“三权分置”视域下土地承包经营权流转法律问题探析

李淑慧

（安徽警官职业学院 法律一系，安徽 合肥 230001）

最初的家庭承包经营制度为中国农业发展创造了奇迹。这些土地制度的改革解决了中国人民急需的温饱问题。“三权分置”即在集体土地所有权与土地承包经营权分离的基础上将土地承包经营权分设为土地承包权与土地经营权，实行所有权、承包权和经营权的“三权分置”。此次我国农村土地制度改革的主要目的就是激活土地经营权，以便实现土地规模化经营目的。本文从阐述“三权分置”理论入手，分析在“三权分置”背景下农村土地流转存在的主要问题，在此基础上提出一些措施和建议，以供参考。

1 “三权分置”改革对土地承包经营权流转的作用

“三权分置”这个专业的词语是在2013 年第一次提出来的。当时习近平总书记正在武汉进行考查。早期的“两权分离”的土地制度是符合当时社会发展需求的，具有一定的合理性。然而，由于我国最近几年农业的飞速发展，农村的剩余劳动力逐渐增多，这些剩余劳动力不断向其他产业转移，“两权分离”的土地制度的缺陷逐渐显现出来。在综合梳理和分析的基础上，总结“三权分置”改革的主要作用在于：

1.1 “三权分置”有利于改善农民生活

土地经营权一旦放活势必会促进农村土地流转的进度，越来越多的农民将从土地中脱离出来，释放农村剩余劳动力。部分不愿意耕种土地的农民将土地流转之后，可以获得相应的土地流转租金，又可以到城里打工，或者从事其他产业，获得一份财产性收入。农民的总体收入增加，这将有助于改善农民的生活水平。

1.2 “三权分置”有利于实现农业规模化发展

传统农业的耕种方法分散、效率低下，难以形成规模化经营，这将使得农村土地的利用难以高效发挥出来。“三权分置”之前，土地承包经营权合二为一，农民在经营土地过程中，因缺乏耕种技术而导致土地利用率低下，为了改变传统落后的农业经营方式，就需要着力加快农村土地流转相关制度方面的完善。“三权分置”中放活土地经营权，助推农户将自己零碎的土地流转给农业经营主体，这些经营主体将分散的土地集中到一起，便于土地的高效利用和实现农业现代化。

1.3 “三权分置”有利于土地经营主体的扩充

农村土地流转快速发展为农村新型经营主体提供了生存和发展的土壤，同时，这些新型经营主体加入到农村建设发展中，为农村经济发展提供了新鲜的活力和丰富的资源。国家出台的一系列相关农村土地政策正好吸引了各种经营主体到农村进行投资，这些经营主体不仅给农村带来了先进的技术和丰富的资源，还为农村经济发展带来了各种机遇。一些新兴的经营主体，他们确实能够为实现农业的大规模经营提供非常可观的条件，并能为农村经济的发展提供足够的技术支持，在一定程度上能够与现代化农业的水平保持一致。

2 “三权分置”视域下土地承包经营权流转之主要问题

2.1 土地承包经营权流转机制不健全，影响土地交易进行

2.1.1 土地承包经营权流转规则模糊

一方面，土地转让具体操作是任意的，处于无序状态。农村是一个熟人社会，农户之间的土地流转往往在亲戚、朋友等熟悉的人中进行，且土地流转只有口头约定，并没有形成规范的土地流转合同。口头约定操作起来确实方便，但是，这种约定随意性大、稳定性差。即使部分农户之间签订了土地流转协议，但协议内容不完善，关于土地流转双方的权利、义务、责任划分、纠纷解决方式等众多问题并没有详细规定，在土地流转中导致很多问题出现。另外一方面，农村土地的流转期限一般都是短期的，短期流转势必导致土地流转经营风险增高，农户也不敢多投入，其最终结局就是阻碍了农村土地的交易。

2.1.2 土地承包经营权流转市场不成熟

土地流转顺利进行的前提条件是需要完善的市场服务体系。目前，农村土地流转市场并没有完全建立起来，导致土地流转市场混乱，在用地性质、流转价格、期限以及用途等方面差异性较大，承包利益双方难以明确和维护。土地流转价格高低直接影响着农民权益，并影响着土地流转进程。土地流转的价格如果过高，就会使经营主体的利益受到影响，土地流转价格如果过低，就会影响农民的利益。为此，土地流转价格的确定非常困难。当遇到农业种植效益不高以及各种自然灾害的时候，就会对一些土地经营主体造成重大损失，这些经营主体权衡利弊之后，不敢继续对土地进行投入，就会出现荒废土地的情形。

2.2 土地承包经营权流转意识不强，影响土地资源合理配置

土地承包经营权流转并不十分理想，其主要原因是：第一，农民思想认识不到位。农民由于所受教育以及所处环境限制，导致他们接收和获取土地流转相关信息的渠道不畅。根据走访调查了解，农民普遍对于国家出台的关于农村土地制度的相关优惠政策和土地方面的法律法规知之甚少。即使部分农民通过一些途径获知有用的土地流转信息，但因为他们无法权衡土地承包经营权流转的利弊，担心最终会失去土地承包经营权而举步不前。叶剑平通过对中国农村土地经营权调查研究后发现即使进城务工的农户获得较高的收入，对于闲置农地的处理，要么选择把农地留给家中的妇女或老人耕种，要么让朋友或亲戚代耕而不会把自己的土地流转出去。第二，基层工作人员思想认识不到位。一些基层干部并未真正意识到土地承包经营权流转的必要性与重要性，对涉及土地流转的相关政策和法律也是知之甚少，对土地流转整体规划考虑不周，推动土地流转能力不强。有些基层干部太看重土地流转所产生的经济效益，不重视对农民能力的提高以及农民各项权益的保护。

2.3 流转土地用途被随意改变，影响粮食生产安全

“三权分置”旨在提升农业现代化发展，但其在实现过程中不能违背国家的土地管理制度，不能打破国家粮食安全的底线。土地承包经营权流转之后，农户或者一些经营者认为种植粮食收益慢、产出低，因此，部分农业经营者在经济利益的驱动下不会选择种植粮食，而是投入其他产业。经营者们为了追求农业利益的最大化，则往往擅自随意改变农业土地的用途。随着我们国家第二和第三产业的紧密融合，经营者将大量资本投入到农业之中，为了获取土地更高的收益，并能够应对各种农业投资风险，流转的土地被用来建造一些与农业无关的设施的现象非常普遍，这和我国的耕地保护政策和制度背道而驰，影响到我国的粮食安全。

2.4 土地承包经营权流转其他配套制度不健全，影响土地流转进程

我国目前尚未构建完善的农村土地流转配套制度，无法为土地承包经营权流转工作提供有力支持，具体体现在以下两个方面：

2.4.1 农村社会保障制度欠缺

土地对于农民而言就是衣食住行的主要保障。国家从政策上鼓励农民流转土地，以改善农民的生活水平。然而，农民现有的只是最低的生活保障和农村合作医疗，不能像城市居民一样享受医疗、教育等各种社会保障制度。农民将土地流转出去之后，可以进城务工，靠辛苦劳动获取一定财产性收入，但由于农民文化水平不高，也没有经过专业技能培训，他们所从事的一般都是收入低下而且极其不稳定的工作。

2.4.2 农村土地登记制度欠缺

农村土地“三权分置”改革的背景下，需要对土地承包经营权进行确权登记。我们国家从2011 年开始对土地进行了登记试点工作，登记工作发展至今，已经取得成效，但依然还有一些问题影响着农村土地登记工作的进行。比如承包土地的权属规定不清楚、实际测量面积和原有的登记面积不一致。而土地实现流转之后的登记制度更是严重缺乏，导致不能及时查询农地的流入以及流出状况，信息更新期限过长和信息过时，这些都亟需解决完善。

3 “三权分置”视域下完善土地承包经营权流转之对策

3.1 完善土地流转的规则

3.1.1 土地流转合同的完善

在土地流转过程中的每个环节都要严格遵守程序规定。流转土地的农户之间往往是口头协议居多，口头协议的盲目性和随意性大大增加了土地流转纠纷的发生。因此，在具体的土地流转过程中，需要加强土地流转合同的规范作用。在土地流转合同中需要详细规定土地流转的具体内容，比如，土地流转双方各自的权利和义务有哪些？土地流转的期限有多长等具体内容。

3.1.2 土地流转市场的完善

一是土地流转交易平台的完善。具体措施是：完善产权交易服务体系的政策，健全以农村土地价值评估、信用担保、产权交易、纠纷调解、金融服务、法律咨询为一体的农村土地流转交易服务平台，收集、核实、发布土地流转信息，引导落实相关政策，并提供担保、金融、法律咨询等服务。二是建立和完善土地流转中介服务组织。加强土地承包经营权交易市场的中介服务职能，逐渐减少对中介服务组织的干预和不规范监管，让中介组织充分发挥协助职能。同时，健全和完善中介组织的相关规定，强化中介组织工作人员的能力，充分发挥中介组织在提供土地流转相关信息服务，开展农村土地融资、信托、保险、招商、培训等方面的职能，以及在土地流转工作中的桥梁和纽带作用。

3.2 加大对土地流转相关规定的宣传

负责土地流转工作的单位需要进行全面的宣传和引导，让农民知道在“三权分置”改革背景下，土地承包经营权流转是现代化农业发展的一个趋势。地方政府应该通过多种渠道让农民确切了解到流转土地的好处所在。因此，地方政府的工作人员必须引导农户详细熟知土地流转相关政策，以便提高农民土地流转方面的法律意识。在农村土地流转中培育出了一些新型经营主体，在土地流转中要特别注意为经营主体提供土地流转相关信息，对农村土地流转进行监督和指导，土地流转相关服务举措要符合实际，真正解决农户面临的困难问题，切实保障农户的各项权益，从而降低农户对土地的过度依赖性。

3.3 强化对流转土地用途的监管

现行农村土地承包法明确规定农业用途的土地未经依法批准不得用于非农建设的义务。土地流转后粮食安全保障的红线不能破，这是我们国家的基本国策。首先，实施耕地保护制度。全国各地应该在土地流转的具体运作中使用各种方法不断完善耕地的保护机制，确保土地的耕种者得到应有的经济补偿。在土地承包经营权流转中禁止将土地转作它用，肆意破坏土地，流转土地要尊重农户意愿，将维护农民权益放在首位。其次，要重点保护粮食生产主要区域的土地，绝对不允许将生产粮食区域的土地随意改变用途，为了做到毫无遗漏，对这部分土地的监管应该由专人分管，做到严格把控和预防。

3.4 健全和完善农村土地流转相关制度

3.4.1 健全农村社会保障制度

对农村社会保障制度需要加大投入力度，使得农民能够在教育、医疗、就业、养老等方面获得保障，让广大农民群众了解和认识到社会保障制度，让农民能够对土地流转各种顾虑减少或者消除，弱化农民与土地之间的紧密连接关系，增强农民离开土地之后也能够维持基本生活的自信心，让农民真正的享受到和城里居民一样的待遇。

3.4.2 完善农村土地登记制度

在现有农村土地改革背景下，明确的土地登记规则能够极大的促进土地承包经营权流转。纵观所有立法，仅在现行《农村土地承包法》中明确规定了土地经营权的登记。在法律规定里面确立的是单一对抗式的登记模式，这种模式虽然给予土地经营权流转当事人一定的自主决定权，即将是否登记的决定权交给当事人自主协商，却与不同流转方式下土地经营权的经营特征不甚相符，且不符合土地经营权用益物权的法律属性，不利于实践中流转双方当事人利益的平衡及交易安全的维护。为此，要从立法层面上加大力度保护已登记流转人的各项合法权益，明确规定土地承包经营权流转登记机构的主体、客体、纠纷处理各方面具体内容。