村委会的行政主体资格研究

一、村民委员会的法律地位

法律地位是指法律规定的法律关系主体的权利与义务的实际状态，是一种权利能力，只有确定了村民委员会的法律地位才能确定将其纳入何种法律关系中。我国《宪法》和《村民委员会组织法》中明确规定村民委员会是群众性自治组织，但是这并不能说明其法律地位是什么，还是要根据具体的法律法规中赋予的村委会的权利才能真正确定其法律地位。总结下来可以分为三类：一是《宪法》和《村委会组织法》中赋予的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的职能。此时村民委员会是一个基层群众性自治组织，但是在实践中，许多政策还需要依靠村民委员会宣传以及保证贯彻执行，在这种情况下，村民委员会介于政府与村民之间，实际承担的是一个“基层政府代理人”的角色，乡镇政府也不再是“指导”村委会而是“领导”，此时村委会就成为基层的行政机关。第二类是村民委员会受基层政府委托而享有的行政职能，比如根据《土地管理法》、《农村宅基地管理办法》等享有的相应的职能，此时其法律地位就相当于是行政机关的一个内部机构，行使的是行政职权。第三类是村委会被民商法赋予的在社会主义市场经济和市民社会生活中的平等主体地位。如农村土地在进行流转时，承包合同都是发包方与承包方之间的必备要件。由《中华人民共和国土地管理法》第11、13条可以看出，村委会作为农村土地的经营管理者之一享有发包权，是承包合同关系中的一方主体，发包方与承包方的法律地位应当平等，但是承包方与发包方在签订土地流转合同时不具备平等的地位，征地过程中，村委会作为基层政府在农村的利益共同体地位更加不平等。受政府“领导”的村委会背离了其最初设立时“自治”的轨道，反而带有了“行政”的性质。

在以上三种情况中，村民委员会的法律地位都已经不再是普通的群众性自治组织，而因行使行政职权具有行政主体的地位。

二、村委会的行政主体资格探究

（一）理论依据

首先从公共行政理论出发，随着社会主义市场经济的发展和社会的进步，行政的范围已经不仅仅局限于国家行政层面而扩大到了公共行政的范畴。姜明安教授在其《行政法与行政诉讼法》中提出：“国家行政与公共行政之间不可以划等号，公共行政的范围大于国家行政，有一些非国家的社会组织如公共的社团、公共的企事业单位或者社区行使行政权的行为也属于公共行政①。”因此为了顺应公共行政这一发展趋势，村民委员会对对农村村民自治事务的管理活动也应当要纳入行政法的调整范围。

其次从行政主体理论角度，以王名扬教授为代表的学者们认为构成行政主体的要素有如下三个：一行政主体必须是一种组织而非个人;二行政主体应当拥有行政的权利并能够以自己的名义对外独立进行活动;三行政主体必须能够对由自己行为产生的法律后果承担独立责任。但是在公共行政理论发展的现在，权利行使的主体也越来越多元化，我国现有的行政主体理论已经不适应目前的社会环境，为了顺应这一历史潮流必须扩大行政主体的范围，基本定义即上述三个要素可以不变，以前的“行政职权”仅仅指国家层面的行政管理活动，现在社会层面的公共行政也应当包括在内，所以村委会在对村民事务进行管理时就相当于拥有了公共行政权的非政府公共组织，可作为行政主体。

最后是行政诉讼理论，根据上述对行政主体构成要素的分析，行政主体一定可以以自己的名义参加行政诉讼，但可以参加行政诉讼的并不一定是行政主体。不仅仅是拥有国家行政职权的政府组织可以作为行政诉讼的被告，可以直接根据“谁行为，谁被告”的规则，将目前虽然不具有明确法律依据作为行政主体的村民委员会纳入行政诉讼的被告范畴，当他行使有关职权侵害村民合法权益时村民可依法提起行政诉讼。

（二）法律依据

《村民委员会组织法》作为村民自治最根本直接的法律依据，表面看村委会与乡镇政府之间没有强制关系，但是实践中由于法律并没有对这种关系做强制性的规定导致村委会与乡镇政府之间往往会发展成为一种带有行政属性的上下级隶属关系，村委会作为权利的集合体就成为准行政单位具有行政主体资格。此外还有《土地管理法》《农村宅基地管理法》《婚姻登记管理条例》等法律法规直接授予村民委员会的行政权利。②

（三）诉讼法依据

习近平总书记明确提出：“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”，也是解决纠纷的终局性手段，但是就目前法律而言，在村民与其村委会发生矛盾纠纷时并没有确切的法律为其维权提供依据，所以如果将村委会纳入行政主体范围，村委会行使职权不当而侵害村民合法权益时，村民就可以适用行政诉讼法的有关规定解决受案问题，就不会出现无法区分是民事案件还是行政案件而均驳回起诉或者同案不同判的情形;同时还可解决举证问题，适用行政诉讼中由被告承担举证责任的原则，在村民举证存在困难，由村委会承担举证责任。

三、将村民委员会纳入行政主体的构想

（一）理论上完善我国行政主体的定义

首先可以引入公务法人理论，公法人具有以下特征：首先它是一个公法人，不同于平等的民事主体，可以纳入行政诉讼的受案范围;其次它是以实施公务为目的而设立的;然后公法人应当具有独立的管理机构，这是他与行政机关委托的组织或者是行政机关自己内部的组织的区别;最后公务法人应该能够独立承担法律责任，这是作为一个独立的行政主体所不可获缺的。以上四个公务法人特征与村委会是十分契合，所以可以将村委会纳入公务法人的范围作为独立的行政主体。

（二）司法实践上明确规定委会的行政主体资格

《村民委员会组织法》方面，除了细化村委会与乡镇政府之间的关系。还应当要增加一些权利性的规则，才能够体现村委会的某些管理行为是由国家通过法律法规授予的;其次还要增加村委会的可诉性条款以对权利进行监督。《行政诉讼法》方面，要重新审视目前行政诉讼被告的确定规则，当非政府的社会组织行使公权力对行政相对人作出了行为，侵害了其合法权益，其不服可以依法提起行政诉讼。

农村问题是决定我国经济能否全面健康发展的重要一环，实现村民自治需要依靠村委会。但是由于时代在发展，在公共行政和行政主体多样化的大背景下加上村委会是属于民事主体还是行政主体的规定十分模糊，导致在司法实践中出现许多的问题，所以为了在村委会的行政属性日益突出的现在，确立村委会的行政主体资格才能更好的维护村民的利益，推动我国民主与法治的发展。

注释

①姜明安著：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，2011年，第163頁。

②赵勇，曹海清：《村民委员会行政诉讼被告资格深析》，载于《人民论坛》，2015年1月15日，第106页。

作者简介

陈慧（1998——），女，汉族，湖南醴陵，职务/职称，硕士研究生在读，湘潭大学，政府立法。