新经济环境下公益广告法律制度保护研究

靳梦戈

(贵州师范大学，贵州 贵阳550025)

目前，对于公益广告法律制度需要更深入的研究。 可以从公益广告的定义、存在的问题以及如何完善监督执法体系方面，来界定公益广告。 通过立法、出台相关的法律加以保护，进行制度构建，从而形成良好的社会价值观，引领社会道德风尚，达到通过公益广告来反馈社会主义核心价值体系的目的。

一、 公益广告的界定

公益广告通常由相关政府部门完成，广告公司和部分企业参与制作，或由企业全权处理。 它们做公益广告不仅有助于塑造良好的企业形象，同时还向社会展示了企业的理念。这些功能都是由公益广告的社会性决定的，它是企业与社会公众沟通的良好渠道。

2016 年版的《公益广告促进和管理暂行办法》提出，公益广告是指传播社会主义核心价值观，倡导良好道德风尚，促进公民文明素质和社会文明程度提高，维护国家和社会公共利益的非营利性广告。

二、 公益广告存在的法律问题

对于侵害公益广告的行为以及公益广告侵权的问题，国家相关部门近年来一直在努力解决，然而收效并不明显。 从现状来看，这个问题还不能从根本上得到真正的解决。 主要体现在立法不完善、监管执法体系不完善、责任主体不明确等方面。

(一)广告立法不完善

随着中国广告业的不断发展，相关的广告管理工作也由分散到系统，从统一的行政管理到以法治为核心的综合管理，不断完善。 但是，公益广告的相关法律、法规和政策规定等方面的建设还比较薄弱，目前的《广告法》仅适用于商业广告。 有关公益广告的文件仅有由中宣部、国家工商行政管理局、原广播电影电视部和新闻出版署四个部门在1997 年联合下发的《关于做好公益广告宣传的通知》(已废止)、1999年国家工商行政管理局、中央精神文明建设指导委员会办公室发布的《关于进一步做好公益广告工作有关问题的通知》、2002 年中共中央宣传部、中央文明办、国家工商行政管理总局、国家广播电影电视总局、新闻出版总署发布的《关于进一步做好公益宣传的通知》和2016 年由国家工商总局、国家网信办、工信部、住建部、交通运输部、国家新闻出版广电总局等六部门发布的《公益广告促进和管理暂行办法》。 为适应目前公益广告发展的新形势，应加快《广告法》及配套法的修订，同时，要重点考虑公益广告的价值和意义。 加快完善公益广告的实际作用、特点、主体、目的、关系，途径等方面均不同于商业广告内容的新条款，给予公益广告发展适当的支持保护和鼓励，相关的税收政策上也应给予相应的减免。

1. 责任主体不明确

所谓明确公益广告的责任主体即明确责任由谁来承担的问题，包括明确由谁负责规划协调、谁负责设计与制作、谁负责公益广告的发布以及谁负责具体管理等。 我国对相应的主体看似都有所规定，然而从近几年公益广告发展中出现数量少、质量差、管理乱等问题来看，相关部门对于设计制作主体、投资主体、规划协调主体和日常管理主体的规定尚不清楚。 例如，从前述之规定看，我国公益广告的规制主体是各地的市场监督管理部门，然而，依据我国公益广告的特征，市场监督管理部门应承担管理者的角色，尤其要求其同相关部门统一规划、指导、发布公益广告，是十分牵强的。 此外，相关的规定过于模糊，导致一些主流媒体以消极的态度对待公益广告的宣传。 社会的高度责任感是公益广告发展的动力来源。 在相关组织及个人的责任感仍处于培养阶段时，我们要完善制度建设，确定相应的投资责任、制作发布责任和协调管理责任，是当前构建公益广告制度的当务之急。

根据《公益广告促进和管理暂行办法》第四条及第十五条，中国已经为公益广告责任主体建立了法律依据。 对于不同的公益广告主体，法条分别规定了不同的职责。 只有主体明了，做到谁违法、谁承担，并明确连带责任，尽量不偏颇、不轻饶、不放过，才能真正从根源上减少相关公益广告侵权的问题。

2. 细化公益广告法律规制的相关规定

《公益广告促进和管理暂行办法》中对于公益广告的定义过于笼统，只有第四条和第十五条对公益广告的相关主体的职责进行了规定。 其中对于某些主体的授权仍不明确，在实务中很容易出现认定困难或者授权范围较大的情况。 所以，纵览规范广告的法律体系就会发现，并没有具体的条文对此情况进行明确的授权与规定。 这很可能会在实践中造成广告发布主体对条文进行扩大理解甚至类推理解，而政府有关部门却对相关的公益广告违法案件进行缩小理解。 法律条文过于笼统，很容易造成公权力与私权利对法律含义理解的不一致，从而加大对于公益广告违法案件的治理难度。

3. 公益广告处罚力度不足

《公益广告促进和管理暂行办法》第十五条规定，公益广告活动违反本办法规定，有关法律、法规、规章有规定的，由有关部门依法予以处罚；有关法律、法规、规章没有规定的，由有关部门予以批评、劝诫，责令改正。 此法条对于公益广告违法活动的处罚过于笼统，并没有明确的惩处措施和标准。 “法无定则不能罚”，没有明确的制度做保障，就难以真正实现颁布该法律的目的。 法律在规定相关的惩处措施时应该同时明确权利、义务以及相应的法律责任。 相关的处罚措施在内容上不明确、不全面，用词过于简单笼统，不能准确表达立法意图， 有责无责、有关部门到底该对相关违法行为进行依法处罚还是仅仅要求其改正难以界定。

(二)监管执法体系不完善

1. 监督执法的现状

监督和执法制度应该是一个从上到下再由从下到上的良性循环。 上有国家颁布法律法规，中有传达执行层级，下有实际操作部门。 下发文件并认真执行之后再一次层层向上反馈广告的实际情况，上传下达十分重要。

我国近年来逐渐开始重视公益广告违法案件的责任问题，从不同层面上加以规范。 然而不合规定、广告内容夸张失实的情况层出不穷。 在违法事件的处理中，对于公益广告侵权或者侵害公益广告的行为，大多是采取罚款或警告的方式，不过随着现在人民物质生活水平的提高，罚款不能真正遏制公益广告方面的违法甚至是犯罪问题。

2. 监督执法机关面临的问题

新《广告法》第二十六款中，进一步明确规定了广告招标的条件，即需要具备专业技术能力及人员和设备等方面的条件。 宣传广告的单位需要做好广告营业的登记。 鉴于公益广告的特殊性，监管执法体系在实际执行操作中存在着相当大的阻碍。 事实上，承担责任的法律主体，大多数并不能真正做到兼顾法律和自身的实际需要，为了利润，法律往往被忽略。

而国家的执法机构，在实际执行操作中，也存在着一定程度的困难。 比如说:公益广告侵犯知识产权的案件。 公益广告相关法律并未对此种情况做出明确的规定，而知识产权属于民法中的一个分支。 如果遇到公益广告侵犯知识产权案件就只能依照民法中的规定处理。 因此导致实践中市场监督管理局由于管理难度较高，对公益广告的管理较少。 这就造成了管理监督上的疏漏。

三、 公益广告法律体系的构建

(一)完善广告法律体系

1. 明确责任主体

而责任主体除了广告主、广告宣传者、推动者外，另外还有非政府监管主体以及其他责任主体。 公益广告侵权问题及侵害公益广告的问题不能仅依靠政府力量来解决，也需要非政府组织或者部门对主体的监督。 目前就我国实际情况来说，民间组织、社会团体都是非常可靠的监管主体。

对于公益广告侵权的行为，人人参与，人人负责。 成立个人责任主体监督岗，对于积极参与，并对于作出实际贡献的人员给予奖励。 培养每一位民众的社会荣誉感，才能构建稳定和谐社会。

对于发布公益广告的企业，可以尝试适当增加对广告方面的人才培养，或者聘请专业的人才，对于自身公司的广告质量进行严格把关，最大限度地避免因侵犯他人的知识产权或者其他违法行为，使自身和受众陷入尴尬的局面。

2. 完善并且细化相关条文

遏制公益广告侵权或侵害公益广告行为的泛滥势头，要及时完善与之有关的配套立法，解决公益广告法律规制不足的问题。

首先，对于公益广告认定标准模糊、笼统的问题，通过对新《广告法》或《公益广告促进和管理暂行办法》进行增补性修改，或者通过司法解释，明确界定公益广告的概念和在实践中比较便于操作的认定标准。

其次，完善对于公益广告侵权行为以及侵害公益广告行为的构成要件的规定。 根据二者不同的行为性质，进而设置不同的构成要件和归责原则。 对于一般侵权行为的公益广告，可以按照过错归责原则，举证责任倒置和一般侵权行为的构成要件，对相关责任人进行责任追究；对于特殊侵权行为的公益广告，相关主体的责任可以通过过错推定归责原则，举证责任倒置的方法和构成要件，来认定其责任。

最后，为了避免在法律适用中可能出现的冲突，要注重各个法律条文之间的位阶性。 与此同时，要进一步细化完善《广告法》中的个别条款。 可以对《广告法》中禁止性概括条款与过于严苛的禁止性规定进行修订，注重宽容和引导，以便做出正确的解释。

3. 完善对公益广告侵权的处罚

新《广告法》虽然想尽量通过综合运用各种处罚方式和加大处罚力度的方法来遏制公益广告领域的侵权与被侵权的问题，但与现实需要相比，新《广告法》对于这种双向侵权行为的处罚力度看起来仍显不足。

《公益广告促进和管理暂行办法》第十五条规定:“公益广告活动违反本办法规定，有关法律、法规、规章有规定的，由有关部门依法予以处罚；有关法律、法规、规章未规定的，有关部门应当予以批评，说服其改正。”但是此条规定过于笼统。 因此我国相关的立法部门要加快立法的步伐，对相关的行为规定更为严厉有效的处罚措施，加大对公益广告侵权与被侵权行为的惩处力度。 执法部门严格遵守相关法律、法规的规定，提高执法效率，加大对违法行为的惩处力度，从而尽可能地避免公益广告违法行为的发生。

(二)加强对广告的监管

1. 加强政府对公益广告的制度化管理

对于公益广告中的违法行为，工商部门有权利、有义务依法责令停止其发布广告，并可以依法会同其他有关职能部门进行调查，严厉打击公益广告侵权行为。

首先，政府部门应该加强对公益广告相关违法行为的监督管理机制，加大对侵害公益广告行为的打击力度，监督和引导新媒体公司的公益广告和投资企业的公益广告的运行情况，监督媒体的传播行为。 其次，应该尽快修订现行的《广告法》中对于公益广告的规定以及保护措施，为公益广告事业的稳定发展营造一个良好的法律环境，并且不断用法律、法规来约束社会市场行为。 对于公益广告中的知识产权侵权、产权的归属及公益广告的创作者著作权等问题，我们要维护正当知识产权。 最后，我国政府还可以加大对公益事业的支持力度，针对企业公益广告的资金来源实行激励性的奖励政策，如税收政策，从而为公益广告运行机制的调整奠定一定的物质基础，并创造出良好的政策环境。

2. 加强监督机制

根据我国现阶段市场的实际情况，目前现实生活中的公益广告侵权与被侵权监督问题不容忽视。 我们除了需要继续加强对互联网中公益广告的监督外，还需要加大对现实中医药、卫生、环境保护、野生动物保护、孝道宣传、人道主义宣传等各个领域的广告监督。 从而真正地从监督角度打击公益广告中的侵权与被侵权行为，维护生活秩序，传播社会主义核心价值观，建设社会主义精神文明。 做好严查、严打，做到凡查必究，凡究必罚，促进打击公益广告侵权工作的进展，并快速推进线上线下一体化的监管工作机制。

四、 结语

目前，我们对于公益广告法律制度的研究还需更加深入。 公益广告需要一个适当的监管主体，这个监管主体具有一定的权力，如审核公益广告等，同样的，这种权力也是一种义务，公益广告的监管主体需要在合法适当的范围内履行其职责，而不可以侵犯公益广告的相关利益。 并且明确监管主体对于公益广告的审核机制、审核程序等；监管主体对公益广告所承担的法律责任如何分配，当公益广告违反相关法律规定时，应当作何处理，监管主体的责任如何承担。 在运行机制方面，应当从内部运行机制着手，完善审批制度，规范公益广告的审批流程；同时，应当形成公益广告管理组织，通过公益广告管理组织在内部对公益广告的质量、内容以及合法性等进行监督，形成完善的内部运行机制。 在外部保护机制方面，应当通过外部监督等方式对公益广告的正常运行等加以保护，减少阻碍公益广告过审的行为，以及通过提高社会群众对于公益广告的认识、对于保护公益广告的意识等加以保护。 最终便是形成完善的制度，在立法层面形成保护体系，制定专门的《公益广告法》，或者针对《广告法》出台相关的司法解释；形成完善的监管体系，加强责任分配制度，明确当公益广告受侵犯或者公益广告本身违法时，法律责任的承担主体；发挥公益广告的价值，通过公益广告的示范行为引导社会群众的行为，通过公益广告引导社会群众形成良好的社会价值观，达到通过公益广告来反馈社会主义核心价值体系的目的。