申诫罚的规范适用问题研究

葛霞青，朱 文

(国浩律师(苏州)事务所，江苏 苏州215028)

一、 申诫罚的概念与问题的提出

申诫罚是行政机关对违法当事人的名誉、荣誉、信誉或精神上的利益造成一定损害以示警诫的行政处罚，又称为声誉罚或精神罚，其主要形式有警告、通报批评等。 《行政处罚法》将警告作为处罚的形式之一。

现代行政理念呈现由管理本位向服务本位迁移，以及人文关怀与权力谦抑的趋势，该趋势与申诫罚的行政理念在相当程度上是吻合的。 申诫罚是对个人、组织的精神上的惩戒，相较于人身罚、财产罚或者资格罚，申诫罚的惩罚程度相对较低，适用于情节轻微或者未构成实际危害的违法行为，具有相应的存在意义。 另一方面，申诫罚作为一种行政处罚方式，必须要对行政违法行为起到警示作用。 实务中，经常出现违法者拒绝接受处罚的情形，根本原因是违法者对自身权利的维护与行政执法人员执法行为之间存在对立。 因此，对于申诫罚的规范，既要考虑申诫罚的适用界线，即当违法行为上升到什么程度时，才需要施以人身罚或财产罚进行规制；又要考虑申诫罚的惩罚轻重程度，即多重的处罚才能在起到警示效果的同时又能避免给违法者带来额外的损失。下文将以这两点为主，对申诫罚的规范进行分析。

二、 申诫罚的适用界线规范

规范申诫罚的适用界线，最重要的标准，即行政违法行为的危害程度。 当行政违法行为的危害程度较轻时，可以仅通过申诫罚予以告示，而当危害程度达到一定的限度后，则必须通过其他行政处罚加以规制，即违法者要为其违法行为承担相应的违法成本。 假若违法成本低于违法行为未来的收益，将无法对违法行为起到有效的扼制作用；反之，假若违法成本过高，则会损害违法者应有的实体权利，会让行为人感到不公，进而在执法过程中产生一系列的抗法问题。 但是，对于违法行为的危害程度又该如何定质? 这就需要结合当前行政处罚中的各个规定加以总结。

(一)以涉案主体的主观方面作为规范依据

以涉案主体违法行为的表征来衡量其是否具有主观恶意。 最主要的表现就是违法者的态度。 对于危害程度轻微的违法行为，一般只需要用申诫罚加以警示。 但是，惩罚的根本目的是避免涉案主体再次以同样的违法行为破坏秩序，假若其在申诫罚后仍然未及时中止违法行为的，就应该通过其他方式加以处罚。 如我国《治安管理处罚法》第五十八条规定:“违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定，制造噪声干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，处200 元以上500 元以下罚款。”该条约明确规定了先警告、后罚款的处罚方式，当申诫罚未对违法者产生威慑作用时，就通过财产罚的加罚进一步扼制违法行为。

此外，涉案主体的主观方面还表现为违法者的心理状态，是初犯还是惯犯，是故意还是过失。 当前我国的行政处罚法律虽并未以此作为参考依据，但是却可以参照刑法规定，如:违法者在警告后，虽暂时改正了行为，但在此以后又多次故意再犯，此时即便再处以申诫罚，亦很难从根本上制止其违法行为，因此需要通过别的行政处罚加重处罚。 但如果违法者在自己不知情或认识不足的情况下违法，其再犯的可能性不大，则对其处以申诫罚即可。 综上，对涉案主体主观意识的判断，既要考虑其违法的原因、面对处罚时的态度，又要考虑其受到申诫罚后的改正行为。

(二)以违法行为所造成的实际损害结果作为规范依据

与刑法、侵权法等其他部门法相同，行政处罚作为一种法律责任，需要以违法行为所造成的损害结果作为主要依据进行裁量。 当违法行为未造成损害或只造成轻微损害时，可采用申诫罚这种较轻的处罚，但假若造成了较为严重的结果，即便违法行为并无二致，也应该加重其处罚。 如我国《道路交通安全法》第九十三条规定:“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的，可以指出违法行为，并予以口头警告、令其立即驶离。 机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处20 元以上200 元以下罚款，并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。”就违法行为而言，虽然都是违反机动车停放、临时停放规定，但是当因为驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离时，造成了妨碍其他车辆、行人通行的结果，在这种情况下，相较于立即驶离，显然造成了更多的损害，自然也就需要违法者承担更重的行政处罚。 在现有的行政处罚中，绝大部分也是根据是否有造成损害作为申诫罚和其他行政处罚的适用界线。

三、 申诫罚的惩罚程度

申诫罚作为一种精神罚，其惩罚效果一般通过对违法者名誉上的影响表现出来，其惩罚的程度与人身罚和财产罚相比亦相对较轻。 既然如此，法律上就需要对申诫罚的惩罚程度加以准确规范，使申诫罚具有必要威慑力的同时，不会对违法者造成额外的影响。 申诫罚所惩罚的对象是违法者的精神声誉等人格权，不像罚金或限制人身自由，其将会给违法者带来较为严重的后果。 因此，法律上对申诫罚惩罚程度的规定应更多地从申诫罚的现实状况考虑。

(一)申诫罚的涉及范围

申诫罚的涉及范围并不是指申诫罚适用的法律范围，而是指适用申诫罚后，其造成的影响范围。 申诫罚是对违反者的精神罚，会对违法者的名誉产生影响，而这种影响实质上就是申诫罚的惩罚程度。 要对申诫罚的影响范围进行限制，可以建立一种处罚公开制度。 对于一些个人轻微的违法行为，申诫罚只需要对当事人产生警示作用即可，其涉及范围也应限制在违法者自身，并不需要进一步公开。 但对于单位违法行为或个人比较严重的违法行为，建立起公开制度，则能通过扩大影响范围，让申诫罚更有效地发挥威慑力。 另一方面，通过官方权威渠道公开信息，政府可以限制不实的非官方舆论扩散，一定程度是对违法者名誉的保护。 但是，这种公开只应在必要的范围内公开，而这种范围应该通过法律明确规定，不能随意扩大或缩小。 比如，我国《旅游法》第一百零八条规定:“对违反本法规定的旅游经营者及其从业人员，旅游主管部门和有关部门应当记入信用档案，向社会公布。”

精神罚对相对人造成的精神、名誉利益的消极影响，不仅要通过自我评价实现，还受到社会评价的影响，不同时期、不同社会的道德底线及法律秩序状况决定了公众对违法行为的谴责程度。 如何保证申诫罚程度因地制宜、因时制宜正是难点所在。 如有学者指出:“名誉与其他社会观念一样，要受历史的制约，同一民族的不同时代，有不同的名誉观念。”

(二)申诫罚的时效长短

申诫罚所造成的影响除了可以用空间上的范围来衡量外，也可以通过时效的长短加以规制。 提到时效，自然会联想到时效制度，时效制度也称期间制度，是指行政行为的全过程或其各个阶段应受到法定时间限制的制度。 而文中所说申诫罚的时效是指申诫罚所存续的时间限制或者时间跨度。 申诫罚作为一种精神罚，其存续的时间越长，造成的影响就越大，惩罚的程度自然也就越高。 我国现有行政处罚制度虽未对此作出规定，但是我们不妨从现存的法律来探寻其可行性。

我国《海关法》第八十七条规定:“海关准予从事有关业务的企业，违反本法有关规定的，由海关责令改正，可以给予警告，暂停其从事有关业务，直至撤销注册。”在这里，并没有对“撤销注册”之前的改正期限作出明确的规定，换言之，“警告”的存续时间规定不明。 假如企业立即改正其违法行为，后续处罚应当终止。 但如果企业在一段时间内并未有改正其违法行为，是否就应该按照法律规定，撤销其注册呢? 两种惩罚程度落差太大却没有经过任何过渡，法律上对申诫罚和其他处罚的过渡时间也未作任何规定，企业更是无从得知其被允许改正的期限，在没有明确申诫罚时效长短情况下就加重处罚，这种法律上的任意解释性对被惩罚企业显然是不公平的。 类似情况如我国《审计法》第四十三条:被审计单位违反本法规定，拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻碍检查的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，依法追究责任。 当事人被处以申诫罚后，并未有明确的改正期限，这一处罚问题应当由法律而不是规章加以规定。

因此，针对这种情况，法律上可以对申诫罚的时间跨度做明确的规定，比如说“违反本法有关规定的企业，责令改正并给予警告；在收到警告后一周内未改正的，处以通报批评；在通报批评一个月内仍未改正的，处以罚款并撤销注册。”等，对申诫罚的时间跨度作明确的规定，是对申诫罚惩罚程度的区分，一定时段内的通报批评肯定要比即时的警告惩罚效果要强，而长时间的通报批评肯定要比短时间的通报批评惩罚效果要强，其有利于丰富申诫罚的惩罚效果，也更有利于使惩罚与违法行为相适应。

四、 申诫罚适用的其他事项

(一)扩大当前申诫罚的适用范围

目前在我国的法律中仍然较少明确以申诫罚作为其中一种法律责任。 像我国的《环境保护法》《食品安全法》等并未采取申诫罚作为法律责任方式，而《药品管理法》《道路交通安全法》《治安管理处罚法》《卫生法》等也仅规定只有一种情形可以适用申诫罚。 由此可见，当前我国行政处罚还是以其他处罚为主，而申诫罚是相当欠缺的，这固然是受申诫罚的惩罚效果，以及各种违法行为的社会危害性影响，但是，在越来越重视公民权利的现在，有如刑法的发展趋势，当前法律上的惩罚也应当以从轻从宽处罚作为发展方向。 此外，限制申诫罚的使用也阻碍了申诫罚的完善和发展，不完善的申诫罚也会被其他的行政处罚所取缔而减少使用，将形成恶性循环。 因此，在完善申诫罚的同时，也要适当扩大当前申诫罚的使用范围。

(二)申诫罚的演化和升格

各地行政执法不断显示出制度上的创新，“首次不罚”制度的尝试便是申诫罚理念运用于实践的一项突破。 “首次不罚”制度中的“不罚”是不予以财产罚、资格罚、行为罚，但该制度本身是采用精神罚加以警示，通过相对人的自我认知来实现行政处罚的目标，从而减小执法阻力，体现以人为本的执法理念。 “首次不罚”制度的合法性体现在我国《行政处罚法》第五条，行政处罚应当是处罚与教育相结合的行政行为。

关于申诫罚加计处罚，不少学者主张建立申诫处罚登记制度，累计处罚达到一定次数，可以升格处罚方式。 文章赞成这一做法，行政相对人多次受到申诫罚后不仅表现出其具有一定的主观恶性，还表明申诫罚对其不再有威慑力，在处罚效果不佳的情况下应当升格罚种。

(三)社会环境考虑

在以往认识中，申诫罚作为一种精神罚，其惩罚的程度与人身罚和财产罚等相比较轻。 但如今信息往往只需要几秒就能传播，警告或通报批评后所造成的舆论影响若不加以控制，则造成的后果甚至会比其他处罚形式更为严重，相当于变相加重了处罚。 上海交警部门试点利用“电子警察”抓拍行人闯红灯违法行为，并通过人像识别软件在附近公交站点的显示屏进行公示，督促当事人尽快接受调查处理。 这种违法公示所属的处罚种类不明确，文章倾向于认为这种违法公示是通报批评，因为行政机关在一定范围内对违法行为人的违法事实、处理情况予以公布，导致其声誉和信誉受到损害，既制裁和教育违法者，又广泛教育他人。 首先，根据我国《道路交通安全法》第六十二条、八十九条规定，对于行人闯红灯的行为，应处以警告或者五元以上五十元以下罚款，上述行为似乎违反了处罚法定的基本原则。 再者，由于违法公示面向不特定人群公布且持续数天，而实际操作中违法通知又很难送达行政相对人，如果行政相对人无法及时缴纳罚款的，累计达到一定标准时，将会记入公共信用信息系统。 这不仅会影响行政相对人的声誉，而且可能带来经济利益损失，从某种程度上说，比警告、罚款等行政处罚还要严厉。 最后，行政相对人不仅要面临通报批评的违法公示，还需缴纳罚款，形成事实上的并罚。

申诫罚既然本身是用以惩罚较为轻微的违法行为的，就应避免其实际造成的惩罚效果高于立法原意。 因此，正如前文所述，应对申诫罚的涉及范围加以限制，而利用信息技术提高执法水平的，也应当在依法行政的要求下进行，以避免申诫罚的过度影响。

综上所述，申诫罚对于当前的行政处罚从轻从宽的发展趋势来说是必不可少的。 完善申诫罚的规范，在行政处罚上秉持界线明朗，使惩罚效果与违法行为相适，做到既合法又合理，也是有效进行行政管理、维护公共利益和社会秩序、贯彻法制建设的重要手段。