优质而均衡的义务教育治理：取向、模式与展望

文/邹维

优质而均衡的义务教育治理取向

（一）质量提升

“优质”的义务教育治理集中体现为质量提升，具有如下三个主要特征：

1.情境标准。这种质量提升是一种“小步子”而“不停步”的质量发展节奏。义务教育质量提升只有起点，没有终点，只有相对标准，而无绝对标准。我们应选取不同时段、状态的情境参照标准，建构时空语境，推动义务教育实现螺旋式发展。优质的义务教育质量发展，是基于我国义务教育发展状况而言的持续前进状态，可参考但不以国外某些发达国家义务教育质量为标准，是具有中国发展节奏、展现中国发展特色、生成中国发展标准的符合国情、党意、民心的高位发展追求。

2.过程状态。这种质量提升是一种“前进”倾向的过程状态。此过程状态可以理解为：非一蹴而就的完成态，是持续推进的发展态；非终点设定的静止态，是持之以恒的进取态；非一成不变的目标态，是情境生成的变化态。“优质”的义务教育治理的质量提升，永远在路上，始终是方向，而非静态管理标准下的教育发展，可有阶段性目标，但不应设定终极目标。

3.协同发展。这种质量提升要建立“协同发展”而非“单打独斗”的教育共同体。该教育共同体的建立需遵循“治理”的“多元共治”要求，囊括行政力量、学术力量、义务教育力量、家庭社会力量，从单中心的质量提升，走向多中心乃至网络化治理模型的协同发展道路，建构教育命运协同发展共同体。但需注意，应始终坚持学校在义务教育治理质量提升中的主体地位，避免学校成为质量提升的附属品。

（二）公平维护

“均衡”的义务教育治理集中体现为公平维护，具有如下三个主要特征：

1.高位均衡。应注重优质教育的均衡发展，不同地区、同一地区、同一学段、不同学段的教育发展质量呈现均衡发展状态。这种均衡是高位均衡，而非低位均衡，是质量提升基础之上的均衡。高位均衡的义务教育治理，具有两种实现途径：一是优化空间教育资源布局，使空间教育资源因重组而优质均衡；二是提升空间教育资源质量，使空间教育资源因再造而优质均衡。

2.尊重差异。公平维护不是指同质、统一、齐步发展，而是一种差异发展状态。不是发展质量的差异，而是发展状态的差异，是多样性、特色化、内涵式的发展差异。公平维护的“均衡”是有特色的差异均衡，是为所有学校提供机会和扶持能力的均衡，落实育人目标，实现办学目标，展现学校风采。个性缺失、追求形式、特色湮灭、内涵遮蔽，都是公平维护视阈下均衡观坚决反对的对象。

3.兼顾效能。均衡应具有限度，不应不讲条件、不顾实际、不计成本地暴力式推进。公平维护视阈下的义务教育治理“均衡”，兼具质量提升和成本节约的双重目的，是一种“制宜”的均衡思维，需充分考虑天时、地利、人和等条件，对优质校和薄弱校都有发展帮助，使得优者更优、弱者变强、以强带弱、强弱共进的学校可持续发展。

（三）活力激发

“优质而均衡”的义务教育治理有赖于学校活力激发，具有如下三个基本特征：

1.校为主体。学校是活力激发的第一主体，是发展的第一责任人、重要实现者、成果享受方。在办学权力进一步下放的背景下，学校拥有更大的自主权和能动性，学校在优质资源的帮扶中，需找准位置、把控方向、提升能力，在互动网络中，虚心学习、积极求教，做主动、能动的发展者，促成学校有计划、有目的、系统性、生成态发展。

2.内生驱动。一方面，对于学校的发展来说，外在帮扶只能起到辅助作用，内在发展才是关键，因此，学校活力激发应有效借助多样资源，聚焦学校实际，寻找生长点，打造精品，提升精气神；另一方面，学校只有具有内在能量和内生动力，才具有与其他学校合作交流的基础和资本，才可构成真正意义上的学校命运共同体，否则学校将被边缘化，甚至被“踢出局”。学校需从消费型学校逐步转变为生产型学校，实现学校内部团结和外部和谐的发展状态。

3.外部团结。优质而均衡的义务教育治理，强调学校从封闭系统走向开放系统，以学校为主体，注重学校内生动力发展，吸收其他学校、行政、社区、家长、社会力量，创建教育联结机制，搭建合作共享空间。多种力量参与教育活动，和谐共生理应是关键特征之一，推动教育发展从单向探索走向多元互动，实现学校发展的“点对点支持”策略转向“多维多向合作”策略，构建多点、多面、多向、多维的复杂团结合作模式。

综上所述，其一，“优质”与“均衡”是义务教育学校治理的两个核心价值取向，且呈现出价值互促的关系，是优质基础上的均衡和均衡约束下的优质，二者缺一不可；其二，质量提升是“优质”教育治理的基础，公平维护是“均衡”教育治理的初心，二者各有侧重，同在共生；其三，活力激发是优质而均衡的义务教育治理的动力系统，学校的健康状态是实现质量提升和促进公平维护的驱动力，否则义务教育治理的优质而均衡的价值取向将难以落实；其四，质量提升和公平维护也是活力激发的重要衡量尺度，失去质量的活力将无意义，失去公平的活力将无道德，质量与公平同在的教育活力，才是真正意义上的学校活力。

优质而均衡的义务教育治理模式

（一）模式阐述

1.学区制

从基本概念来看，学区制是以基层行政区域为地域范围的学校就近合作的方式。学区制与学区化具有细微区别：学区化倾向于实践行动，学区制倾向于制度建设，但都旨在实现以区域教育综合供给取代个别学校单一供给。

从主要类别来看，学区制有两种基本类别和四种主要形态。从学段角度看，可分为同学段学区和跨学段学区两种表现形态，以促进义务教育优质而均衡发展，削弱家长择校冲动，创造就近、免试入学条件。从学区性质来看，可分为行政机构和合作平台两种表现形态，突出差异在于学区到底是行政层级中的管理机构，还是仅为便利校校合作而搭建的服务平台，从目前实践状况来看，作为合作平台而存在的学区占多数。

从核心特征来看，学区制具有三个核心特征。一是属地管理、地缘本位。学区制以基层行政区域为依据，以就近合作为原则，地缘特征明显。二是行政特色、区域特征。学区制无论是行政管理机构还是合作平台，都是区域政府强制推动的一种行政管理模式。三是资源整合、合作共享。学区制的建立的重要目标之一是实现区域教育资源的共建共享、优势互补、同步管理、良性互动的状态，缩小区域内校际差异，实现区域内教育优质均衡。

2.集团化

从基本特征来看，集团化是以名校（优质校／龙头校）为引领，联合多所学校或多个校区，建立合作平台、形成共享机制的资源合作方式。集团化的两类组成学校为优质校和薄弱校，其中优质校为领头校，薄弱校为成员校，可以是同区域学校，也可以是跨区域学校，基层行政区域特征并不明显，主要在于发挥优质资源的“虹吸”与“聚集”效应。

从主要类别来看，集团化包括两种情况。其一，从学校法人代表是单个还是多个来看，分为一校多址的集团化办学和多校多址的集团化办学。其中一校多址的集团化办学，学校法人代表有且仅有一个，各校区共同组建成为一所学校，龙头校负责对多个校区进行统一、综合管理，实现校区发展的优质均衡。而多校多址的集团化办学，学校法人具有多个，集团采用联盟制，龙头校类似于“盟主”，成员校类似于“盟员”，联盟运转基础有赖于制度和契约规范。其二，从集团“紧密—松散”程度来看，可以分为紧密型集团和松散型集团两类。紧密型集团俨然是一个大家庭，校区就是家庭里的小家，家长（龙头校）领导小家，小家又相对独立，集权与分权共存。松散型集团是合作关系而非隶属关系，具有民间团体性质，目的在于形成“共享场”。不少地区也称其为“集群”。复合型集团则兼具紧密型与松散型集团的特点。

从核心特征来看，集团化教育有三个核心特征。一是学校本位，名校本位。学校是集团化办学的组织与参与单位，名校在集团化办学中具有重要地位和积极意义。二是联盟特色、跨地特征。集团化以多校区联盟或多学校联盟为特征，且并不拘束于地域限制，具有更灵活的构成方式。三是资源整合、合作共享。同理，集团化承载了学校通力合作、共享共创的美好目标，以实现学校（校区）的自我保存与稳健发展。

3.集团学区

集团学区则具有以上两种模式的综合属性，具体细节不再赘述。

（二）模式比较

1.相似点

第一，价值逻辑相似，优质均衡是基调。学区制、集团化、集团学区都以提升教育质量、扩展优质教育资源、优化教育资源布局等为导向，以实现义务教育的高位发展与高位均衡为目标，是中国特色社会主义核心价值在教育领域的贯彻、执行和遵循。

第二，经济逻辑相似，品牌效能是参照。三种模式都旨在以最少的成本投入，实现最大程度的优质均衡，是对优质资源分配效率的提升，从而实现优质教育效能的提高和教育品牌效果最大、最优化的过程。

第三，法理逻辑相似，政策导向是关键。由于义务教育是国家强制力保障实施的公益事业，义务教育治理的“倡导动作”离不开公权力机关授权和推动，无论是学区制、集团化还是集团学区，都是地方政府的政策引导下的实践推动，也是地方政府影响下的中央政府认可行为，具有依法治理、循规办事的法理地位。

第四，行动逻辑相似，资源重组是重点。优质而均衡的义务教育治理三种主要模式，都以资源共享共建为重点推动，以实现人力资源、物力资源、事物资源（课程等）的丰富和多样，由单组织资源分配与利用，转变为多组织资源分配与利用，实现资源整合、错位、共享、再生，不断激发学校办学活力。

2.差异点

第一，本位倾向差异。学区制以地缘本位为主，是基层行政区域内相近学校的地区就近合作。集团化是名校本位，是优质校为龙头，其他校（多为薄弱校）参与的学缘本位合作。

第二，联合策略差异。学区制实质上是上一级教育行政部门的派出机构，可能作为一级行政机构存在，也可能仅作为合作平台存在，但都是具有教育行政管理性质的联合组织。集团化实质是教育行政部门推动，优质校牵头、成员校参与的具有民间联盟性质的联合组织，教育行政管理色彩在成立集团之初较浓，但在集团运行过程中较淡。

第三，延展程度差异。学区制通常是由同一区域内相近学校组成，由同一学段学校或跨学段学校（小学和初中）构成，学校与学校之间的地理位置、行政管辖、政治文化背景等都具有极大相似性。集团化则不仅可由同区域就近学校组成，还可由跨区域、跨学段学校组成，合作网络较广，超越了地理位置、行政管辖、政治文化背景束约。

第四，管理方式差异。由于学区制具有教育行政管理特征，学区制管理通常以政策文件为导向，以通知等形式推动学区制有效运行。集团化由于具有联盟性质，校校之间的合作管理方式通常以项目为抓手，以契约精神为保障，以加强校校合作。

优质而均衡的义务教育治理展望

（一）价值坚守

优质而均衡的义务教育治理，需要始终围绕“优质”和“公平”两个核心价值，注重教育的质量提升、公平维护与活力激发。作为活动的教育与作为组织的学校，都会受利益博弈影响，会调整功能、定位、管理方式、合作策略等，是多方妥协的产物。但无论义务教育治理的实践如何创生和变化，都应以立德树人为根本任务，以培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人为目的，以教育帮助人形成具有中国精神、中国特色、中国气质的生活方式。此外，在落实立德树人根本目标过程中，应使更多家庭能够享受到优质而均衡的义务教育，兼顾教育发展的效能和公平。

（二）实践改进

模式具有阶段特征，也有持续改进、纵深发展、积极创造的需要。优质而均衡的义务教育治理，以学区制、集团化、集团学区等主要模式为推动，取得了巨大突破，但也依然要谨慎思考其中的“副产品”。例如，优质校的选择，是否意味着官方层面对“名校”符号的确认？名校效应是否会进一步增强，是否与缓解择校、倡导优质而均衡的教育具有价值背离嫌隙？因此，在对优质而均衡的义务教育治理欢与呼的同时，也需加强反思、系统研究、强化设计、不断改进，以理论深思推动实践改进，化解治理困境。

（三）共享反思

可发展和可持续的共享，应该具有三个基本特点。其一，资源储备。各单位参与义务教育学校治理，在合作平台实现资源共享，前提是各单位有资源可供合作交流，这是资源共享的基础。其二，资源差异。各单位共享的前提，是资源具有差异的，是错位资源，而非同位资源，否则资源共享将难以为继。其三，资源再生。资源是有限的，而各单位的需求是无限的，因此各单位不可仅做资源的消费者，还要做资源的生产者，使得合作平台中的共享资源总量、质量在不断提升。

（四）组织再造

当前组织平台的建立存在不足。第一，组织平台的性质难以确认，如学区、集团、学区集团的性质是行政组织的一个层级，还是不具有行政级别但受政府管辖的相对自治组织，或是具有民间联盟性质的团体组织？各地对此态度含糊，莫衷一是，但组织平台性质关涉到组织的合理运转，应更进一步探索，探寻更适合的组织性质结构。第二，组织平台的运行有困难，无论是行政组织还是相对自治组织，都需要持续反思如何更好地产生目标一致、合作共进、利益共享的集体行动，逃离集体行动困境。第三，组织平台的管理有疑惑，怎样对组织平台进行适度管理，既不影响组织的相对自治功能，又能保证组织运行方向正确，该怎样思考对组织平台的“无为管理”与“有为管理”。

综上，优质而均衡的义务教育治理是对教育质量、公平和活力等问题的集中思考，彰显为学区制、集团化、集团学区等主流典型的实践模式，但也存在价值坚守、实践改进、共享反思和组织再造等需要持续思索的问题，应以深入研究和积极实践不断推动问题的有效解决，化解中国教育发展困局，贡献中国教育经验与智慧。