“一带一路”视角下国内非营利组织的培育政策与路径创新研究

陈慧宇

(湖南大学，湖南 长沙410000)

一、 “一带一路”背景下非营利组织的发展

(一)“一带一路”的提出

“一带一路”(The Belt and Road)是“丝绸之路经济带”和“21 世纪海上丝绸之路”的简称，2013 年9 月和10 月由国家主席习近平分别提出建设“新丝绸之路经济带”和“21 世纪海上丝绸之路”的合作倡议。 它将充分依靠中国与有关国家既有的双多边机制，借助既有的区域合作平台开展联合建设。 “一带一路”旨在借用古代丝绸之路的历史符号，高举和平发展的旗帜，积极发展与沿线国家的经济合作伙伴关系，共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。 2013 年11 月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出推进“海上丝绸之路”和“丝绸之路经济带”发展，形成全方位的开放格局，这意味着“一带一路”建设已上升为国家战略。 “一带”东联亚太经济圈，西联欧洲经济圈，是世界公认的最长、发展潜力最大的经济走廊。 “一路”依托东盟为起点，以点带线串联起东盟、南亚、西亚和北非等重要经济市场。 “一带一路”从中国的连云港出发，到荷兰的阿姆斯特丹形成闭环，涵盖了全球65 个国家。

(二)“一带一路”建设发展的特点

“一带一路”是实现全球治理的全新实践，其主要的特征是包容性。 “一带一路”强调共商、共建、共享原则的包容发展，开放合作，主张不同的国家以平等的姿态进行共同合作。参与“一带一路”建设的国家具有多样化的特征，不同国家拥有不同的社会制度、发展道路、文化传统和宗教信仰，经济发展也处于不同的阶段。 但大部分国家都面临经济差距过大、资源紧缺和贫困等问题，这种情况下，更需要不同国家联合起来共创繁荣，实现人类命运共同体的使命。 “一带一路”倡导不断发展和繁荣，鼓励各国在相互尊重和协作的基础上搭建多方协作框架，组建起包容发展水平不同、资源程度差异、文化状况不同的国家间平等的利益合作机制。

(三)“一带一路”背景下非营利组织发挥的作用

非营利组织在国际社会中起着越来越重要的作用。 全球交流与合作不断增多，科学技术的发展不断突破瓶颈，水平日益提高，越来越多的国家所面临的共同问题需要协同合作解决。 非营利组织的利他主义精神不断地影响着社会发展的各个方面，如社区治理、扶贫、环保、医疗、教育等。 哈佛法学教授贝尔(Daniel Bell)指出，民族国家有时遇到的一些问题范围涉及较大，比如跨国界的问题，而政府未必能处理得当。 非营利组织的出现为全球国家解决共同问题提出了新的合作方式。

1. 发挥咨询和政策建议功能，推动政策实施和协调

围绕“一带一路”建设出现的了专业性的非营利组织，也为从事研究“一带一路”沿线国家的专业人才提供了良好契机，他们利用专业优势助力“一带一路”建设。 专业机构和学者人才能够提供含金量高的建议和提案，同时，直接参与“一带一路”建设的非营利组织在深入实地调研后提供实践经验支持。 他们能在实践中发现“一带一路”建设中存在的基层微观问题，提出有针对性与建设性的政策建议，致使“一带一路”建设与当地的经济社会发展更加契合。 “一带一路”作为一项影响国际经济秩序新格局的重要战略，是一个综合且复杂的政策体系，其中既有国家层面的政策，也有国际和全球层面、区域层面的各类不同政策，非政府组织能够在整体系统中的微观层面发挥重要的政策倡导和协调作用，减少政策推行的阻力。

2. 开展公共外交活动，打造传播中国负责任大国形象

公共外交是指一国的政府等主体，为了维护国家利益、服务国家战略、提升国家形象，以及促进国家之间的人文交流等，从各个角度以他国公众为对象从事的各种外交活动。政府通常被认为是公共外交的重要主体，但伴随全球民主化和信息化程度的进一步加深，政府作为公共外交的单一主体的缺陷日益暴露，一对多的外交模式开始出现疲乏应对的情况。 活跃在国际舞台上具有广泛公信力和专业性的非政府组织开展的外交活动更有利于与他国建立良好的沟通合作关系，提升国家形象。

自“一带一路” 合作战略实施以来，截至2019 年上半年，中国与沿线国家的贸易额达6175 亿美元，在经济合作方面带来高额利益的同时仍有许多国家对“一带一路”建设存在认识误区，担心中国会借帮助之名实行文化渗透，在他国推行中国模式。 在宣传方面，政府的宣传通常是纲领性的宣传，主要依托政府的公信力，非营利组织从非官方的角度切入开展活动，深入当地，在帮助当地发展的实践也是另一种形式的宣传。 他们从民间视角出发，发挥其易被接受、被认可的优势，有利于消除沿线国家和国际社会对“一带一路”的认知偏差，树立良好的大国形象。

3. 发挥协助政府对外援助项目的功能

国际援助是指一国的政府组织或非政府组织以改善受援国人民的生活条件为目的而从事的公共资源的自愿转移活动。 援助的类型一般分为官方援助和非官方援助，面对全球化带来的全球性问题，单一的官方援助已无法满足所有需求，非营利组织作为新兴的援助主体，能够使援助工作更具专业性和针对性。

在“一带一路”的战略背景下，我国的对外援助资源向沿线国家倾斜，对外援助的模式面临重要转型。 “一带一路”的沿线国家大多是经济水平发展落后的国家，政治局面不稳定，开展积极的对外援助有利于完善这些国家的基建设施，也有利于促进民生项目的推进。 同时，非营利组织的加入一定程度上能够弥补官方援助的空白和不足，增强对外援助的专业性和针对性。

二、 “一带一路”背景下非营利组织的培育政策

在“一带一路”建设的大背景下，我国非营利组织应顺应时代背景的发展不断提升组织能力，采用“引进来”和“走出去”的双向策略，培育符合我国国情的非营利组织发展模式，充分发挥政府、非营利组织和企业三方联动机制的作用。

(一)重视非营利组织的内部建设

1. 搭建“一带一路”合作网络

我国的非营利组织起步较晚，整体发展处于尚未成熟阶段，许多组织在项目管理和执行方面存在缺陷，尤其是海外项目的实施。 大部分的海外项目都缺乏完整的退出机制和持续性的沟通反馈机制，在项目人员撤离当地后无法继续维持项目运转，项目收获成果持续监管的渠道和方式存在缺位，构建“一带一路”合作网络的重要性不言而喻。

首先，我国的非营利组织在沿线国家开展项目时，应以友好的态度与当地政府合作，获得政府部门的相关支持，政府单位的背书可有效缓解推行项目的压力。 同时，政府的可靠信息资源能让项目的推行少走弯路，顺畅实行。 其次，与当地相关领域专业性强的非营利组织合作，他们更熟悉当地的情况和掌握丰富的信息资源，与其合作能够迅速融入当地环境，获得民众理解。 同时，提供项目管理和技术方面支持，弥补当地非营利组织存在的不足，相辅相成，更有利于建立持续性沟通反馈机制，了解项目持续开展的情况和成果。 完整的项目运行周期有利于对项目进行反思，并从中汲取开发新项目的经验，成功的项目有利于组织的资源积累，也有利于树立良好的组织形象。

2. 吸纳国外非营利组织丰富经验

我国拥有数量众多、类型各异的非营利组织，它们深入扶贫、环保、教育、医疗卫生等领域开展活动，社会影响力日益增强。 但是相较于具有国际背景的国外非营利组织，我国非营利组织在跨国项目管理、组织建设方面缺乏经验。 首先，我国非营利组织通过与经验丰富的国外非营利组织合作学习能够获得更加直观的经验，结合自身的特点实现组织实力的迅猛提升。 其次要积极参与热点国际议题，如扶贫、环保、教育等，提升活跃度，掌握话语权。 例如目前在国际环保领域，我国非营利组织没有足够的活跃度，大部分活跃在一线的西方非营利组织能掌握大部分的话语权，大程度的影响环保领域议题的走向和发展。 重视培养非营利组织与国际环境保护组织协会、绿色发展基金会等知名环保组织的合作能力，通过不断提升组织素质和专业性，拓宽国际视野，促进人们环保意识的觉醒；同时也应积极参加国际性的环保会议，积极发声和贡献自己的力量，成为中国环保经验的传播者和服务者。

3. 培育高质量人才资源

人力资源是智力资本的承载体，人力资源的质和量决定组织的智力资本拥有量，决定着组织获取未来竞争优势的潜力，因此，人力资源在各类组织中的地位越来越重要。 重视非营利组织人员的能力培养和合理配置，可以有效增强组织的发展潜力。 注重管理者项目管理能力的培养，首先应增强其项目管理知识的储备，定期展开培训与考核，并将理论转化为实践，落实到组织实践项目中；其次积极学习与吸纳同行成功经验，从成功案例中获取项目管理的知识和经验，并思考如何应用到组织中；最后是向相关领域企业取经，企业的项目管理模式比较成熟，借鉴企业的经验有利于非营利组织搭建完整的项目管理框架，提高项目运作效率。 重视人才资源在助力“一带一路”倡议的建设中至关重要，非营利组织要发挥其独特的功能助力发展，应努力提升组织能力，与国际接轨辅助“一带一路”建设。

4. 重视志愿者队伍建设

目前我国大部分非营利组织的志愿者资源来源不稳定，人员素质良莠不齐。 建设具有稳定性的志愿者队伍有利于组织的发展，应主要从“开源”“节流”两方面开展队伍建设。“开源”指拓宽招募志愿者的渠道，加大宣传力度，利用互联网平台和自媒体账号等渠道线上线下宣传组织人才需求，找寻能力上乘、具有“一带一路”沿线国家背景的人才，同时明确遴选人才的条件，非营利组织要寻找的人才要具有良好志愿精神和与人沟通的能力，尤其是在“一带一路”沿线国家的项目中，会面对许多难以预计的问题和突发状况，随机应变和解决困难的能力也是志愿者的必备素质之一。 把握人才进入标准，才能获得更加高质量的人才。 一支高素质的志愿者队伍才能高效应对在“一带一路”沿线国家项目中的挑战。“节流”指如何通过激励等手段留住高素质的志愿者。 首先组织的宗旨和目标应让志愿者们真正理解志愿服务精神的内涵，培养团队意识，同时也要注重专业技能的培训，辅以物质保障手段，通过多样化的激励方式，为志愿者提供良好的自我成长、激励环境，提供满足自我发展需要的条件，培育主观能动性。 尤其是“一带一路”建设的环境背景下，要对志愿者进行当地背景与文化状况培训，更有利于项目的推进。

(二)增强非营利组织的外部保障

1. 加强制度保障建设

(1)“一带一路”建设是非营利组织“走出去”的良好时机

我国关于非营利组织的立法还不够完善，尤其在涉外活动法律方面比较缺失。 相较于我国，西方国家关于非营利组织的对外活动法律比较完善，提供了良好的借鉴蓝本。 例如英国目前用于规范和指导非营利组织对外援助的法案主要是《国际发展法案》和《国际发展法案——报告与透明度》。我国在2014 年由商务部出台《对外援助管理办法(试行)》，是以法令形式出台的部门规章，法律等级效力较低。 目前管理非营利组织的主要法律是国务院颁布的“两例一法”，即《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理办法》，通过对“两例一法”的修改和补充，提升法律效力等级，为我国非营利组织参与“一带一路”建设提供制度保障。

(2)政府应加大资金方面支持

在政府资助方面，西方国家的起步较早，且拥有完善的制度框架。 例如1981 年美国公法(97～113)规定，美国政府至少要提供12%的资金给予私人志愿组织，并要求美国国际发展署(USAID)年度预算的12% ～16%给予私人志愿组织；1985 年，美国公法(99～83)明确规定政府至少提供15%的资金援助给予私人志愿组织。 同时设立国际发展署(USAID)，根据需要选择合作伙伴、确定重点资助领域、设计项目形式、资助方式和监督机制的方式开展资助；英国也设立与美国类似的对外援助机构“英国国际开发署”(DFID)，DFID 的重要工作任务是减轻贫困、提高女童和女性的发展潜能，在与非营利组织合作的过程中，制定优先资助的领域、管理办法、评估标准等规则，DFID 资助的重点领域为教育、健康、经济增长、治理和冲突、气候与环境、水和卫生六个领域；日本外务省和日本国际协力机构(JICA) 是非营利组织主要的资助部门，以补助金作为资助形式，每一笔资助的规模都有规定，获得不同级别的资助由非营利组织的资质与能力决定。 我国应学习国外的优秀经验，政府设立专项基金用以解决非营利组织资金短缺的问题，并规定专项基金的管理条例和使用领域，如用于环保、扶贫、对他国援助等。

(3)对非营利组织的人才提供制度支持

首先是和国内高校、研究所合作，搭建人才输送渠道，重视管理层人力资源，联合培养具有运作国际非营利组织能力的人才。 其次是重视专项人才发挥的作用，针对“一带一路”倡议培养专项人才，并引进精通当地文化的人才。 对非营利组织成员的薪酬和福利体系进行调整，提升整体待遇水平，同时对于工作环境较艰苦的海外工作人员按规定提供补贴。 建议税务部门对从事“一带一路”建设工作的非营利组织工作人员免征海外薪酬的个人所得税，减少双重征税压力。 他们薪酬和福利管理体系可以参照政府和企业的福利体系进行修改，完善奖励和福利机制，提供物质层面保障，激发工作积极性。

2. 完善各方监督与管理体系

非营利组织在支持社会服务方面有很大的发展空间，但政府需要对其进行监督和管理。 政府对其的监管应该刚柔并济，基于完善管理规定的基础上，不应以管理的名义限制非营利组织的发展，日后的管理方式发展趋势应是保证非营利组织的发展空间。 首先是对其资金进行监管。 我国现阶段对于非营利组织的监管主要在于提升准入门槛方面，登记和注册流程较为复杂，但是对于其运营和资金的监管有所欠缺，今后的监管重点应在运营和资金使用上，合理规划资金使用方式。 为确保非营利组织的政治正确性，政府提供财政支援是最有效的监管方式，在不影响非营利组织独立性的前提下，让其保持正确的政策取向的同时确保支持资金的到位。 非营利组织不仅要接受政府的监督，更要接受来自社会的监督。 社会公众是监督非营利组织的重要主体，一些国家设立专门对非营利组织进行监督的社会团体，我国也可借鉴国外经验创建类似团体发挥监督作用。 政府牵头建立政府、社会和非营利组织三方监督体系，成立专业与权威并存的监督机制。 其中，政府发挥主导作用，社会力量积极参与监督，同时非营利组织自身也要重视自身管理，加强透明度建设，增加社会公信力。

“一带一路”倡议下非营利组织开展工作对接海外开展专门化管理，对于非营利组织的外事、出入境、物资通关管理等规定细则，并将在海外活动的非营利组织纳入驻外使馆的管理范围，帮助其更好地与当地政府联系，快速融入当地社区，必要时刻给予相关的支持和帮助。

3. 构建多方合作机制

“一带一路”作为重要的治理实践，需要政府、企业、非营利组织的协同合作。 为应对“一带一路”倡议中的挑战，由政府牵头，企业提供相关资源支持，非营利组织齐头跟进构建多方协作机制，共创发展繁荣。

搭建政府和非营利组织的合作平台，平台的主要职能是管理“一带一路”建设中非营利组织在海外项目活动等。 目前缺乏对于非营利组织的海外活动进行管理的官方机构，且双方的沟通也缺乏统一的渠道。 首先，构建该合作平台能够使政府和非营利组织充分利用双方资源，发挥组织效力，同时提供了沟通、交流和反馈的渠道，双向的沟通有利于促进项目的推进和发展。 其次是促使海外中资企业和非营利组织形成合作伙伴关系。 因缺乏信息资源的共享平台，非营利组织不了解企业的需求，同时企业也不了解非营利组织的优势资源。 两者共建伙伴关系可以形成资源的互补机制，企业可通过购买服务的方式与非营利组织合作，他们利用其专业性和特点为企业提供服务和资源，企业也为其提供了资金支持。 再次，促进海外非营利组织间的信息资源交流，一是和同类型的国内非营利组织进行定期的信息交流，定期开展交流会议，总结经验；二是和当地具有典型代表性的非营利组织进行深入交谈，更加了解双方的需求，构建良好合作关系；三是和国际知名的跨国非营利组织建立沟通渠道，向其学习成功经验，建立共商、共享、共建的对话平台。 合作机制的建立，有利于整合政府—企业—非政府组织三者间的资源，整合原有的信息网络，形成新的信息资源库，最终促成多方协同模式的建立，实现资源有效利用的最大化，为“一带一路”建设取得良好效果保驾护航。