12]。在教师“县管校聘”管理改革中，相关的各级政府部门、学校、教师等行动者有着自己的利益诉求，在自身利益的驱动下遵循着不同的实践逻辑。为了使这些行动者能够通力合作，持续推进教师“县管校聘”管理改革，需要充分考虑相关行动主体的利益，完善利益表达机制与渠道，通过沟通与协商，缓解不同利益诉求之间的冲突，实现主体间的利益协同[13]。首先，构建顺畅的利益表达机制。“县管校聘”管理改革得以顺利实施的首要前提在于这项改革能够建立在充分的利益表达之上，要赋予政府部门、学校及教师等行动者平等的利益表达权利，构建多层次、合理化的利益表达渠道[14]。保证改革所涉及的各个行动者都能反映自身的利益诉求，尤其是作为“县管校聘”政策目标群体的广大中小学在编在岗教师，给予他们充分的“话语权”，确保他们的利益诉求能够受到各级政府部门的重视。其次，构建有效的利益整合机制。所谓利益整合，就是对政府部门、公立中小学校及教师等行动者之间的利益进行调整，消除这些利益主体间的摩擦和冲突，形成和谐统一的利益整体[15]。实现“县管校聘”管理改革中的利益整合，一方面需要采取措施保护改革相关者的合法利益，另一方面则要取缔部分群体的非法利益。需要完善相关的“县管校聘”政策、部门规章制度以及校规校纪等制度文件，在保护行动者合法利益的基础上规范行动者的行为表现。再次，构建合理的利益补偿机制。任何改革都不可能照顾到每一个个体的利益。在“县管校聘”管理改革中，中小学在编在岗教师的利益触动最大，尤其是那些被迫流动到偏远乡村学校的教师，他们对改革持有一定的看法。对此，可以补偿流动教师的流动成本、进一步完善乡村教师的生活补助政策、教师的职称评聘向乡村倾斜以及加快完善农村教师的周转房建设等，尽量打消城镇教师流向农村的心理顾虑。

（四）完善教育考核评价制度，引导大众形成正确的素质教育观

教育考核评价制度是影响教育行政部门、学校及教师行为选择的风向标。尽管素质教育的口号早已被提倡多年，且已纳入国家教育制度中，但当前仍普遍存在“学生成绩至上”“升学率至上”等与素质教育发展相悖的教育现象。在教师“县管校聘”管理改革过程中，这种分数至上的考评文化容易产生两种极端现象：一方面，教育行政部门和学校担心改革会影响学生的成绩，对“县管校聘”政策不执行或虚假执行；另一方面，教师为了竞聘成功，试图通过学生成绩来证明自己的能力，将应试教育发挥到极致。为了“县管校聘”政策方案在实践中不至于走样，需要积极响应国家的改革号召，完善现有的教育考核评价制度，坚持破“五唯”。首先，县政府对教育行政部门的评价不应以当年县域内学生的升学率为主要衡量标准，学生的升学率确实在某种程度上反映了一个地方的教育水平，但并不是唯一的指标，还应将县域内义务教育均衡发展的情况、控辍保学情况、薄弱校改建工作以及乡村教育发展等作为重要参考点。其次，教育行政部门对义务教育中小学校的考核评价除了看学校的整体教学成绩外，还应着重关注学校的校风、班风、学风、教风以及学校管理团队的凝聚力等，要将校园文化氛围作为考核学校的重要指标。再次，学校对教师的考核评价应坚持公平、公开、公正的原则，摒弃学生分数至上的惯性思维，突出教师的师德师风、工作业绩、学校贡献、社会服务等内容，采用学校、教师、学生、家长和社会多方参与的形式，构建多元化的中小学教师评价机制[16]。此外，社会大众对学生成绩以及学校升学率的高期待是应试主义之风经久不衰的重要根源，拔除应试主义之风的顽疾需以大众的思想观念转变为突破口，引导大众形成正确的素质教育观，辩证地看待学生的成长与发展，不给教育部门、学校及教师施加过大的“成绩”压力。

（五）健全舆情监控体系，制定改革应急处置方案

社会大众对改革的认可度是改革能否平稳进行的重要因素，任何改革都需在整个改革过程中时刻做好舆情监控工作。所谓舆情，指的是一定时期内社会公众关于公共事物的情绪、意愿、意见等的主观反映。“县管校聘”管理改革作为一项事关基础教育事业发展的重大改革举措，可以说政府重视、教师关切、社会关注，其舆情监控工作不容忽视。对此，县级层面应成立“县管校聘”管理改革舆情监控机构，归当地“县管校聘”改革工作领导小组管理，主要负责对全县“县管校聘”管理改革过程中的民众意愿进行采集、监测。“县管校聘”管理改革舆情监控机构成立后应在第一时间内组织专家学者研究制定较为科学的“县管校聘”教师管理改革舆情分析指标体系与分析模型，实时监测改革舆情，定期将监测结果汇报给上级部门，并结合舆情监测信息积极为区域内“县管校聘”管理改革的决策者建言献策。教育行政部门内也应成立相应的舆情监控机构，负责监测和了解全县中小学教师对当前所推行的“县管校聘”管理改革的态度、参与意愿、配合度等情况，并及时将监测信息反馈给教育局的相关负责人，以便教育局更好地了解“县管校聘”改革中的教师群体。学校层面也应尽可能做好对教师的沟通交流工作。学校管理者在正式组织教师“竞聘上岗”活动前应尽可能做到与每一位教师进行沟通，了解他们的处境以及困难，对于那些情况比较特殊的教师①应尽量尊重他们的“竞聘”意愿。此外，学校管理者还应密切关注学校教师工作以及学生学习状态在推行“县管校聘”管理改革前后的变化情况，并及时反馈给上级教育行政部门，以其便了解“县管校聘”管理改革对学校教学的影响，为后续政策的调整与颁布提供依据。

参考文献：

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[16] 秦伟杰.义务教育教师“县管校聘”实施的优化建议[J].教育实践与研究，2019，（12）：32-35.

作者简介：

赵垣可：在读博士，研究方向为农村教育。

刘善槐：教授，博士生导师，研究方向为农村教育。

Analysis and Countermeasures of the Problems in the Promotion of the Management Reform of “County Management and School Employment”

Zhao Yuanke， Liu Shanhuai（China Institute of Rural Education Development， Northeast Normal University， Changchun 130024， Jilin）

Abstract： The reform of the “county management and school employment” is an innovation in the management system of primary and middle school teachers in my country in recent years. In practice， this reform has triggered new challenges for the balanced development of regional education， moral hazards for policy executors， and development problems for public primary and secondary schools and teachers. The deep-seated reasons behind these reform issues can be attributed to the incompleteness of the “county management and school employment” policy system， the interest orientation of reform actors， the reforms conservative tradition and the score-oriented evaluation culture. Promoting the continuous and in-depth advancement of the management reform of “county management and school employment” for teachers requires improvement of the “county management and school employment”policy system， enhancing the practical operability of the policy； strengthening the reform supervision mechanism， standardizing the interest behavior of reform actors； building an interest coordination mechanism to mobilize all Party reform enthusiasm； improve the educational assessment system， and guide the public to form a correct concept of quality education； improve the public opinion monitoring system and formulate a reform emergency response plan.

Keywords： “county management and school employment” ； teacher management； policy； reform

收稿日期：2021年1月24日

責任编辑：赵云建

① 引自《浦江县推进“县管校聘”人事制度改革的实施方案》（2016年）。

② 引自《荔浦市中小学教师“县管校聘”管理体制改革实施方案》（2019年）。

③ 引自《潍坊市教育局等四部门关于深化中小学教师县管校聘管理体制改革的实施意见》（2017年）。

① 专家学者是政府决策的智囊团，政府的决策依靠专家学者起草生成，能够反映出专家学者对问题的看法，故而专家学者也可算作“县管校聘”改革的决策者。

① 这里的情况比较特殊的教师主要指的是那些患重大疾病、处于哺乳期以及临退休教师。