新疆兵团城市特征及规划对策研究

曹西强 （上海城市空间建筑设计有限公司，上海 201100）

1 兵团城市经历的三个发展阶段

1.1 屯垦戍边时期的兵团城市：石河子市

石河子是兵团在共和国“屯垦戍边”背景下，最早开始探索兵团城市发展、并成功实现城市功能的兵团城镇，是兵团设立的第一个自治区直辖县级市。自1950年代开始选址建城，至1976年批准设市，经过30余年的城市建设，目前已经成为环境优美、特色鲜明的戈壁明珠城市，发展成就得到肯定，并开创了兵团城市建设的“石河子”模式。

1.2 屯城戍边时期的兵团城市：阿拉尔、图木舒克、五家渠

阿拉尔、图木舒克、五家渠是在兵团国家西部大开发战略背景下，集中设立的第二批自治区直辖县级市。事实上，阿拉尔和图木舒克虽参照“石河子模式”，但实际上存在师市机关空间异地的问题，加之兵团城市普遍的不对应的城市—区域关系（姚凯，2011），致使阿拉尔、图木舒克的建设效率明显低于石河子。

1.3 筑城强边时期的兵团城市：北屯、铁门关及拟设立的11个兵团城市

2010年，中共中央、国务院发布9号文件，再次要求北屯等条件较好的团场城镇设立自治区直辖县级市。2011年国务院批准北屯市，2012年国务院批准铁门关设市。

2 兵团城市建设的模式及评价

2.1 “师市合一、同地办公”的石河子模式

实施“师市合一”管理模式，设立由自治区直辖、兵团管理的县级城市。师部驻兵团城市办公，兵团师的师长兼任兵团城市的市长，政委兼任市委书记。

兵团设立城市有利于解决师市组织行政法律不明确、政权职能不完备的问题，有利于处理好特殊体制和市场经济之间的关系，加强师团“党政军企”合一特殊社会组织的民主政治建设。兵团设市极大增强了师市合力搞建设的发展意愿，极大实现了兵团从“屯垦戍边”向“筑城戍边”、产业结构从“以农为主”到“四化并进”、经济发展从“自我用力”到“外向带动”的战略转变。

2.2 “师市合一、空间分离”的阿拉尔模式

参照石河子实行“师市合一”的管理模式。师部不驻兵团城市办公，师市行政机关空间上距离较远。师市合设一个党委和纪委，师市党委统一领导全域事务。行政部门为两个机关，分别在所管辖范围内行使领导和行政职能。

由于师、市在两地办公，涉及工作程序上的往复明显影响办事效率。对一些紧急重大事项，常驻市政府的常务副市长往往不能及时有效决策，市政府精干、统一和高效的政府行为难以得到有效的发挥。

2.3 “兵地共建、合作共赢”的奎屯、哈密模式

奎屯、哈密等城市的兵团单位占有城市一定规模的空间，拥有大量的土地、独自管理自己的事务。在此情况下，奎屯市、哈密市将城市的部分管理权、规划权、税收权交给兵团，由兵团管理兵团界内的事务。

农五师博东新区、农七师天北新区、农十三师大营房新区和农九师朝阳新区等4个师部城区在兵地共建方面做了有益探索，相对比较成功。奎屯、哈密模式表明，兵团完全能够从大局出发,在城市发展方面和地方紧密协作，发挥兵团在小城镇建设上的独特优势，共同推动新疆城镇化建设进程。目前，兵地共建城区仍存在兵地共建体制没有完全理顺，兵地共赢的开发平台还有待于进一步完善。

2.4 “兵地融合、地方主导”的库尔勒模式

师部驻自治区城市，脱离师域辖区。在所辖垦区内，依照国家和自治区的法律、法规，自行管理内部事务，受自治区和兵团的双重领导。财务和税收权受地方管制，垦区作为兵团企业需向地方政府缴纳税费。

农二师库尔勒市的建设与规划是从城市整体利益出发，兵团协同地方政府管理好、建设好库尔勒市。地方政府也从兵地融合发展的高度出发，在城市发展上给予农二师更大权限，充分调动兵团建设库尔勒市的主动性、积极性。

3 兵团城市的规划对策

3.1 创新“师市合一”管理体制，增强城市行政能力

3.1.1 扩大市域面积，使师市范围完全重合一致

针对兵团城市与所在师存在行政管辖区域“小市大师”的问题，建议扩大“市域”面积，使“市域”面积与“师域”面积重合一致，从空间上实现真正意义上的师市合一，着重考虑师市管辖范围的一致性。

对于在重要发展方向上的团场飞地，可考虑同地方政府协商，进行土地的置换和调整，保障师市管理权的空间连续性。

3.1.2 运用“石河子模式”要根据不同情况，创新和完善“石河子模式”

师市同地的，可完全采用“石河子”模式。如农六师五家渠市、农十师北屯市，理顺“师市合一”体制中的各种管理职能和关系，发挥好兵团和地方政府的优势和作用。

师市分离的，在师市党委合一的前提下，单独设立师市政府。师和市不在一地的，如农一师阿拉尔市、农三师图木舒克市，需要根据师市不在一地的实际，“师市合一”只是师市一个党委，城市中的人大、政府、政协机构以及市政府的相关职能部门都要单独设立，充分保障城市功能与作用的正常发挥。

一师多市的，应单独设立新建城市的相应机构。在农八师石河子市已经“师市合一”的情况下，今后新建城市的体制，应单独设立新建城市的相应机构。如农八师在垦区新建城市后，可将石河子市升格为地级市，由石河子市管理农八师垦区新建的县级市（可不作为自治区直辖市）。

3.1.3 创新“场（团）镇合一”管理体制

按照北泉镇“场镇合一”模式，在条件成熟的团场增设若干建制镇，实行“团镇合一”体制。该模式是“师市合一”体制的向下延伸，也是对“师市合一”体制的有力支撑。在师域团场设立若干“团镇合一”体制的建制镇，可以为丰富和发展石河子模式提供多点支撑，强化和覆盖政府职能并有效扩大政府职能覆盖面。

3.2 借助政策和资源优势，加快产业转型发展

3.2.1 以农业现代化推动兵团城市的基础产业发展

农业是兵团跨越式发展的基础，也是兵团的优势和强项所在，更是兵团实现戍边的基础产业。通过推进节水灌溉示范基地、农业机械化推广基地、现代农业示范基地的建设，走规模化种植、集约化生产、市场化销售、工业化加工的农业产业化道路。

3.2.2 推动优势工业资源向兵团城市集中

工业是兵团实现跨越式发展、壮大兵团经济实力的根本，新型工业化是实现兵团屯城戍边战略布局的保障。引导工业在兵团城市集中布局，重点培育食品饮料、纺织服装、农用机械、矿产开发、石化煤化加工、氯碱化工、新型建材、高新技术等八大产业体系。

3.2.3 以商活城、以教兴城，以旅优城，促进第三产业发展

重点发展以现代农业服务、居民社区服务、公共产品服务为主的城市综合服务业，便利兵团城市居民的日常生活，提升人居环境品质，发挥兵团屯城戍边职能，增加人口凝聚力。拥有大学的兵团城市可借助科研优势，重点发展农业高新技术服务产业和职业教育服务业。以军垦文化旅游、都市农业体验游、绿洲生态观光游等方式促进兵团城市旅游业发展。

3.3 做强兵团城市，做细城市空间，做大城市规模

3.3.1 强化兵团城市作为增长极核的带动作用，借势提升兵团城市的区域影响力

兵团城市在完善全疆城市体系格局中的作用日趋明显，集聚师市之智之力将兵团城市率先建设成为师域中心城市，承担居住和生产的核心职能，成为推动师域经济社会发展、引领区域团场统筹建设的核心力量，这符合国家屯城戍边和新疆推进新型城镇化的战略要求。

3.3.2 节约集约使用城市土地，精致兵团城市以人为本的生活空间

由于兵团城市的人口集聚速度慢、经济能量低、土地供给远高于发展需要，多原因导致城市的低密度、扁平化开发，城市空间粗放、场所感较弱，严重缺乏城市居民的人文关怀。规划中引导城市采取低强度、集中紧凑的开发模式，适度强化重要的城市节点，合理设计面向公众生活的城市空间。在保持兵团城市低密度特点的基础上回归人的尺度。

3.3.3 加快师域人口向兵团城市集中，预留城市弹性增长空间

兵团城市发展阶段性明显，城市规模受政策和重大项目的影响较大，在确定城市规模的时候很难沿用线性规划的预测方法，有必要结合兵团城市扩张的阶段性和跳跃性特征，适当预留城市弹性增长空间，保障兵团城市的健康可持续发展。

3.4 创新军垦文化和生态环境内涵，促进兵地融合发展

3.4.1 结合农林渠系网络，构建生态安全格局和特色风貌景观

重点做好生态防护和节水用水规划。兵团城市多位于大漠边缘地带，在历经大规模引水灌溉才创造出丰沃绿洲。兵团城市在应对荒漠地区的生态问题时，应建立由绿洲、荒漠过渡地带、荒漠组成的生态圈层，并在该结构中分别建设城市林网、农田防护林网、绿洲防风林网和过渡带固沙林网。

3.4.2 挖掘军垦文化和移民文化，推动兵团城市文化旅游

依托兵团独特的军垦文化和生态资源，重点打造军垦文化旅游区，发展兵团军垦文化旅游、农业观光、绿洲生态旅游业等业态。以文化品味为内涵，通过建筑风格、业态规划与品牌战略来营造文化氛围，凸显时尚消费、休闲消费和品质消费。以体验消费为核心运用多种手段营造氛围与情景，渲染与表达军垦文化、高尚休闲主题与故事，使游人置身其中，尽情体验，满足个性化的需求。在以沙漠边缘地区的城市，可加强胡杨林和沙漠边缘地带自然景观的保护，开发探险旅游、沙漠旅游等。

3.4.3 建立健全兵地协调机制，促进兵地城市融合发展

在战略地位重要、经济基础较好、发展潜力大的兵团中心城镇增设县级市，逐步构建以城市为龙头、带动团镇发展的兵团城镇化新格局，实现兵团由“屯垦戍边”到“筑城强边”的战略转变。