迈向共治：老旧小区改造中的社区治理路径——以上海市G小区“美丽家园”建设为例

郭亚茹

（华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201600）

一、引 言

党的十九届四中全会提出，社会治理是国家治理的重要方面，加强和创新社会治理，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体［1］。社区多元共治是近些年中央推进社会治理重心向基层下移的重要做法，如何发挥社区共治作用解决社区公共问题、如何打造共建共治共享的社区治理格局是当前社区治理面临的共同话题。与西方国家不同，中国城市社区始终是作为基层社会组织体系中重要的一环基层政权组织而存在的［2］。在我国，城市社区治理模式正处于行政型社区向合作型社区和自治型社区发展的阶段［3］。工业化、城市化与现代化发展程度上的差异使得社区在不同的地域范围内呈现出不同的形态，老旧小区、拆迁安置小区、村改居小区等是社区治理的重点与难点［4］。

老旧小区多指建设年代久远，大多为政府和单位出资建设的居住区，少部分为早期经济开发区建设动迁安置住房，与现代商品住房相比，此类小区普遍存在公共设施缺乏、道路交通拥挤、违规搭建、环境卫生较差以及居民自治程度偏低的现象。早期，学者们普遍认为老旧小区管理困境多表现在物业管理方面。部分业主仍处于计划经济时期的靠单位养房的惯性思维中，一遇到房屋问题就想找“单位”，业主“花钱买服务”的意识尚未形成［5］。因此，物业费收缴率低，物业没有动力和能力进行小区内部设施的修缮。

改造政策出台之后，学界更加关注的是如何进行老旧小区改造。在改造模式上，有学者提出针对不同小区的形态以微改造、适老化为改造取向。大规模的整体改造需要大量的资金支持，对城市中整体格局影响不大、人居环境差、设施老化的老旧小区，“微改造”无疑是一剂良药［6］。适老化改造主要适用于人口老龄化严重的老旧小区，此类小区年轻人口流出现象严重，常住群体多为租房户和离退休老年人，由于缺乏子女的经济资助和生活照料，极易精神空虚，致使患病率上升，急需社会关注［7］。在参与方式上，学者们在市场化方式、社会资本以及居民参与老旧小区改造的问题上进行了探讨［8］。运用市场化机制和社会资本的力量，通过捐赠和用者付费的形式可以有效助推小区改造的可持续性，实现社会效益和经济效益的双赢。居民是社区治理的主体，是老旧小区改造的受益人，同时也是理性的行为主体。公众本身的参与意识、方式、能力直接决定着社区治理水平的高低［9］。因此，涉及居民利益的老旧小区改造需要与居民进行协商对话，在保障居民知情权、参与权、表达权和增强居民的参与意识的同时，也能助推老旧小区改造合法合规合理进行。

综上所述，当前中国学术界对老旧社区改造的研究多从改造模式及参与方式的视角进行研究和探索。毫无疑问，学者从不同的角度对老旧社区改造内容、细节、方式等进行了详细的分析，结合实证和现实也指出了改造中的问题并提供了可行的解决之策，丰富了有关老旧小区改造的文献。但是，纵观文献，老旧社区改造中的社区共治这方面文献有限，本文将从协同治理的视角，结合实地调研，并根据当前G小区改造的现状，分析小区改造中所遇到的困境，并提出可行的解决对策，以期为其他老旧小区改造提供借鉴。

二、基于协同治理理论的社区共治框架

协同治理是协同学和治理理论的结合。库伊曼在《现代治理》一书中指出，治理是社会、政治和行政部门参与管理的模式，社会—政治治理模式是公众和私人互动的结果［10］。治理不同于统治，它是政府组织和民间组织在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务，维护社会秩序，满足公共需要［11］。治理理论强调多主体的参与和互动，在多方行动主体的共同配合下使复杂社会问题得以有效解决。协同治理结合了协同学和治理理论，通过参与主体的协调配合达到更好的治理效果。协同治理将公共和私人利益相关者聚集在公共机构的论坛上，以共识为导向，参与决策制定［12］。人们广泛参与到公共机构、政府部门、公共领域中，去实现由任何一个机构单独行动都不能达到效果的公共目的［13］。它更多的是强调各个组织行为体之间的协作，以实现整体大于部分之和的效果。协同治理使得各个参与主体的作用得以发挥，在社会竞争中达到较为“柔和”的治理效果，是实现善治的一种方式，有助于和谐社会、和谐社区的构建，最终实现共治。图1的社区共治分析框架可以更加清晰表明各个行动者在G小区改造中所扮演的角色和所起的作用。如图1所示，在社区共治中，培养居民自治意识，发挥党员、志愿者的服务精神，在居民广泛参与和社区三驾马车配合引导的基础上，对治理改造事务达成共识，通过诉诸街道办事处，发挥公益服务中心社会组织的作用，在园区和社区之间形成恰当衔接，以企业团建和公益的方式参与社区治理事务，从而形成一个社区共治的良性循环系统。

图1 老旧小区改造中的共治路径

三、“美丽家园”建设的实践探索与现实困境

（一）上海市“美丽家园”建设的实践探索

2015年以来，根据上海市委“创新社会治理加强基层建设”的总体部署，解决本市住宅小区在管理体制机制、服务市场机制、业主自我管理及市民群众居住生活领域的“急、难、愁、盼”问题，市政府下发一系列文件，着力推进住宅小区综合治理工作。经过3年的努力，小区综合治理工作取得了良好效果。为进一步完善小区综合治理，保持工作的连续性，又在此基础上制定了《上海市住宅小区建设“美丽家园”三年行动计划（2018-2020）》。各个行政区“美丽家园”建设紧密开展以来，在精细化社区治理的基础上，“美丽家园”重点关注社区的整体外观、内部设施、社区生态环境、整合社区公共空间等问题。例如：黄浦区C小区在美丽家园建设之后，原先无人问津的紫藤架变身科普走廊；车棚进行更新升级，增添了充电装置及防火设施；原本浑浊水量小的二次供水，通过优化改造试点，加入新工艺、新技术，做到了实时监测、水质提升［14］。与此同时，该区将“美丽家园”“美丽街区”“美丽景区”结合起来，努力打造集历史人文、艺术疗愈、居民关怀为一体的精品街区和美丽景区。在“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念指导下，“美丽家园”建设在推进的过程中也在逐渐细化，关注社区的每个角落，充分利用社区每个空间。小区改造不仅仅停留在外观的修复上，还关注社区整体的实际需求，适老化改造和绿色化改造统筹推进，涉及人民居住品质和生活体验的便民充电桩和加装电梯项目目前也在推进中。“美丽家园”建设的启动推动了新兴行业的发展，充分利用数字赋能优势，人脸识别系统、快捷支付系统与社区公共基础设施完美结合，实现科技真正走近居民生活。同时，在“美丽家园”建设中，规划者充分整合社会资源，利用心理学、人文学、地理学等知识，努力打造集视觉、历史、艺术、生活于一体的社区公共空间。此外，发挥社区青年、老人、儿童的力量，共同为小区改造出谋划策，使社区改造更具人文情怀。通过此次“美丽家园”建设，改善了居民的居住条件，提升了生活品质，增强了居民自治意识，美化了社区环境，巩固了基层治理效果，使得社区共建共治共享的观念深入人心，让人们真正感受到了时代的美好、国家的强大、政府的关怀。

（二）G小区的概况

G小区分两大片区：北小区和南小区。北小区为小区的北块部分，分属G一居委和G二居委，始建于20世纪80年代末，住户以本地户籍为主、原动迁安置居民多，北小区房屋因建造年代相对久远，房屋质量较差，存在加装电梯、楼道墙面粉刷、楼道布线调整等需求，也面临着停车费收缴率低、停车困难等问题。南小区为小区的南块部分，始建于20世纪90年代初，分属于G三、G四两个居委。南小区拥有1 315套住房，以动迁安置和售后公房为主，部分为单位公房，以本地户籍为主、动迁安置居民多，在动迁安置房区域存在着与北片区同样的问题。在老旧小区改造的背景下，为提升居民生活质量，改善小区环境，以“美丽家园”为主题开展小区综合治理改造，2020年3月13日上海市X区批复了H街道《关于G南小区综合治理工程项目概算评审及项目立项的请示》和《关于G北小区综合治理工程项目概算评审及项目立项的请示》，主要建设内容包括：房屋外墙和室内公共部位粉刷、屋顶修缮、道路修缮、绿化补种、围墙更新、门头改造等内容。G小区综合治理改造的序幕就此拉开。

（三）G小区“美丽家园”建设中的困境

现阶段，G小区正在进行以“美丽家园”为主题的综合治理改造，结合南北小区差异制定了不同的改造方案，但大体都包括房屋修缮、道路修缮、围墙更新和绿化补种四个模块。目前在进行中的项目主要有：墙体修护、楼梯维护、外墙粉刷以及树木修缮，还未进行的建设主要有自治花园的建设，景观的打造以及绿化的补种。虽然改造项目正在推进之中，但在综合治理改造中也面临着一些困境。

1.旧房改造拘泥于表面之工：治理主体的碎片化

治理理论强调治理主体多元且合理，但这也会导致治理主体的碎片化。多元治理主体存在着利益分歧、信息不对称、职能交叉等问题，对同一问题有不同的分析视角和处理策略，难以综合考虑社会各方面需求。通过调研和实地考察，在建筑物改造方面主要进行的是墙体的粉刷、楼梯的维修以及屋内裂缝的修缮，通过施工队的维修使得住房从整体看来更为整洁美观。但是老旧小区由于建设年代已久远，房屋的问题不仅仅在外表上，内在的设施也较为陈旧，排水用电都有很多安全隐患。在和小区居委会书记交流的过程中，他提到“老旧小区建设年代久远，家里的污水管坏掉的很多，这是一个很大的安全隐患问题，如果不及时做处理，未来可能面临的问题就是楼上在用水，楼下在漏水。”老旧小区改造的表面化和形式化解决不了深层次的问题，反而掩盖了老旧小区的真实面貌，使得深层次的问题和内在的矛盾随着时间的积累进一步加强，这不仅影响到居民的生活质量，而且与老旧小区改造的价值相悖。每个老旧小区有不同的特点，其建设年代和受损情况不一样，如果全部按照一样的标准进行修缮，会忽视内部结构受损严重的住房。应当明确的是，居民对住房有着最直观的体验与感受，在小区改造内容方面应该征询广大居民的建议，把居民的真实需求纳入改造内容中。

2.公共设施难以平衡各方诉求：公私利益的冲突性

在绿化改造方面，由街道牵头委托第三方徐汇园林进行树木的修剪和运输，高大树木的修缮解决了居民采光的问题，但修剪树木过程中，低层和高层居民的意见不一致，低层住户想要阳光，高层住户想要绿色，如何平衡协调各方的利益成了当前最大的难题。在绿化和停车位问题上，老旧小区本身最大的难题就是停车问题，G小区曾对原有较窄的道路进行了拓宽，但如今道路旁边依然停满了车，道路仍然拥挤，居委会也频繁收到居民的投诉。居委会曾设想把其中的一片绿化带改成停车位，但有的居民强烈反对，最终也不了了之。在设施增设方面，老旧小区基本上是没有电梯的多层住房，在G小区除了公用住房，其他动迁安置房都是六层的房子，但同时老旧小区的居民老龄化又相对严重，因此加装电梯就有了迫切需求。居委会把主动权交给了居民，由居民协商达成一致意见后，居委会委托第三方实施，但有的居民过度依赖居委会，认为不经居委会牵头的事情是不大可信的，因此电梯安装的事情也就搁置了。社区是全体居民享有的公共空间，如果居民都力求个人利益的最大化，那么集体利益将得不到实现。因此，在进行社区公共决策时，需要居委会引导居民向集体利益看齐，不断培养居民的自治意识，逐渐建立社区公共性。

3.后期持久性维护资金遇困难：资金来源的单一性

老旧小区改造是改善民生的一件大事，体现了国家对百姓生活的关切，但老旧小区改造，如何能保证效果，实现持续性发展，让“美丽家园”不褪色，这让G小区居委会书记犯了难。他讲到“老旧小区，仅仅依靠物业是不行的，老旧小区对街道、政府的依赖是比较大的，现在物业费是0.8元，街道会补贴一些，物业在维护方面只能起到兜底的作用。”老旧小区的物业费相对于商品房要低很多，这使得物业在小区维护方面的积极性不高。小区物业经理谈到，“不是物业不做事，实在是心有余而力不足，物业费收缴率低，物业只能做些最基础的工作”。物业缺乏资金是老旧小区共有的老大难问题，G小区尤甚，老旧小区的物业费每平方米价格很低（0.8元/平方米），且户型面积较小，年收缴率不高于80%（居委会常年协调的情况下），资金的短缺使得物业在小区改造方面难有大的作为。在绿化补种之后，小区整体环境得到很大提升，为了使小区“看得见绿色，守得住美丽”，需要投入大量的资金进行“美丽家园”成效的维护。在社区公共空间美化上，政府进行资金补助，但后期维护成本需要社区自身承担，在“美丽家园”建成之后，想让物业积极维护小区安全、环境、设施等，物业费就必然要适当提高，这就牵涉与居民沟通协调提高物业费的事宜，同时也需要考虑如何运用市场化方式提高小区收入。

4.动迁社会效益和经济效益亟待权衡：遗留问题的漠视化

现在生活在G小区的居民多数是因开发区的建设而进行动迁安置的，大部分的居民是农民出身。农民曾经有着很大的院子和房子，由于拆迁换成了狭小的城市住房。现在开发区已经产生了很大的经济效益，而当时动迁的农民依然生活在只有五十平方米的房子里，居民心中难免会有不平。有位居民讲道，“当时拆迁的时候是房子也没有，钱也没有，现在这个小区是不错的，就是房子太小了，是没有厅的，如果房子大一些就好了，我们原来的房子是很大的，现在开发区那个地方是好得不得了”。客观条件的限制使早期开发建设的动迁安置没有考虑周到。对老旧小区来讲，动迁安置的经济效益和社会效益也是值得关注的问题，政府在履行经济职能（促进经济健康平稳发展）同时也需要兼顾其社会职能（维护社会稳定，保障民生）的有效发挥，让政民关系在实践中不断发展完善。此外，园区和社区如何协调才能使社会效益和经济效益相匹配也是要考虑的问题。

四、老旧小区建设困境何以化解

在以“美丽家园”为主题的老旧小区综合治理改造中，改造和维持同样重要，不仅要注重改造的内容和方式，而且应该考虑改造后的维护问题。解决老旧小区的改造过于表面、平衡各方利益、实现持续性发展，需要多方主体的参与，这包括居民的配合，社区“三驾马车”动员居民广泛参与，社会力量的介入，相关企业的协助，以及街道和区政府的帮助，共同助力老旧小区实现完美转型，达到“美丽家园”建设的目标。

（一）里外兼修：政府和社区积极履职

在老旧小区改造上，国家提出了宏观的改造方向，但每个地域的老旧小区的情况不一样，华而不实不是改造目的，因此地方政府和社区要具体问题具体分析。

首先，政府要积极履行为民服务的职能，在对国家宏观政策分析的基础上，针对每处老旧小区的现实情况制定合理且符合民意的具体政策。在倾听派出机关街道办事处反馈的基础上，还要进行实地考察，切身感受小区状况，透过现象看本质，因地制宜地制定相应的改造方案。

其次，业委会与居民的关系最为亲近，最能了解居民的实际需求，及时反映居民的建议。因此，在老旧小区改造中，业委会应该充分履行其职能，详细了解居民的实际需求，对居民住房进行排摸检查，对设施陈旧的管道、水电情况进行记录，整合居民意见，及时向居委会和物业反映。对拆除住房内部墙体才能进行管道、水电修缮的问题，社区“三驾马车”要及时与已装修好住房的居民进行协商沟通，做好安抚工作，引导居民注重大局意识，关注集体利益，共同致力于“美丽家园”建设。

最后，居民是社区治理的主体，在制定和执行政策时应当充当考虑和尊重居民的意愿。在老旧小区改造中应当充分重视居民的参与，把人民愿意、人民满意作为改造标准。因此，政府和社区应该引导、鼓励居民参与改造，并对改造内容和建设成果提出建议，在培养居民民主意识的同时可以为“美丽家园”建设广纳建议，以充分实现建设目标。

（二）平衡关系：居委会协调各方利益

老旧小区设施的改善和维护，关乎应该建设什么样的“美丽家园”，同样也牵涉不同利益诉求的居民，当居民的想法和利益诉求不一致的时候，矛盾和冲突便发生了。居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是中国人民民主专政和城市基层政权的重要基础，也是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带之一，在老旧小区改造中发挥着至关重要的引导、协调作用。

首先，居委会应该广泛征求居民意见。在绿化改造方面，G小区的大型树木偏多，大部分是小区刚建成时种下的，大树枝繁叶茂给小区带来了绿色的环境，但同时也给居民的采光和停车造成了很大的困扰。在处理这一问题上，居委会应该在听取居民意见的基础上，平衡各方诉求，树木过于高大，必须要修剪，但修剪到什么程度，可以先做一个示范，居民同意、认可了，再进行推广。

其次，居委会应该迎难而上。在绿化和停车位之争上，居委会应该适当照顾到有车族和无车族的关切。道路过于拥挤也会影响居民出行，甚至会有安全隐患，集中一片区域做绿化，停车位和绿化面积的比例适当也是个不错的选择。在社区工作上，居委会应该综合听取各方意见，不是为避免麻烦，有反对的声音就不去做了，而是应该有自己的判断，要明确哪些决定对小区是相对较好的，再最终做出裁决。

最后，注重居民自我管理、自我服务意识的培养。在电梯安装上，居委会给予居民充分的自治权反而让过度依赖居委会的居民难以统一思想。居民的自我管理意识还是欠缺的。因此，居委会应该多开展主题教育课，平时多注重社区自愿组织的培养，鼓励居民积极参与到社区活动中来，逐渐提升居民的自我管理和自我服务意识。

（三）积极参与：多方行动主体共同努力

“美丽家园”建设在政府的支持下得以开展，老旧小区改造在政府补贴的基础上，物业企业和居民也应主动参与，出资建设。从现状看，政府在“美丽家园”建设上投入很多资金，这包括房屋修缮和景观设计等，但仍有一些绿化补种和后期维护等事宜需要社区去做，而解决老旧社区改造后持久维护的资金问题，需要政府、社区“三驾马车”、企业以及居民协同出力。

首先，社区“三驾马车”要让社区运转起来，提高物业费收缴率。居委会应多组织自治项目，鼓励居民参与，增强居委会和居民以及居民之间的凝聚力，从而加深居民对社区的关怀。物业要积极作为，让居民看到物业在小区改造方面所做的努力，而不是等到居民反应十分强烈时再去行动。业委会要积极动员，做好居民的思想工作，动员居民为改善社区环境，为建设“美丽家园”做出贡献，让居民充分了解未来规划的蓝图，从内心感化他们，不断转变其思想观念。

其次，地方政府应动员企业参与，助力小区改造。区政府应鼓励、引导相关企业积极了解居民需求，为小区配备现代化科技设备，不断提升小区的层次。与此同时，利用区政府的威信为小区多做宣传，从而拓宽小区维护资金来源渠道。同时，企业应该主动履行社会责任，助力“美丽家园”建设。企业和社会是相互促进的关系，企业的发展需要社会的参与和帮助，同时社会的进步和提升也需要企业的鼎力相助，这是一个相互促进的良性循环。所以，企业应该响应政府号召，为社会的发展出一份力，在“美丽家园”建设中，企业可以通过与政府合作，与社区合作的方式，通过严密的设计与构思，为老旧小区提供有形和无形服务（例如：帮扶、公益资金的设立、组织有才艺的白领青年进社区为社区老人、儿童带来欢乐），从而助力“美丽家园”建设。

最后，资金问题是老旧小区的常态问题，社区管理者应努力营造良好的社区环境，运用社区内的优质资源，吸引广告商的投入，特别是在小区改造好、“美丽家园”建设好之后，要加强对外宣传，以便增加小区的广告费收入。

（四）体现关怀：园区反哺社区

园区反哺社区的推行不仅体现了企业对社会责任的履行，更是体现了政府对居民生活的重视。原住民对拓展经济开发区做了很大的贡献，现在开发区的溢出效益远远超过了当时政府给予居民的安置房和补贴的总额，经济开发区的经济效益远大于其社会效益。因此，为了提升居民的生活质量和幸福指数，针对居民的心声，政府和企业都该拿出相应的举措。

首先，地方政府应注重有历史遗留问题的老旧小区“美丽家园”建设。上级政府可以适当加大对拆迁安置房小区“美丽家园”建设的补贴力度，其建设不仅包括实体上的房屋修缮，也包括视觉上的景观打造，在后期的建设中还需要很大一部分资金，因此，政府应该多投入相应的资金到此项目中去。而对具有特殊性的老旧小区改造，政府更应该重视居民的真实感受，地方官员应该多听人民群众的心声，始终把人民群众对美好生活的向往作为其工作的目标和方向，不断改善居民的生活质量。

其次，区政府应助推园区反哺社区。积极引导开发区相关企业参与到小区改造和建设上来，为老旧小区改造提供相应的技术和资金支持。鼓励白领阶层深入社区，为社区发展出谋划策，为小区弱势群体提供相应的帮助，让小区居民感受到政府和企业的温度，从而慢慢化解居民心中的情绪。

最后，园区反哺社区不应该流于表面，相关企业可以组织员工，通过明确理念、广纳建议、制定年度计划，使得园区反哺社区这一行动得以持续性开展，使之成为企业一大特色。重要的是，园区反哺社区也是展示企业履行社会责任、提升自我形象的方式，通过这一方式，既发展了社区，又宣传了企业，两全其美，何乐而不为。

五、结 语

社会环境的不确定性和社会事务的复杂化推动着人类不断探索更好的治理方式，以达到社会稳定且有效运行的目的。协同治理是治理理论的延续和发展，它是时代发展的产物，是民主政治的代表，是集体决策的体现，是增进公共利益的方式。在社区协同治理中，每个主体都有自己的角色，都是为了公共利益去集体决策。但现实是，在社区治理中，共治所要求的主动性、积极性和有效配合等是不充分的，基于中国特色的制度安排，行政机关、人民群众、社会组织等参与社会事务的能动性需要党和国家的引领，更需要长期的实践。老旧小区改造是涉及城市居民生活质量、关系到人民福祉的一项伟大的民生工程。在改造类别上，有基础类、完善类和提升类，但由于每个老旧小区的建设年代和动迁原因不同，因此需要地方政府具体问题具体分析，因地制宜地选择适合辖区内老旧小区改造的类别。在老旧小区改造的过程中难免会遇到各种各样的难题，有些是共有的，如：停车问题、绿化问题、设施建设问题等，有些是单独存在的，如：历史遗留问题。对于老旧小区改造中普遍存在的问题，应该充分发挥社区“三驾马车”的作用，三方共同致力于居民反应强烈的改造任务，还应当重视居民的参与，使得居民具有主人公意识，以充分实现小区自治管理。同时，借助区政府和街道办事处的力量解决“三驾马车”不能为之事，使得老旧小区在多方协同配合下完成改造任务。目前，上海市G小区的综合治理改造正在进行中，未来小区改造的蓝图已经做好，社区“三驾马车”的工作还任重道远，但只要一步一个脚印地走下去，未来一定值得期待，希望改造后的小区充满着生机、活力和人文关怀。