多重逻辑框架下环保督察制度变迁中的互动机制研究*

中国海洋大学 国际事务与公共管理学院 谭名宇

一、问题提出

伴随着生态文明建设的推进，国家于2016年1月正式启动中央环境保护督察制度，当前第二轮中央环保督察正分批有序进行中。短短几年时间，在中央环保督察制度的保驾护航下，我国环境治理不断向纵深发展，取得了远超于先前的显著效果。在我国，环保督察这一治理工具并不是突然启用的，而是呈现出一个渐进完善的使用过程的，最早可以从2002年国家为了解决环境问题存在的跨区域性纠葛难题而建立区域督查中心算起。陈海嵩教授从历史和时间维度出发对我国的环保督察机制进行宏观把握分析，最终归纳总结出我国环保督察制度的三阶段演变历程，即大致经历了从“督企”（2002年—2014年）到“督政”（2014年—2016年），再到“党政同责”（2016年至今）的中央环保督察制度这一绵延渐进的制度变迁过程，不同阶段的督察重点反映了国家对基层环境治理困境的认识不断深化。[1]基于三个时期环保督察制度在实践中不断修缮变迁的路径，从“督企”到“督政”再到“党政同责”的制度变迁，不仅展现了中国渐进式制度完善的传统智慧，也表明了国家环保督察制度的变迁不是一个简单的线性发展进路，而是基于时代环境和国家发展的大背景下糅合了多方利益考量所呈现的复杂渐进式进路，既不是单纯的民主社会中公众自发性推进的成果，也不是简单的国家权力单方面下渗的过程，很难仅仅通过某一维度进行解释，往往是一个涉及多元利益主体、多重价值取向、多种特性杂糅的组合演进。[2]由此，引发若干学术思考：从早期疲乏的环保督查到如今重拳出击的中央环保督察，环保督察制度究竟是如何变迁的，是什么导致了环保督察制度呈现出如今的变迁过程？为此，本文拟在多重逻辑框架下对这些问题进行探究。

二、文献述评与理论框架

（一）文献述评

1.环保督察与国家取向

在中国独特的治理场域之下，多数制度的出台和调整更多依仗的是国家层面的治理取向。[3]国家对于生态文明建设的重视、中央环保督察制度的强势出台掀起了学术界对于环保督察制度的研究热潮，并主要集中于中央环保督察制度实行后。中国社会治理重点的偏颇来源于国家层面的考量和调整，面对环保督察“督企”“督政”阶段并不理想的督察效果，在充分考虑到传统科层体制中地方政府自利性追求往往占据主导的前提下，环境治理疲软乏力的弊端亟待解决，中央环保督察制度强势出台。中央启动使用该制度目的在于监督、检查地方贯彻落实国家重大决策部署的情况，以期更好地传递中央思想，减少因为央地信息不对称等可能阻碍决策落实的不利因素，实质上是一种科层体制之下的运动式，能更好地实现中央权力的纵向贯彻和横向整合。[4]而环保督察制度的变迁是由于国家的总体环境污染状况得不到有力的管控，重大环境问题频出而无法有效解决，常规的科层制环境保护管理难以有效应对日益严峻的环境污染态势，中央面临环境治理的巨大现实压力，不得不启用更高规格的中央环保督察，通过高位政治权力介入，力求突破原有的环境治理困境，早日实现美丽中国的美好愿景。

2.环保督察与科层逻辑

在中国科层制管理体制下，国家环境政策下达之后，其贯彻执行的主体实际上是地方政府。传统科层制下的环境治理是基于委托—代理模式之下的，中央政府往往通过政策激励和强化问责双重保障来提升各级地方政府对环境治理的重视程度，但随着管理层级的不断下行和环保责任的不断下移，行政管理链条的延长也加重了地方履职的信息偏差[5]在中央下达环境保护指令后，涉及环保事务的主事部门权力结构的复杂性和模糊性为地方政府执行异化创造了条件和前提。[6]因而“督企”“督政”的环保督察制度的阶段性调整也并未带来地方环境治理效果的实质性改善，在此基础上借用“卡里斯玛型”权威强势入驻各地，中央环保督察制度采取“一竿子插到底”的下沉监督，力求缓解传统科层体制之下的信息不对称带来的制度执行偏差，以达到制度纠偏的效果。

3.环保督察与公众参与

在我国，人民当家做主是最鲜明的旗帜和特征，而公众参与社会治理是民主社会发展的象征和指标。公众参与社会治理的实质不是以公众决策取代政府决策，而是激励和监督闭环运作的科层制管理，实现公共利益的最大化。[7]就社会现状而言，环境保护领域的参与主体是多种多样的，不同的站位和利益链条使得多方主体对待环境保护问题既存在显著差异又存在明显契合，方方面面的主体特性差异决定了在环境保护问题的处理方面呈现出很强的动态性和复杂性，相关问题从产生到解决以及政策和制度对问题的影响都裹挟在特定的制度环境中并持续变化，对于环境保护的价值及途径各主体会有所分歧。在环保督察制度的变迁过程中，公众参与制度设计发挥的作用是极其微弱的，甚至就其阶段性改进而言根本无法体现公众参与的方面。相较而言，不论是环保督察制度抑或是其他国家制度，在我国社会公众在制度变迁中发挥的作用往往是间接而透明的，并不能像国家和科层那样直接体现和显著影响，更多的是隐于幕后的“因子”作用，是作为制度变迁的目的和归宿而存在的象征，制度变迁是为了契合国家社会的发展需求，归根结底是为人民服务的。

4.研究述评

为了更好地解决环境治理的问题，十八大以来频繁启用的督察治理工具正不断发挥效用。环保督察在我国最早可追溯到2002年，历经“督企”“督政”直至演变成如今“党政同责”的中央环保督察制度，契合了中国环境治理的特色和趋势，力求能突破原有科层体制之下环境治理的弊端。通过已有研究的梳理总结，环保督察制度的启用乃至变迁中折射出的是国家、科层以及社会公众的逻辑，但对其都是较为分散的研究和分析，呈现出较为碎片化、单一化的逻辑分析和总结。但是一项制度的出台乃至变迁很少是单一主体、单一逻辑的运作使然，常常是涉及多重制度逻辑和过程，理应看到是多个主体、多种逻辑之间相互作用、相互博弈和妥协的成果，其中更不乏现实环境对其产生的影响和左右，因此对于环保督察制度何以变迁、如何变迁还需通过更深层次的多重逻辑分析进行探讨，以期为未来环保督察制度的调整和改进提出建议。

（二）理论框架

周雪光和艾云所阐释的“多重制度逻辑”分析框架为我们分析制度变迁提供了一个大致轮廓和经验参考。[8]现实的制度运作和变迁是一个极其复杂的过程，多重制度逻辑之间的相互关系可具体归结为互动及其冲突，且各种妥协和博弈穿插其中。环保督察制度的制度目标就是实现良好的环境治理，但随着制度环境的更新和演变，不同逻辑主体天然的自利性追求，使得各逻辑主体之间的利益冲突与博弈时有发生，为了自利性目标的维护和追求，难免与公共性目标产生冲突，国家作为制度制定者，为了更好地实现制度目标，往往会对制度进行调整和改进，在此期间各个逻辑主体不断寻求新的利益契合点以此引发制度变迁。以此而言，本文所强调的“多重制度逻辑”分析框架在原有的基础上进行修正，分为以下四点：第一，重视制度变迁中的多重制度逻辑；第二，分析多重逻辑之间的互动及其冲突；第三，多重制度逻辑的分析是嵌套在利益网络中的，宏观制度之下的微观群体之间的互动及其冲突是利益博弈的必然结果；第四，把握制度变迁的内生性过程，制度变迁的阶段性呈现结果离不开制度逻辑之间的互动，也会因时间和环境变化而有所差异，并可能对随后的演变轨迹和途径产生一定的制约和规束。[2]以修正后的分析框架对环保督察制度的变迁进行把握和解读，以期为未来制度变迁能够更好把握各逻辑主体间的相互作用，寻求逻辑主体之间的精准利益契合点，减少矛盾冲突，以更好地发挥制度实效。

三、环保督察制度变迁中的多重逻辑

通过梳理现有文献对于环保督察制度阶段性改进的研究分析，国家、科层以及社会公众的逻辑赫然呈现在环保督察制度变迁的制度图景中，共同影响着其变迁历程。

（一）环保督察制度变迁中国家的逻辑

环保督察中的国家层面主要是指，环保督察制度的推行阶段，为使其良好运转并强化落实执行，中央政府在其中发挥的作用及相应影响，以及有关制度制定中的利益冲突和矛盾化解，这其中体现了国家的逻辑。作为环保督察制度的制定者和国家权力的有效执行者，中央政府在面对经济发展所带来的生态环境的极大破坏，以及威胁民众生存环境和生存空间的紧迫当下，力求推进生态文明建设，理应代表公共利益，满足社会公众对于良好生态环境的迫切需求，谋求社会利益最大化。但在制度变迁的过程中，中央政府需要考量多方利益诉求，契合当下治理目标的同时平衡经济与生态之间的投入力度，对于公共利益的实现来说这往往是阻力重重的，很有可能在这其中对公共利益造成损害。但这并不意味着合作无法达成，中央政府维护公共利益、达成治理目标的诉求与其他主体的自利性追求是存在着利益契合点的，需要妥善运用和深入发掘。相应地，在制度实施的实际过程中其他主体的利益诉求与制度目标也就是国家利益取向并不是完全一致的，再加上外部环境的复杂多变，多元主体间的矛盾和冲突随之产生。因此，国家往往会对制度进行调整和改进，一方面是应对外部环境的变化；另一方面更是为了化解多元主体间的矛盾与冲突，以实现主体间的良性互动与合作。

（二）环保督察制度变迁中科层制的逻辑

国家政策往往是在科层体制之下贯彻落实，而地方政府内部的科层组织是有着自利性追求的“经济人”，其所作所为并不完全契合实现公共利益的逻辑取向，在中央下达环境治理目标之后，地方在执行中其实存在很大的自由裁量权，往往对此事情能否真正落实起关键作用甚至是决定性作用。环保督察制度启用，起初的“督企”阶段无法发挥实效，忽视政府主体责任；此后“督政”阶段强化对政府的监督和管控，但作为督察主体的环保部门往往级别较低，难以真正对地方政府产生实际威慑力。因此，在环保督察制度变迁中，科层组织为追求自身利益，往往就制度实施成本和收益进行两相权衡比较，制度变迁的遵循既要符合上级指派，又要满足自身发展利益的需要。在环保督察制度变迁历程中始终横贯着组织、个人、公共之间的逐利博弈，三者之间存在一定的利益契合。

（三）环保督察制度变迁中社会公众的逻辑

作为环保督察制度的最终受益者，社会公众的逻辑自然嵌套在制度变迁的各个阶段，更多呈现出的是一个隐性受益者和隐性反馈者的姿态。社会公众作为微观行动者群体，在制度变迁中拥有着制度变迁的参与者和制度变迁成果受益者的双重角色站位，就其利益诉求而言，无外乎更优质的生存环境、更高质量的公共服务、更好地表达自身意见等。从满足上述利益诉求出发，只要制度变迁能带来更好的利益满足，自然就能诱发其对制度变迁的需要。但是，就中国当前的治理场域和治理水平而言，社会公众参与制度变迁是非常有限乃的，其对制度变迁的影响往往是隐性的、受限制的。随着服务型政府建设的不断加快，公众的社会参与意识和水平不断提升，更加愿意也更有能力就某些事情建言献策和发挥监督作用。在这样的背景下，某些地区的经济发展快速高效，但这却是以牺牲生态环境为代价的，生态环境破坏致使当地居民苦不堪言。就社会治理的发展趋势而言，公众参与制度变迁即环保督察制度变迁的影响是不容小觑的，从根本上说是因为制度变迁的推动和实现取决于多元利益主体间复杂多样的利益博弈、妥协与均衡，其中社会公众虽然相较政府而言处于弱势地位，但其压倒性和群体数量和制度目标的最终受益属性在未来制度变迁中的作用可能是关键性的，为实现或者扩大自身利益，他们会采取积极行动。

四、环保督察制度变迁中多重逻辑的互动及其冲突

通过上述分析，我们可以看到环保督察制度变迁中国家、科层以及社会公众的不同逻辑纵贯其中，基于其自利性追求的利益诉求与博弈绵延环保督察制度变迁历程的始终，影响着环保督察制度的阶段性变迁和现实成效，多重逻辑间的互动包括以下几个方面（如图1）。

图1 环保督察制度变迁中多重逻辑的互动

（一）环保督察制度变迁中多重逻辑的互动

基于经济社会发展的长远考量，国家为此相继实行了“督企”“督政”为中心的环保督查制度，但成效不大，传统科层体制之下的环境治理存在着疲乏无力，执行异化的诸多缺陷，国家为了回应社会公众的诉求、实现其国家治理目标，出台中央环保督察制度，通过高位政治权力强势介入，高规格督察组直接对话地方，一定程度上打破了央地之间长期存在的委托—代理困境。科层制逻辑主要呈现为制度执行者的逻辑，涉及的主体是各级政府及其内部科层组织，在制度执行中，既要遵从上级指示贯彻落实制度，又要负责向下级推行制度变迁。基于“理性经济人”假设，始于对组织利益和个人利益的追求，科层组织往往会对制度变迁执行的成本和收益进行权衡考量，以达到自身利益最大化的目标。“督企”阶段，个别地方政府忽视政府主体责任，存在较大的自由裁量权和经济晋升激励，监督企业带来的效果并不显著。“督政”阶段，地方政府的责任被充分考虑和监督，但是我国条块分割的治理体系下，环保部门对于政府的监督缺乏效力，环保督察制度变迁被严格执行依然成效不足。此外社会的逻辑也会左右制度的实际决策和执行，作为制度执行者的科层组织，从制度顺利执行的角度出发，首先考虑的就是社会公众的诉求。无论是科层组织还是社会公众，在互动的整个过程中，由于深受自身行为逻辑的影响，环保督察执行不断得到强化和延伸，并随着互动频率、深度和广度的扩展将不断被重构。

在环保督察制度变迁中，就我国的治理现状而言，中央政府就是国家的代表者，同时更是制度变迁中的实际操盘者，往往在制度变迁中起主导作用。作为中间层面的制度执行者，科层组织发挥着“承上启下”的桥梁作用，上衔中央政府的制度贯彻要求，下接社会公众的制度反馈诉求。总而言之，环保督察制度变迁中多重逻辑间互动时，各个行为主体基于公共性和自利性的利益博弈纵贯其中，三方逻辑呈现不一，但各自目标清晰明确，希望制度变迁能更好地推行和实施是国家的愿景；在获取中央肯定和民众支持的基础上不损害自身利益的贯彻实施制度是科层组织所求；优质的生存环境和自由呼吸的生存空间，自身诉求更多地被国家和社会采纳是民众期盼。因此，把握和分析制度变迁中的多重逻辑，窥探各个主体间的逻辑互动，协调多方利益诉求，有利于其良性互动的达成和制度变迁的更好发生。

（二）多重逻辑下环保督察制度变迁中的冲突与矛盾

首先，多重逻辑下的环保督察制度变迁“目标分歧”。环保督察制度变迁中所涉及的逻辑主体都有着自身的利益诉求，其目标重点往往是不一致的。就中央政府而言，环保督察制度变迁是为了更好地解决环境治理方面存在的固有弊端，实现环境治理的目标，配合国家战略发展的需要，巩固统治阶层的合法性地位，促进公共利益的实现。对各科层组织而言，其目标定位是权衡成本收益基础上获取更多的组织利益乃至个人利益。而对社会公众而言，获取更优质的生存环境、更自由的生活空间以及在制度变迁中的更多话语权是其价值目标取向。这种目标分歧交织于公共性和自利性的利益博弈之中，环保督察制度变迁的落实推行或许无法达到理想的预期效果，譬如“督企”到“督政”的阶段式改进，各逻辑主体会为了自身的利益诉求做出相应的行为选择。

其次，多重逻辑下的环保督察制度变迁“执行异化”。相关利益主体的多元目标之下，基于公共利益的实现，作为国家权力执行者的中央政府往往会是最先行动起来的主体，也是最具话语权和决定权的代表，积极回应和积极作为是其显著表现。而有些科层组织及其工作人员，源于自利性追求的规束，满足组织利益乃至个人利益往往是摆在首位的，一方面要响应上级制度要求，积极作为；另一方面是对自身利益的实现进行考量，众多行政任务之中，掺杂利益诉求的权衡，事务处理的主次之分显而易见，为应付上级，粉饰太平的手段屡试不爽，执行异化的可能性大大增加。而处于相对弱势地位的社会公众，无法真正参与制度变迁的实际决定中，在制度变迁中发挥的作用不大，隐性间接的反馈是其诉求常态。多元逻辑主体在实际行动中往往将自身利益诉求和取向融于其中，行为选择趋利避害，导致制度变迁的总体行为处于执行异化的境地，难以发挥各主体的合力。

最后，多重逻辑下的环保督察制度变迁“动力不足”。制度变迁的动力源于对利益与权力的合理分配，在中国乃至世界治理场域之下，权力的大小才是决定利益诉求能否真正实现的关键要素。尽管伴随着中央对生态环境建设高度重视，出台了中央环保督察制度，旨在通过高位政治权威保驾护航，但在真正实践中，其难以避免“运动式治理”的阴影，如何将中央环保督察制度转向常态化、法治化运行轨道依然举步维艰。

五、结论与启示

综上所述，环保督察制度变迁是不同制度环境约束下国家、科层组织以及社会公众的行为逻辑在不断互动的动态过程中共同形塑的结果，也以此很好地解释了制度变迁的内生性过程。三重逻辑在制度变迁的全貌图景中是一个统一有序的整体，在三者的持续互动中新的关系不断被生产和重构。三方行动主体逻辑链条的外在表现造就了多重逻辑之间的互动，其利益契合点是良好生态环境的实现。但是，公共性与自利性的矛盾和冲突也持续存在于互动过程始终，利益博弈此消彼长并深刻影响着制度变迁，并最终造成如今中央环保督察制度虽然持续发力但依旧后劲不足的局面。因而，在环保督察制度变迁中，以下两点：第一，环保督察制度变迁是多重逻辑主体互动的结果，公众的作用应该被重视。第二，制度环境因素是影响制度变迁的重要存在，不断变化的制度环境也会波及制度逻辑之间的相互作用。总之，通过多重逻辑探析环保督察制度变迁，有利于在新时代推进生态环境治理实践过程中，促进各行为逻辑主体间相互作用，更新互动的过程和形式，找准利益契合点，打造多重逻辑框架下共建共治共享的环境治理格局。