基于政策文本的地方政府招商引资行为比较研究——以长沙市为例

何雅萍

(湖南大学公共管理学院，湖南 长沙410082)

自改革开放以来，经济发展一直是我国政府的首要任务。 20 世纪90 年代，我国实行分税制改革，意味着地方政府拥有了更多增加自身经济收益的机会，发展地方经济的积极性大大增强。 而为实现政治晋升所需的GDP、税收等政绩，招商引资成为地方政府争夺企业、资金等资源的重要手段。经济全球化下，我国开放型经济体系逐步形成，招商“引”资走向招商“选”资，给地方政府带来了更大的机遇和挑战，招商引资目前仍然是各级地方政府的重要工作。

在此现实背景下，聚焦于各级地方政府如何招商引资这一问题展开研究具有一定的现实意义。 在理论层面上，已有的关于地方政府招商引资行为的研究成果时效性不强，且多将政府视为一个整体，亟待补充新观点。 论文在确定“工具—主体”分析维度的基础上，以长沙市为例，搜集“湖南省—长沙市—内六区”三级政府出台的有关“招商引资”政策文本，运用内容分析法进行文本单元编码处理，并分省—市—区三级纵向和区级横向比较分析各级地方政府的招商引资行为，得到研究结论。

一、 招商引资行为分析的维度

论文拟通过政策文本深入挖掘地方政府的招商引资行为，探究地方政府运用哪些方式吸引更多的企业投资、落户。从政策主体和政策工具维度出发，比较各地方政府的招商引资行为。

(一)政策主体

政策主体是指招商引资过程中涉及的主体，可以分为政府、企业、招商中介和服务平台。 其中，政府具体指区直单位、街道、园区与招商引资工作相关的部门；招商中介是指受政府委托或经政府允许，市场中利用不同的渠道为政府选择最合适的投资方或企业的组织或个人；服务平台主要是指在招商引资过程中为企业提供服务的组织或平台。 在招商引资过程中，不同的政策主体扮演着不同的角色，也有着复杂的利益关系，形成价值链。

(二)政策工具

一般来说，在招商引资过程中，地方政府较少采取强硬或自愿的态度，大多采用一系列引导手段和政策工具，可分为经济型政策工具、组织型政策工具和信息型政策工具三类。 经济型政策工具指资金补贴、税收优惠以及优先使用土地等；组织型政策工具具体包括激励招商引资中介人、成立领导小组、优化营商环境等；信息型政策工具则包括产业发展规划、重点招商项目推介、产业园/区形象推广等。

二、 招商引资政策文本的选择

湖南省1983 年起从零开始直接利用外资，2018 年提出:到2021 年形成开放型经济新格局、实施开放崛起战略发展规划；2019 年，长沙更是将招商引资作为全市经济工作“第一抓手”，推进“招大引强、外贸‘扩规提质’、消费升级、产业升级、营商环境优化”五大工程。 在外部经济环境和上级政策要求下，长沙市各区政府势必会继续加大招商引资的力度。论文选择长沙市为案例展开研究，具有一定的理论和现实价值。

为保证政策样本来源的权威性和覆盖性，论文通过“北大法律信息网”、省/市政府政策官网、内六区各区商务局等官方途径收集资料，所有政策文本均可公开查询，公信力较强。 同时，为确保资料的针对性和有效性，制定的样本筛选标准如下:①剔除与招商、利用外资、产业扶持、经济发展等词汇无关的政策文件；②剔除无法获得原文的政策；③政策出台的时间为2000 年及以后。

根据以上搜索来源和筛选标准，共得到47 份政策文本(表1)，其中省级文件4 份，市级文件6 份，区级文件37 份(表2)。

表1 长沙市招商引资相关政策文本

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续表

注:为保持简洁美观，政策文件名称已经过简写。

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表2 长沙市各级地方政府招商引资相关政策文本分布情况

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三、 基于政策文本的地方政府招商引资行为比较分析

(一)研究方法与文本编码

1. 研究方法

内容分析法最早应用于二战时期的传播学和政治学领域，是一种通过对“内容”的分析以获得结论的研究手段。 文章搜集了湖南省人民政府、长沙市市级政府及内六区区级政府及附属机构制定颁布的、关于产业发展(扶持)和招商引资等方面的意见和办法等文件，对政策文本进行编码、按照政策主体和工具两个维度归类统计，横纵向比较分析地方政府的招商引资行为。

2. 文本编码

论文内容分析的单元为招商引资政策文本的有关政策条款，文本单元采用“行政单位-政策文件-章-条”的规则编码，其中，行政单位按照表3 编码，政策文件-章-条按照阿拉伯数字编码。

表3 省-市-区招商引资相关政策文本的行政单位编码

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(二)省-市-区三级地方政府纵向比较分析

根据政策主体-政策工具的分析维度，利用Nvivo 软件对编码后的政策文本单元进行分类、分行政级统计，结果如表4、表5 所示。

表4 省-市-区招商引资政策文本的政策主体频数分布

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表5 省-市-区招商引资政策文本的政策工具频数分布

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从整体上来看，47 份招商引资政策文本内容涵盖了政府、企业、招商中介、服务平台四种政策主体和经济型、组织型、信息型三种政策工具。 当然，不同政策主体和政策工具出现的频数所占比重是不一样的。 政策主体中，企业占比最大，其次为招商中介和政府，最后为服务平台；政策工具的选择中，经济型工具使用最多，其次为组织型工具，最后为信息型工具。

从不同行政级别上来看，省-市-区三级各级政府出台的政策在政策主体和选择的政策工具上存在着明显的差异。省级政府侧重于给市、区政府的招商引资工作做好制度上的顶层设计，组织型工具占比较大；市级政府扮演着招商引资“任务”实际“分配者”的角色，背负与省内其他县市开展竞争的压力，在招商主体政府建设和招商中介引导布局方面的占比较大，多采用经济型和组织型两种工具；而区政府作为招商引资“任务”的“落地实施方”，与其他区之间的竞争激烈，大都运用一些入驻奖励或规模增长奖励等经济型工具，同时发动招商中介、服务组织提高竞争力，吸引更多公司投资。

(三)区级地方政府横向比较分析

1. 政策主体维度分析

在省、市级政府的“任务”和“指标”压力下，长沙市内六区政府的招商引资行为不仅是税收上的竞争，更是政绩上的竞争。 如表6 所示，各区政府在积极动员不同的政策主体参与招商引资。

表6 长沙市六区招商引资政策文本的政策主体分布

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(1)在政府方面，已形成“大招商”格局

理论上来说，负责招商引资工作的部门应为招商局，而从各区出台的政策来看，区商务局、税务局等区直属部门，由区垂直管理的街道/镇、社区，产业园区、经济开发区也承担了部分招商工作，个别区还专门成立了工作小组。

(2)在企业方面，项目、行业侧重点不一

由于每个区的自然资源禀赋和产业发展情况存在差异，在重点引进的企业行业中，实现了差异化竞争。 如望城区依靠铜官港等港口发展对外贸易经济，吸引进出口业务公司；芙蓉区依靠传统CBD 五一广场等区位优势，吸引银行、品牌酒店等入驻；开福区依靠建立的马栏山视频文创园，吸引文化创意、动漫游戏产业。

(3)在招商中介方面，以楼宇为主，辅以市场化组织或个人

除了在政府内部形成“大招商”格局外，也发展了市场中介进行招商。 从各区政策文本分析结果来看，整体上大同小异，除望城区外，其他五区均以楼宇招商为主、市场化组织或个人为辅，符合楼宇经济这种新型的集聚经济形态近年来在城市经济发展中扮演的角色。

(4)在服务平台方面，主要是楼宇运营主体和物业管理企业

集聚的写字楼经济更加凸显出楼宇运营主体和物业管理企业的服务功能，优质的服务可以创造良好的办公环境、带来良好的企业形象，是最基本的条件。 在服务平台这方面，各区表现的一致性较高。

2. 政策工具维度分析

作为“理性经济人”，企业追求经济利润最大化，招商引资的关键在于尽可能满足企业发展的需求。 如表7 所示，各区都运用了多种政策工具进行招商引资。

表7 长沙市中心城区招商引资政策文本的政策工具

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从类型上来说，各区运用的各类政策工具表现出一定的一致性和差异性。 在经济型政策工具中，税收优惠、入驻奖励、规模奖励等各区都有出现，差别在于政策力度，即不同区对同一类型企业的补贴、奖励金额存在差异；在组织型政策工具中，对招商中介/服务平台的奖励、引进人才的补贴等手段都有使用，但芙蓉区专门制定了招商引资活动管理和工作考核细则，雨花区的“财富雨花”建设说明了招商引资工作手段、环境、考核等，有利于营造更规范和有利的营商环境。 在信息型政策工具中，较为普遍的是促进开放型经济发展或发展扶植某行业等产业规划政策，但也有天心区和岳麓区整理、罗列了辖区的重点招商资源，更加有利于推介区域良好的招商形象。

从使用频率上来说，经济型政策工具中，开福区使用最多，其次为岳麓区和芙蓉区；组织型政策工具中，芙蓉区使用最多，其次为雨花区、岳麓区和开福区；信息型政策工具中，开福区使用最多，其次为岳麓区和雨花区。

四、 结论与展望

基于47 份政策文本，通过横纵向比较分析省-市-区三级地方政府的招商引资行为，得到以下研究结论:①整体上来说，各级政府的招商引资政策可分为政府、企业、招商中介、服务平台四类主体和经济型、组织型、信息型三种类型工具。 ②不同层级的地方政府主要运用的政策工具不同。 省级政府多运用组织型工具，市级政府多采用经济型和组织型两种工具，而区政府大都运用经济型工具。 ③区级政府间表现出较强的竞争性，具体体现在政策的一致性和差异性上。在“大招商”主体、经济型政策工具等方面大同小异，但在政策优惠力度、不同类型工具使用频率上存在差异，这也是各区政府间招商引资竞争的关键。

当然，论文仅基于政策文本研究各级政府行为具有一定的局限性，后期可结合访谈调查等资料展开深入分析。 此外，在招商引资过程中，各地方政府如何与上下级或同级政府、企业等市场主体展开竞合，也是下一步值得研究的问题。