新时代中国共产党巡视巡察制度研究

吴荣顺 杨曼 陆浩

加强党内监督是马克思主义政党的一贯要求，是保持党的先进性和纯洁性的必然要求，也是我们党的优良传统和政治优势。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断加强权力运行制约和党内监督体系建设，提高党的自我净化能力。在此过程中，巡视巡察在全面从严治党中的战略地位和利剑作用充分彰显。为了进一步发挥巡视巡察监督功能，完善党和国家监督体系，党中央提出要构建“系统集成、协同高效”的巡视巡察上下联动格局。经过实践探索，巡视巡察监督网已经基本实现全覆盖，当前最突出的问题是如何在此基础上实现巡视巡察上下联动，这对完善巡视巡察上下联动机制提出了更高要求。

一、巡视巡察制度发展历史沿革

党的十八大以前巡视制度的探索发展。1922年党的二大通过的党章规定：“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席。”这种派往各地指导工作的特派员，就是党内巡视制度的起源。1928年10月，中共中央印发《巡视条例》，标志着党内巡视制度的建立。1931年5月，修订印发后的《中央巡视条例》象征着党内巡视制度的正式形成。这一时期党内巡视制度的核心任务是在恶劣建党环境下，传达落实中央政策，强化自上而下的领导和监督，重点是指导革命工作，建设基层党组织。

新中国成立以后，尤其是改革开放以来，腐败和作风问题突出，严重危害党的执政地位，党中央在不断完善党内监督制度的同时，日益重视党内巡视制度。党的十六大明确强调对重要领导干部监督，这使巡视监督的对象更加明确。2003年，中央颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》，将巡视作为党内监督的一项重要制度写入条例。党的十七大将“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”写进党章，使得巡视范围进一步明确，党内巡视制度进入制度化、规范化、常态化的新时期。

党的十八大以来党内巡视制度的创新发展。由于党风廉政建设和反腐败斗争形势严峻，党的十八大对反腐败斗争非常重视，巡视反腐利器作用开始彰显。伴随着管党治党实践的发展，巡视的内涵不断发展，内容进一步拓展和深化，政治巡视的定位也越来越清晰、指向越来越精准。在内涵方面，创新提出政治巡视概念，即上级党组织对下级党组织履行党的领导职能责任的政治监督。在巡视定位上，提出巡视是政治巡视而不是业务巡视。巡视监督对象是各级党组织和党的主要领导干部，监督重点是聚焦党委（党组）职能责任，目的是加强党的领导，根本任务是实现“两个维护”。明确提出“发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展”的巡视工作方针，巡视方式也不断创新，在常规巡视的基础上，探索“专项巡视”“机动巡视”、巡视“回头看”等巡视方法。

围绕全面从严治党的重大战略任务部署，在巡视制度不断发展的同时，全国各地的市县党组织参照巡视制度，积极探索基层巡察制度，取得了有益成果。按照中央出台的相关意见，各地结合市县实际情况制定地方巡察工作意见。巡察作为巡视向基层的进一步延伸，其本质也是政治监督。巡察与巡视的主要区别，一是监督的范围和对象层级不同，巡视分为中央巡视和省级巡视，中央巡视主要监督中央单位和省级单位的党组织和领导干部;省级巡视主要监督市级单位的党组织和领导干部;而巡察是市县级单位对县、乡镇、村（社区）党组织和领导干部开展的监督。每一级巡视巡察监督对象不同，监督的重点内容也有所不同，市县巡察在政治方向和原则上与巡视保持一致，但要立足基层特点和实际，更加聚焦和具体。

经过党的十八大以来的不断探索，巡视工作从横向上，实现了中央和省区市党委一届任期内巡视全覆盖;从纵向上，形成了从党中央巡视、省级巡视再到市县巡察的严密监督网，全国巡视“一盘棋”的战略态势已经形成。进入新时代，为了进一步发挥巡视巡察机构的系统作用和组织优势，推动形成系统集成、协同高效的党和国家监督体系，党的十九大报告明确提出“建立巡视巡察上下联动的监督网”，中央纪委历次全会都强调要完善巡视巡察上下联动机制，构建巡视巡察战略格局。2021年1月，中央印发《关于加强巡视巡察上下联动的意见》，在组织任务、领导体制、工作机制等方面做了详细规定，这是党中央对十九大以来各地探索巡视巡察上下联动实践经验的高度总结，具有理论创新和实践指导意义。

二、构建巡视巡察上下联动监督网的意义

落实全面从严治党战略部署的必然要求。“全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治”。“全面”要求横向到边、纵向到底，党组织建到哪里，监督就要跟到哪里。巡视监督从权力运行方向上说是典型的自上而下的监督，而巡视巡察上下联动有利于中央统一部署、掌握全局。巡视巡察一届任期内全覆盖、重点监督主要领导干部的监督优势，能够有效实现党内监督全覆盖，监督无“死角”、反腐无“禁区”，既“打虎”又“拍蝇”，有利于层层传导压力、层层落实责任，破解“上面九级风浪，下面纹丝不动”的监督难题，推动解决全面从严治党“最后一公里”。

完善党和国家监督体系的重要平台。巡视巡察监督具有综合监督作用和联系群众纽带功能，巡视巡察上下联动，不仅指巡视巡察系统自身的纵向联动，还包括横向与其他监督的贯通融合。在巡视巡察中，只能发现问题，不执纪审查，发现和处理问题需要纪检监察、组织、政法、审计、信访等部门的协作，因而能够将纪检监察监督、派驻监督、信访监督、组织监督等多种监督方式贯通融合，发挥监督合力作用。同时，“巡视制度始终贯穿着党密切联系群众的基本路线，这是自上而下监督和自下而上监督的有机结合”。因而，巡视巡察上下联动是构建系统集成、协同高效的党和国家监督体系，推动国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。

发挥巡视巡察制度系统优势和组织优势的必然选择。经过多年探索，中央、省、市、县四级巡视巡察工作体系已基本成型。巡视巡察作为一个系统，从系统论的视角来看，系统内各要素之间的协同联动是发挥系统功能最大优势的必然要求。通过运用系统思维，发挥系统作用和组织优势，围绕工作大局和重点任务，全面调动系统资源，充分發挥每级优势，科学优化人员、力量、资源配置，避免重复监督，实现有序运转、一体推进，做到系统集成、协同高效，达到“1+1>2”的效果。

三、当前巡视巡察上下联动

体制机制实际运行状况分析

织密巡视巡察上下联动网络的实践探索。自党的十九大报告明确提出构建巡视巡察上下联动监督网以来，中央和各省积极部署，市县主动响应，探索总结了许多有益经验，发挥了巡视巡察联动优势，构建起省、市、县“同向发力、同频共振”的联动机制。

一是在领导体制上联动。统筹谋划，做好顶层设计。系统谋划设计，各党委（党组）制定巡视工作五年规划，巡视办制定年度工作计划，明确上下联动的工作目标、机制和举措，各直属单位、部门党委制定本部门的巡察全覆盖规划。完善制度建设，建立党委（党组）书记听取巡视巡察汇报情况报备制度、巡视巡察工作约谈制度等，发挥中央统一领导、分级负责的体制优势。加强信息监督，“2020年，中央巡视工作领导小组已基本建成巡视巡察工作数据管理系统，覆盖到省级巡视机构和大部分市县巡察机构，为巡视巡察工作的科学化发展提供了强有力的技术支持”。督促指导，传导压力和传授经验。指导督导，“上级巡视机构对下级巡视巡察机构展开巡视巡察工作情况的监督和指导，以专题培训辅导、调研督导、制度规范传导等方式，通过现场跟进、共同会商研究解决问题”。专项检查，即省委巡视期间，巡视组成立专项检查组，对被巡视党组织开展巡察工作情况开展专项检查，及时反馈检查情况、督促整改落实。报告报备，即下级巡视巡察机构向上级巡视巡察机构报告、报备机制，下级巡视巡察机构定期向上级巡视巡察机构报告年度工作情况，及时报告重要问题、重要事项以及上级部署的专项任务的完成情况。

二是在工作机制上联动。一体研究部署，实现任务联动。省委巡视工作领导小组根据党中央、中央巡视工作领导小组和省委巡视巡察工作部署要求，研究提出一定时期内全省巡视巡察重点任务，分级联动组织实施，推动解决全局性、普遍性问题。各市党委按照上级部署要求，结合实际统筹联动任务，通过开展提级巡察、交叉巡察等，推动解决本地主要矛盾和突出问题。各县党委把延伸巡察乡镇（街道）基层单位、村（社区）等党组织纳入巡察整体规划，推动全面从严治党向基层一线、向群众身边延伸。一体组织实施，着力方式联动。上级巡视巡察机构对下级巡察工作情况进行了解跟踪、督促指导，推进全覆盖任务落实。对确定的联动任务，及时制定工作方案，明确目标任务、监督重点、组织形式、具体要求，确保工作有序开展。各地已探索出多种有效联动的方式方法，破解各种监督难题。例如“联动交叉巡”，为巡视工作延伸监督、以下看上提供素材和参考;“对口专项巡”，针对系统性、领域性问题共同开展监督;“巡察协作巡”，即省委部署巡视组自主探索与部分被巡视单位内部巡察组开展协作式联动。一体协调推进，实施保障联动。建立领导协调机制，市县党委负责巡视巡察联动工作的联络服务、支持保障等，巡察办负责巡察组组建及巡察工作的协调配合。建立工作督导机制、信息沟通机制，巡察组组长可直接向巡视组组长、副组长汇报重要问题和重大事项，巡察组需向上级部门报告情况，由巡视组会商省委巡视办处理。建立材料审阅机制，联动巡察组形成的巡察报告、问题线索报告、专题报告等，经巡视组组长、副组长审阅后，按程序报巡察工作领导小组。

三是在成果运用上联动。信息上下互通，精准发现问题。巡视组吸收巡察成果，将巡察发现的重大突出问题写入巡视报告。被巡视地区党委按照有关规定组织反馈，督促认真整改，用好联动成果，并将省委巡视反馈的普遍性、倾向性问题纳入巡察监督重点，持续精准发力，接力推动巡视整改落到实处。巡视办将巡视发现的问题以及需要督促整改的任务，传达给巡察办，巡察办将其作为巡察的重点任务，同时推动巡视的整改落实。巡视办将巡察发现的问题作为进一步印证，对巡视整改落实情况把握更加准确。统筹多种监督，横向协作配合。在巡前，各相关部门及时将与被巡视巡察对象相关的问题线索汇集到巡视巡察领导小组。巡中，组织部及时配合巡视巡察办提供人力支持，做好人员的协调工作，纪检监察部门提供执纪审查支持、審计部门提供专业力量支持等。巡后，对巡视巡察发现的问题线索，按照分类处理的原则，及时移交相关部门处理，纪检监察部门建立巡视巡察问题线索办理“绿色通道”机制，将巡视巡察移交的问题线索，优先办理，督促落实整改，融入纪检监察日常监督管理中;对存在问题的干部，组织部门及时处置办理。

四是在队伍建设上联动。巡视组以上率下、示范带动，发挥传帮带作用，向巡察组传授好经验和好做法，帮助提高业务能力。中央和省级单位建立巡视人才库，市县单位建立巡察队伍人才库，将巡视巡察作为发现、培养、锻炼干部的重要平台。现场巡视进驻前后，巡视组采取多种形式对组内人员及联动巡察组成员开展业务培训。巡视期间，不定期组织巡视巡察干部进行集中学习、交流研讨，开展业务培训，不断提升巡视巡察干部能力水平。选派优秀巡察干部到巡视办挂职参加巡视工作等。

制约巡视巡察联动效能发挥的主要因素。当前，全国各地在巡视巡察上下联动方面进行了有益探索，积累了丰富经验，但也存在一些突出问题，制约巡视巡察联动效能的发挥。一是横向部门联动协作体制机制不完善。在巡视巡察过程中，相对于省、市、县上下级沟通机制来看，巡视巡察机构与其他部门的横向协作不够。只有建立组织、审计、信访等部门通力协作机制，才能更高质量地获取线索，精准发现问题，从而提高巡视巡察工作的针对性和高效性。二是巡视巡察队伍建设交流机制不健全。在巡视巡察联动机制构建过程中，更多发挥的是上级巡视机构对下级巡察的帮带作用，而下级巡察机构工作人员作为基层和一线工作人员，了解实际情况多，实践能力强，却很少有机会到上级机构进行经验分享，上下交流仍然较少。三是巡视巡察成果运用联动不足。上级可以将下级巡察情况作为巡视工作的重要参考，巡察将上次巡视发现的问题作为工作重点，有利于充分运用成果。但在实践中存在上下级沟通反馈不及时，如何有效衔接成果运用等方面存在不足。四是巡视巡察联动工作模式不成熟。如异地监督是为防止“熟人社会”带来的“人情困扰”和监督难等问题而抽调异地干部开展监督的方法，但是由于时间紧、任务重，部分被抽调的干部难以短时间内熟悉工作和适应生活，巡察效能难以有效发挥。五是巡视巡察问题整改联动不够。在落实问题整改方面，巡察基层党组织特别是延伸巡察村（社区），发现的很多问题是本级难以解决的，必须由上级党组织和相关职能部门研究解决。现实中，上级党组织在落实整改主体责任、指导督导下级党组织、协调相关部门提供支持、整合监督力量等方面存在不足。

四、构建新时代巡视巡察上下联动

体制机制的主要路径

完善保障机制。一是健全领导体制。在领导体制上，按照“统一领导，分级负责”的要求，既发挥上级的领导、传导、指导、督导作用，又发挥下级的工作主动性、积极性、创造性，做到统分结合、一体推进。省区市巡视机构加强对市县巡察工作的领导和指导督导，按照分级负责的原则，省区市巡视机构承担着对市县巡察工作的指导督导职责。要结合本地区实际，通过完善报备机制、开展专项检查、蹲点调研、约谈提醒等措施，有针对性地加强指导督导，督促市县党委把巡察工作责任落到实处。二是夯实组织保障。巡视巡察办作为党委工作机关，要发挥职能作用，配齐配强专兼职人员，进一步增加人员编制数量，充分发挥“熔炉”作用。要在更大范围内整合运用监督力量，一方面按照纪检监察、组织、审计、财政、司法、信访等模块，抽调相关方面的业务骨干参加巡视巡察，优化队伍结构，提升专业能力;另一方面通过“以干带训”“上挂下派”“跟班学习”等形式，把上级巡视巡察的好经验好做法传递下去，提升整个巡视巡察系统的干部队伍能力。进一步健全考评机制，将巡视巡察工作情况作为领导班子年度考核的重要内容，将巡视巡察人员的工作情况作为个人考核晋升的重要参考，在制定激励机制的同时，配套制定相应的问责机制。严格监督管理，要进一步完善集体谈话制度，走访被巡视巡察单位的主要领导同志，加强现场巡视巡察监督管理，強化对巡视巡察组的监督，锻造一支政治素质高、业务能力强、作风过硬的巡视巡察队伍。三是增强技术保障。巡视巡察系统信息化建设是实现巡视巡察上下联动的硬件保障。巡视巡察信息联动能够极大提高工作质效，对组织领导、信息共享、人员调动、信息预警、整改落实等方面情况可以系统动态地把握。健全巡视巡察信息化建设，要建立巡视巡察系统信息网络平台、现场巡视巡察管理平台，强化对信息数据综合运用和安全管理。整合监督信息网，避免重复建设，以信息化促进规范化，为巡视巡察工作高质量发展提供技术支撑。

推动方法合成。一是“常规巡”+“专项巡”。常规巡视巡察，能够在整体上把握被巡视巡察党组织的政治生态，巡视巡察内容较为全面，能够对被巡单位进行综合研判。专项巡视巡察具有“快、专、准”的特点，对某一领域、某一类问题能在短时间内发现重点问题，有效破解重点问题以及难点问题巡不深、察不透、发现不精准等情况。将“常规巡”与“专项巡”两种方式相结合，能够发挥“全面巡”与“重点巡”的双重优势，实现优势互补，切实推动问题解决。二是“常规巡”+“机动巡”。与常规巡视巡察相比，机动式巡视巡察具有队伍小、短平快、机动灵活的优势，能够实现反应迅速、出其不意的效果。在开展常规巡视巡察时，可在特定领域的具体问题上适时开展机动巡视巡察，能够更好地发挥巡视巡察“移动探头”的作用。机动巡视巡察中如果能配备精通审计、财务、组织、纪检监察等某一领域，且素质过硬、廉洁奉公、吃苦耐劳的组员，将进一步彰显其威力。三是灵活运用“回头看”。要经常“回头看”，把重大突出的问题找出来，不断强化震慑遏制作用。对权力较大、风险较多的地方和领域，有重大问题反映的，灵活安排巡视巡察，打破轮次限制，使被巡视巡察党组织摸不到规律，巡视巡察过后还可以杀“回马枪”，增强巡视巡察震慑力和实效性。在具体实践中，要根据实际情况，灵活运用已探索的方式方法，如“提级巡察”“交叉巡察”等，及时总结各地经验，不断创新更加精准高效的方式，促进巡视巡察工作向高质量发展。

促进成果运用联动。一是统一成果运用。制定整改落实和成果运用制度，建立整改责任机制、督促机制、评估报告机制。各级巡视巡察机构要加强统筹协调、跟踪督促，全面了解整改情况，及时向党委报告。上级巡视巡察机构要充分运用下级巡察成果，对发现的行业、系统、领域存在的普遍性、倾向性问题，通报下级巡察机构作为工作参考。下级巡察机构将上级巡视巡察反馈的问题和整改落实情况纳入监督重点，对工作中发现的需要上级研究解决的深层次问题，及时向上级巡视巡察机构报告。二是加强与其他监督贯通融合。巡视巡察具有综合监督平台作用和联系群众纽带功能，建立健全巡视巡察与其他监督的统筹衔接制度和协调协作机制，有利于推动各类监督信息、资源、力量和成果的共享共用，把制度优势转化为监督效能，形成监督合力。要健全与纪检机关、派驻机构、组织部、宣传部等的工作协调机制，巡视巡察办会同纪检监察机构、组织部开展巡视巡察整改“回头看”、专项监督检查等方式，对整改不力、不到位的要求“再整改”，督促巡视巡察问题整改落实，实现标本兼治。

推动问题整改联动。习近平总书记提出“巡视发现问题的目的是解决问题，发现问题不解决，比不巡视的效果还坏”。巡视巡察整改落实是推动问题解决的“最后一公里”，在推动问题整改中具体要做到三个方面。一是强化整改主体责任。落实巡视巡察整改主体责任，推动市县党委、部门和乡镇联动负责，必须做到既分级负责，又联动落实。市县党委对巡察基层发现的问题，要全面研究、分类处置，坚持“下去一把抓、回来再分家”，对村（社区）自身难以整改的问题，督促乡镇和县级职能部门牵头整改，做到“乡村吹哨、部门报到”，切实凝聚整改合力。二是借鉴巡视整改经验。市县乡镇党组织要积极借鉴巡视问题整改经验，市县纪检监察机关和组织部门要把督促巡视巡察整改落实作为日常监督的重要内容。三是加强整改督查和整改成效评估，建立督查督办制度推动落实，完善整改评估标准并与问责机制有效衔接，建立领导干部落实整改情况档案，切实把巡视巡察问题整改表现作为干部考核评价、选拔任用的重要依据。

（作者单位：东南大学马克思主义学院）

责任编辑：刘景昌