配合大型基本建设文物保护工作程序的初步探索

张建鑫

（黑龙江省博物馆 黑龙江 哈尔滨 150001）

文物承载灿烂文明，传承历史文化，维系民族精神，是老祖宗留给我们的宝贵遗产。习近平总书记强调保护文物“功在当代、利在千秋”。

《中华人民共和国文物保护法》颁布实施以来，各级文物行政部门和管理机构都在为保护文物做出最大努力。随着经济发展，城市化进程的加快推进，基本建设工程和文物保护的关系日益紧密，矛盾也日益凸显。铁路、公路、机场、水库及石油、天然气、煤炭能源开发等基础设施建设、能源投资类建设项目激增，建设规模不断扩大，基本建设中的文物保护工作任务日益艰巨。如何保障文化遗产的安全，提高实际工作效率和服务质量，使文物保护与基本建设实现双赢，是新形势下文物保护工作面临的重要课题。本文结合全国基建考古工作先进经验和我省实际情况，拟对我省配合基建工程考古勘探工作的管理体制、机制、相关政策依据等进行以下几方面分析研究。

一、我省配合基本建设考古工作的现状

基本建设中的文物考古勘探工作是我省文物保护工作的重要组成部分，是对项目建设选址区域新征用地范围内，除已核定登记的文物保护单位保护范围和建设控制地带开展建设工程作业行政许可外的最直接、最有效的监管保护措施。其建设项目在发改部门对工程可研究报告审批之后，建设单位需报请文物部门，对建设区域进行文物现状和未知地下文物埋藏区域进行评估，编制相关报告，也就是我们经常提到的文物影响评估报告。依照评估报告给出意见，由文物考古调查勘探机构对拟建设项目选址区域开展考古调查勘探工作，进而为建设工程涉及文物保护提出专业意见，利于建设单位在工程初步设计阶段做好文物保护工作。文物部门亦可通过对已知文物保护区和未知文物埋藏区的科学调查、评估，填补全国第三次文物普查的数据，有效补充地下文化遗存的状况、含量等相关文物信息数据。

近年来，党和国家高度重视文物工作，出台了《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》《国务院办公厅关于进一步加强文物安全工作的实施意见》《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强文物保护利用改革的若干意见》等一系列文件，均是指导文物工作的政策遵循，需在省级层面进行细化贯彻落实。我省积极贯彻国家精神，采取一系列措施督办政策在我省深化落实。一方面进一步强调了文物保护工作的重要性和配合基本建设考古工作的严肃性，对建设工程中文物保护工作有了明确要求；另一方面对基本建设中文物保护工作提出了新的工作思路，厘清了基本建设与文物保护的关系，明确了各级文物部门的使命、责任与担当。

“十三五”期间，我省共开展配合基本建设的考古调查50项，调查面积约11218.64万平方米；考古勘探104项，勘探面积约305.4万平方米；考古发掘26项，发掘面积13694平方米。发表发掘简报、发掘报告等成果12篇。同时在考古发掘过程中积极开展公众考古活动，通过制作宣传板、全程开放或设立考古开放日、发掘现场讲解、专题报告会等形式，向参观群众宣扬中国历史文化，极大激发了群众的民族自豪感和热爱家乡、建设家乡的热忱。

二、体制改革、机制创新，文物考古工作走向快车道

（一）领导高度重视，为文物保护与考古工作提供坚强基础

党的十八大以来，习近平总书记高度重视文物保护工作和考古工作。2020年9月，中共中央政治局举行了一场以考古为主题的集体学习，这也是党的十八大以来66次集体学习唯一的一堂考古课。在这堂课上，习近平总书记就考古和历史研究工作发表重要讲话。习近平总书记在致信祝贺中国社科院中国历史研究院成立时说，当代中国是历史中国的延续和发展。新时代坚持和发展中国特色社会主义，更加需要系统研究中国历史和文化，更加需要深刻把握人类发展历史规律，在对历史的深入思考中汲取智慧、走向未来。

近年来，黑龙江省委、省政府在保护文物方面做了大量工作，特别是处理哈尔滨市双城区在城市改造工程违法拆除刘亚楼旧居一案，彰显了省委、省政府大力保护文物、坚决打击文物犯罪的决心，为我省的文物保护工作的顺利推进起到了保驾护航的关键作用。

（二）政策保障，使基建考古工作更为规范

《国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》（国发〔2016〕29号）出台后，文物部门涉及建设用地内的审批事项进一步整合，将原有文物部门4项涉建审批整合为《建设工程文物保护和考古许可》1项。

为了有效落实《国发〔2016〕29号》文件精神，黑龙江省人民政府出台了《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》（黑政规〔2017〕17号）。其《黑龙江省清理规范投资项目报建审批事项实施方案》将文物保护涉建3项，合并为“建设工程文物保护和考古许可”1项。将“进行大型基本建设工程前在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探的许可”，作为子项正式列入行政审批事项在省政府政务管理平台运行。黑龙江省文化和旅游厅配套出台《配合基本建设考古工作的管理规定》规范性文件并报省政府法制办备案，进一步明确规范省内各级文物行政部门和文物考古勘探机构的责任和义务。

（三）优化营商环境，创新改革体制机制

1.体制机制问题阻碍我省基建考古事业发展

文物保护工作在经济建设中得到的关注，在建设部门积极配合并履行涉建文物保护相关审批程序的同时，如何做好配合基本建设开工前期考古勘探工作，在建设环节中不耽误项目建设工期，优化营商环境，使文物保护与基本建设达到双赢，是文物部门在现阶段配合基本建设的中心任务。

因为基本项目多、勘探工程量大、考古勘探单位受体制制约等诸多因素，在配合基本建设考古勘探工作时，常常会出现勘探力量不能满足基本建设时限要求的问题。这种问题在全国文物考古机构普遍存在。我省先前的配合基本建设相关考古工作由省内具备文物考古发掘资质单位实施，工作人员数量少，考古工作体量大，其在服务意识、办事流程、完成时限上有所欠缺。另外，由于配合基本建设考古工作量庞大，导致省内考古研究成果投入精力有限，在质量、数量和争取国家研究奖项上，与我省考古研究部门综合实力不相匹配。财政部《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综〔2016〕53号）文件，对公益一类事业单位的经费收入和管理文件做了明确规定，我省考古机构属公益一类事业单位，其收费依据显然缺少政策支持。这些问题，很大程度上困扰着我省配合基建考古相关工作的开展。

2.规范基建考古工作流程，改革管理体制机制

为解决我省基建考古实际困难，我省文物行政部门出台一系列举措，以保障配合基本建设考古工作顺利推进。一是调职能、撤机构，理顺考古勘探管理体制。2018年5月，黑龙江省文化厅对基本建设中文物考古勘探发掘工作的组织管理进一步调整、改革，取消原设在省考古所的考古基建办公室机构，职能划归省级文物行政部门，即由原来的省级文物行政部门委托，调整为厅考古基建办公室与省文物保护与考古处合署办公的工作机制。省级文物行政部门负责文物考古勘探全面工作的组织领导，负责法制建设和指导性文件下发工作；负责与省政府相关行政部门、地方政府协调、通联工作；督促检查配合基建的考古勘探工作质量控制管理；对勘探机构、监理机构的资格审查、认定工作；承接国家和省级文物行政审批事项中涉及考古勘探相关要件的办理；组织专家对配合基本建设工程文物考古调查勘探工作进行验收。二是多途径、多元化开展考古勘探工作。切实解决省内固定资产投资类建设工程多，配合基本建设工程前期文物考古调查勘探工作量超负荷，考古人员紧缺等问题，确保基本建设考古调查勘探工作成果质量，维护基本建设中考古工作的法定尊严。自2019年，省文物行政部门推行，黑龙江省配合基本建设前期考古勘探机构市场化，面向全国引进从事基本建设前期考古勘探的资质单位，承接全省的配合基本建设开工前文物调查勘探工作；省文物考古研究所作为配合基本建设文物考古调查、勘探、发掘的承接机构之一，开展具体相关工作。省文物局组织领导基本建设考古勘探工作，实行勘探资格审查制度，考古钻探人员培训制度、考古勘探工地事中事后监管制度。继续推进考古勘探、发掘工地领队负责制度，对从事考古勘探的人员实行持证上岗，不断提高业务素质，保证工作质量。整合资源、统筹兼顾，合理分配勘探工作任务，协调考古勘探队伍。加强对重点考古工地的安全管理和防护措施建设，研究试行基建考古勘探项目监理制度，保障大型基本建设工程顺利实施。

三、存在问题

虽然我省在配合基建考古工作推出了一系列政策、措施，革除了体制机制中存在的一些弊病，取得了初步成效，但仍存在一些难点或问题，主要包括以下几个方面：

（一）法律法规还需健全，调查、勘探工作的实施主体资质和报批手续应在法律中加以明确

一是《文物保护法》对大型基本建设项目开工前未履行文物调查勘探就擅自开工的行为，没有法律责任认定。

二是考古工作由调查、勘探、发掘组成，《文物保护法》仅对发掘工作做了明确法定，调查、勘探工作的实施主体资质和报批手续都未做相关规定，法律和地方性法规出现脱节，没有上位法的框架指导，地方性法规不能做设定许可依据。对调查勘探企业资信认定没有法定依据，文物考古调查勘探实施主体没有新建标准，逐渐萎缩。

（二）文物埋藏区缺少相应规划，建设项目新征用地范围内仍然存在文物考古盲区

文物保护需要规划、国土预审、环保等多部门配合，自然资源部门在国土预审时，对规划内的内容有明确要求，征求所在行业部门意见，规划范围之外没有相关要求，理论上要求所有专项规划都要纳入城乡规划中，但实际操作上，真正意义纳入城乡规划的专项规划都是各自行业部门通过省政府公布渠道，合并纳入城乡规划的。所以如果建设项目在已知文物保护单位两线划定范围之外的区域建设，文物埋藏区缺少相应规划，建设单位极容易跳出规划审批范围，不履行建设项目新征用地文物审批。

（三）大型基本建设项目划分标准问题，没有界定依据

国家计委、国家建委、财政部在1978年联合起草的《关于基本建设项目和大中型划分标准的规定》已经废止，新的大型基本建设项目的界定标准还没有相关依据。我省现阶段关于大型基本建设项目的认定依据一是参照《关于基本建设项目和大中型划分标准的规定》中各类建设项目的划分标准；二是如果地方不履行新征用地内的基建考古工作需提供发改部门主送文物部门关于该项目不属于大型基本建设项目，可以不履行文物相关审批程序的证明材料。因此需要进一步明确大型基本建设的成立要素，如占地面积、投资金额等的标准依据。

（四）关于基建考古取费性质应进一步明确

基建考古工作在全国各地的实施主体依旧是各省级文物考古发掘机构或具备考古发掘领队资质的大学和社会科学研究部门，这类单位大都是公益一类事业单位。2019年，黑龙江省财政才将考古勘探发掘收入定性为事业性收入，但和国家关于全额拨款事业单位不能有盈利性收入的政策界定又有所模糊，在审计过程中往往针对此项收入提出异议。另外，基建考古发掘取费标准这些年一直沿用1990年国家文物局、国家计委、财政部关于颁发《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》的通知（文物字〔1900〕第248号），人工、材料等相关标准较低，不能更高标准、高质量完成文物考古勘探发掘工作。如此急需要加强顶层设计，形成全国考古工作取费统一、制度统一、模式流程统一的局面，为文物保护工作顺利开展提供制度支撑。

四、几点建议

（一）完善配合基本建设考古勘探法制建设

《文物保护法》缺少文物考古勘探相关法定实施主体的规定，仅对发掘事项审批管理进行了解释，因为没有上位法的依据，省级地方性法规又不能作为设置文物调查勘探相关行政许可和调查勘探企业的资信管理。另外，《文物保护法》中缺少对大型基本建设项目开工前未履行文物调查勘探就擅自开工的行为，没有法律责任认定，建议在新修订的《文物保护法》中予以明确。

《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强文物保护利用改革的若干意见》和《中共黑龙江省委办公厅黑龙江省人民政府办公厅关于黑龙江省文物保护利用改革实施方案》中明确要求完善基本建设考古制度，要求各级政府在土地储备时，对于可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库。建议省级各相关职能部门在职责范围内采取有力措施加强对地方各级政府的文物保护主体责任监督。拓宽文物保护监督途径，增强文物保护的“守护力量”。

（二）考古勘探体制机制需进一步规范管理

按照《中华人民共和国文物保护法》第二十九条“进行大型建设工程，建设单位应当报请省人民政府文物行政管理部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探”和《中华人民共和国文物保护法实施条例》第二十三条“配合建设工程进行的考古调查、勘探、发掘，由省人民政府文物行政管理部门组织实施”的规定，应把配合基本建设考古调查、勘探、发掘，分步实施。调查勘探和发掘工作要进行区分管理，体制机制要进行改革。方案一是：在省级文物行政部门设置配合基本建设考古办公室，为省文物局内设机构管理，推行考古调查勘探项目实施由工程建设方通过公开招标形式予以确定，考古工地实行领队负责制和监理负责制，省级文物行政部门负责调查勘探公司的资格审查和从业人员的培训考核工作，对从事基本建设前期考古勘探的单位实行勘探资格审查制度，对来黑龙江配合实施基本建设前期的考古资质单位进行审核后，按照放管服的要求，形成文物调查勘探考古单位名录，面向社会公布。同时，依靠文物、考古学会、协会、专家组力量，加强对重点考古工地的安全管理和防护措施建设，逐步推行基建考古勘探项目监理制度。加强企业管理和人员培训方面，实行年度培训计划，对从事考古勘探的人员，经培训后颁发考古勘探资格证书；对考古勘探工地实行领队负责制度，对从事考古勘探的人员实行持证上岗制度，并对已经取得资格证书的领队和勘探人员实行轮训制度，不断提高业务素质，保证工作质量，并不定期对勘探公司和监理企业进行事中事后监管和绩效考核，保障大型基本建设工程顺利实施。方案二是：将原有省级文物考古发掘机构赋予配合基本建设考古勘探、发掘收费职能，单位属性为公益二类或自收自支单位，承担考古调查勘验造价、实施职责，负责全省配合基本建设考古调查、勘探、发掘工作，设立税务专门账户，接受省级文物行政部门的领导、监督、管理。

（三）建立文物保护联席会议制度

文物保护与各领域相关职能部门密不可分，需要互相理解，协同作战，建议成立文物保护联席会议制度，并发挥职能作用，与发改、自然资源、水利电力、能源、交通等部门建立合作机制，将文物保护和基本建设考古勘探的相关政策及时与相关部门通报，在建设项目选址前积极主动沟通文物保护相关事宜，做好建设项目文物保护工作。

（四）加强地下文物保护工作的执法监管

要以省文物行政部门为牵头部门，多部门联合发文形式对全省各地市、县区进行文物考古相关政策宣传，督促各级文物行政部门主动联系统计相关部门，必须高度重视基建考古工作。一是要加大普法力度，落实“谁执法谁普法”的普法责任制，主动宣传文物保护相关法律法规，增强建设项目方的文物保护意识；二是要完善文物保护监督机制，畅通文物保护社会监督渠道；三是加强巡查力度和巡查范围，建立健全与县区、乡镇、村屯通报机制和层级监督保障机制；四是加大事中事后监管力度，发现未经文物部门考古调查、勘探，擅自施工的建设项目，及时上报并按照法律法规相关要求，严肃处理。